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秦前紅:國家監察體制改革該如何進行憲法設計?

國家監察體制改革是一項重大政治改革, 修憲是確保監察機關合法性與正當性的正確途徑, 中度修改最為恰當。 國家監察機關的重新設計需要制定國家監察法, 平衡好人權保障與反腐效率的目標尤為關鍵。 此外, 還要正確理解監察機關與黨的關係, 良好建構監察機關與人大及其常委會、司法機關的關係。

秦前紅/文 

11月7日, 備受公眾關注的《監察法(草案)》(下稱“草案”)在中國人大網首次公佈, 並開始向社會公開徵求意見。 草案一出, 引發法律學界熱議。 目前各方討論焦點集中于立法應有憲法根據, 建議同步修憲以及監察委的許可權等問題。

國家監察體制改革是近來我國政治領域展開的一項重大改革, 可謂是攪動了政治改革的“一池春水”, 既重新配置了國家權力, 形成新的民主結構, 又重構了國家反腐敗體制, 織就了一張覆蓋所有公職人員的法網。

這可以說是一種根本性的憲制變遷, 作為一項重大的政治改革, 國家監察體制改革之關鍵正是憲法設計。 如何進行憲法設計?這需要有憲法工程的思路, 它是一種在立憲基本價值之下面向現實的研究取向。

憲法工程強調將憲法視作一項可以設計的工程, 一個正在運作的機器, 它必須要面對具體的問題, 解決具體的問題, 塑造一個良好的憲法秩序。 林肯說:“政府必然要麼過於強大, 危及人民的自由, 要麼過於軟弱, 無法維持自身的生存, 一切共和國都有這種內在的致命弱點嗎?”國家監察體制改革就面對著權力與自由之間的張力如何化解的難題, 它正是憲法的根本任務。

所以, 監察體制改革首先是而且必然是一個憲法學的問題,

中國的憲法學者對此應該有準確的判斷和清晰的思路。 長期以來, 我們沉浸於描述憲法的規範性, 對改革、發展與變遷關注不足, 在憲法學界形成了一種過於注重形式主義的氛圍, 反倒讓憲法原本廣闊的空間被局限起來。 研究政治改革的問題, 應當提倡一種面向現實的中國憲法學。

本文就是回到更為宏觀的層面, 把監察體制改革視作一項憲法工程, 對其進行憲法設計。

監察機關性質的憲法藍圖

一、人民監察委員會還是國家監察委員會?

監察機關是否命名為“人民監察委員會”而非“國家監察委員會”?這關乎憲法確立的社會主義民主形式和監察機關的屬性定位。 現在推進的三省市試點是將監察機關稱為“國家監察委員會”,

比如“大同市監察委員會”, 它與“中共大同市紀律檢查委員會”合署辦公。

然而, 其他國家機關多數皆在名稱中帶有“人民”字樣, 比如“大同市人民代表大會常委會”、“大同市人民政府”、“大同市中級人民法院”等。 根據新中國的政治傳統, 國家機關冠以“人民”字樣, 以彰顯國家機關的人民性。 人民何所指, 按照童之偉教授的說法, 這裡的人民就是國家性質的表徵, 是中國共產黨領導的外化體現。

曾經一度引起關注的是有人主張的司法改革要去掉人民法院中的“人民”, 引發爭議。 為何如此?或許正是因為國家機關冠以“人民”是表徵國體的重要體現。 之前, 由於行政監察部門隸屬於人民政府, 其人民性不容置疑,

當下設定的“國家監察委員會”的名稱中沒有“人民”字樣, 似乎還沒有很好的解釋。 這個問題並非無關緊要, 名不正則言不順, 如何命名應當慎重研究。

二、監察權還是行政權?

由人民性所引申的一個問題是, 監察機關所行使的監察權(監督權)屬於何種性質?

眾所周知, 劃分權力是設計政體、配置權力的基本原理。 自孟德斯鳩以來, 將權力按照其內容和性質劃分為三種——立法權、行政權和司法權, 成為共識並得到廣泛應用。 此種分類儘管遭遇了功能主義的“新分權說”挑戰, 但因為其兼具實體性與形式性而具有強大的說服力, 尚未動搖。 這個框架也成為我們理解憲法工程尤其是憲法設計的重要基礎。

即將設立的監察委員會獨立於政府部門, 但其所行使的權力仍具有強烈的行政權特徵,例如它的監督、調查和處置職責等權力顯然不屬於司法權和立法權。但我們又必須將其與傳統的行政機關進行隔離,並且還將其與黨內事務和黨內治理進行融合——不得不指出的是,政黨內部治理的權力屬性亦具有行政的特徵。

監察權是基於何種邏輯推演而出,又如何與分權理論進行協調?學者們在描述行政權的時候,總是試圖調和民主制與集權制的邏輯,監察權的屬性可否推及於此?在已經成熟的三種行使權力的機構之外架設國家監察機構,要從民主形式上進行整體考量,重新加以設計。

推行國家監察體制改革,未來所設計的國家權力就區分為四大類別,分別是立法、行政、司法和監察,這裡的監察權或許是一種混合型的權力,既包括了代表制民主下的代表責任(傳統的議會監督權),又掌握了一定的行政調查處置權,甚至包括了一定的司法性權力。但如何超越這種理解權力配置的關係,還需要更為深入和根本的挖掘。

三、留置抑或監察留置?

在通用現代漢語中,“留置”並非一個常用詞。《辭海》僅收錄了與“留置”有關的“留置權”一詞。

受外來法律文化的影響,中國現行法律中頻度較高地使用了留置一詞,如民事法律中的“留置權”,訴訟法律中的“留置送達”。而作為具有人身限制意涵的一種行政措施,最初來自於1995年頒佈實施的《中華人民共和國員警法》第九條所規定的“繼續盤問”亦即“……經盤問、檢查,有下列情形之一的,可以將其帶至公安機關,經該公安機關批准,對其繼續盤問……對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不得超過二十四小時……”

檢察機關基於自偵權的模糊空間,也在辦案實踐中使用留置措施。比如,最高人民檢察院檢察長曹建明在《中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第五次會議最高人民檢察院工作報告》中提出,對職務犯罪偵查工作做到“十個依法、十個嚴禁”。其中第五點要求堅持依法執行送押制度,嚴禁在檢察機關辦案工作區或其他辦案場所留置已經決定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人。

全國人大常委會通過的在部分地區開展國家監察體制改革試點的決定,將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪部門的相關職能整合至監察委員會,並規定監察委員會可以採取調查、訊問、處置等十二項措施。其中,留置作為監察處置措施的一種,添附了不同於公安機關、檢察機關所採取留置措施的意涵。

從法律語用學的角度而言,任何特定的概念都有其特定意義指涉並對法律理解、法律適用產生重要影響。為了避免概念的混用帶來法律理解的困惑和法律適用的混亂,因此規範的法律漢語應力求簡潔,以達致語言簡單、意義到位之目的。對於使用差異較大的完全重名概念可以維持現狀,對於使用範圍近似的完全重名概念,應將改為偏正詞。

對此建議:對於佔有人實施的“留置”和送達人實施的“留置”可以保留;對於公安機關實施的“留置”建議恢復“繼續盤問”;對於檢察機關實施的“留置”,倘若國家監察制度改革全面鋪開,則檢察留置將不復存在,廢止即可;倘若檢察機關保留部分自偵權,則保留“留置”,但對於監察委員會實施的“留置”則建議以“監察留置”替代。

監察機關地位何如?

一、是否需要修憲?

如何在憲法中發現監察委員會的依據,既關係著憲法權威,又關係著監察委員會這一機構及其權力的正當性。改革涉及憲法權力配置結構的變動,通過憲法解釋(constitutional interpretation)乃至憲法建造(constitutional construction)都是無法完成的。唯有修憲方可化解其地位難題。

有學者認為,經由全國人大通過“國家監察法”等基本法律就能滿足監察體制改革的合法性的要求。當然,全國人民代表大會是國家的最高權力機關,它是人民意志的制度和機構載體,所行使的立法權彙集並表達了人民的意志。憲法第58條規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。第62條第三款規定全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。這是相對寬泛的立法權配置條款,全國人大當然可以制定有關監察委員會的基本法律,目前正在審議的《國家監察法》(草案)就是體現。

但增減權力配置的機構載體,改變國家政體——人民代表大會制度的基本內涵,是“憲法保留”的專案,它需要有明確的憲法依據,國家監察法亦需要明確的憲法授權。當中央國家機構轉變為“一府兩委兩院”,憲法卻沒有相應的國家機構條款,這會是何種局面。它對於監察委員會的存續及其權力行使乃至權力的限制也是不利的。

二、如何修憲?

如果修憲在所難免,那麼需要採取何種修憲形態?針對憲法文本進行細緻考察,監察委員會的修憲條款可高達40餘條並需增加一節,此為大修。大修存在的問題很多,比如涉及到的憲法條款太多,並且意味著這樣就必須非常細緻地規定國家監察委員會的組成與許可權以及它與其他機關的關係等,十分容易僵化國家權力配置的空間。

最簡單的修憲方法僅為1條即授權條款,此為小修。小修同樣存在一些問題,若僅用1條來說明國家監察委員會可以設立並授權全國人大立法,如此就將一個憲法保留的事項全部授權出去,與憲法的根本屬性不符。所以,大修傷害憲法權威,小修正當性不足,如此兩難並不容易抉擇。

如若小修,則需要配合更為詳實的修法方案;如若大修,主要制度框架和原則需在憲法中加以明確。折中方案是儘量減少針對已有條款的刪節、調整,主要增加有關監察機構的正當性及其授權的部分條款,此為“中修”。現下看來,大修並不適宜,小修亦有不足,如能中修,輔之以詳盡立法,或較為適宜。

即使中修,也涉及到三個方面:其一是監察委員會的地位、職權以及現有機構與職能的整合,或需要另行增加節以及具體的條款,並刪除有關行政監察的條款;其二,監察委員會的產生及其與上級監察委員會的關係,具體到憲法文本包括第62條、63條以及101條的相關規定;其三,監察委員會的地位及其與其他國家機關的關係,具體到憲法文本需要修改第3條和第67條。

三、基本法律的“立改廢”

監督權配置模式的調整,除了作為根本法的憲法需要作出修改之外,其他法律同樣需要進行相應的“立改廢”。具體來說:

一是修改《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑事訴訟法》、《行政監察法》、《審計法》等。改革需要將原屬政府與檢察院的監察監督職權予以“剝離”整合,但這些職權規定在上述既有的法律當中,故而需要對其進行修改或廢止。

同時,全國人大常委會《關於開展國家監察體制改革試點工作的決定》提出的“監察委員會與司法機關的協調銜接”,也要求《刑事訴訟法》作出相應的修改,以便經監察委員會處理的案件得以有效進入刑事訴訟等司法程式。

二是制定《監察委員會組織法》、《國家監察法》。通過在現行憲法中新增條款,可以對監察委員會作出相對宏觀的規定,但對於其他較為具體的內容,則需另行立法予以規定。

對於監察委員會的組織結構、機構設置、職權範圍等內容,可規定在《監察委員會組織法》當中;對於監察委員會的工作機制、具體職權、監察程式、法律責任等內容,則可規定在《國家監察法》當中。

監察機關的目標定位

一、人權保護與反腐效率的平衡

監察體制改革須以保障人權為目標。儘管建設憲法工程會更強調憲法作為國家組織法的一面,但人權保障作為根本目標已深入憲法,這也符合人民制定憲法的基本出發點。既然如此,我們選擇一種制度形式,設計一類國家機構,必須要堅持人權保障的原則。當然,權力的配置與行使在實現人權保障之目標方面存在著不同的路徑,也有不同的階段。

監察機關承擔反腐敗的責任,反腐敗可以說是一種間接實現人權目標的方式。關鍵在於,在這個過程中如何防止國家權力的“合法加害”。對國家權力機關及其行使權力的方式劃出邊界——設定基本的規則、明確嚴密的程式,目的也在於此。

我們不能假定權力不會被濫用,不會為了達成短期效益而傷害制度之根本。麥迪森說:“如果衝動和機會巧合,我們深知,無論道德或宗教的動機都不能作為適當控制的依據。”這一判斷可謂經典,於是麥迪森設計了一種分權制衡的政體,同時也是溝通民主與法治的政體。

在設計國家監察體制的時候,也要將防範權力可能存在的恣意或濫用作為一個重要的目標。只有這樣,制度設計才符合憲法的目標。

換句話說,未來所建立的國家監察委員會,儘管是一個反腐敗的機構,卻與現下的紀委反腐有了很大差別,首先就是在理念和目標上的差異。監察機關要在人權保護和反腐敗的目標之間達成一個平衡,所以解決紀委反腐體制中存在的一系列問題和難題,比如“雙規”的合法性困境等,正是此次改革的重要目標。

二、賦予相對人對抗性權利

國家監察委員會所實現的“全覆蓋”,其權力所涉物件的範圍是非常廣闊的,既包括所有的黨員,又包括所有的公職人員,乃至企事業單位成員,從人口數上進行估算或高達1.9億人。

影響面如此巨大的國家權力,從其性質上看又是一種具有直接強制力的權力,必然會產生如何約束權力以及如何平衡相對人對抗性權利的問題。它們恰是國家監察立法的原則性問題,也應該是《國家監察法》(草案)的主要內容。

在修憲之際,將相對人的主要對抗性權利寫入憲法,或者在公民基本權利條款裡明確規定公民接受國家監察委員會調查、處置時有相應的對抗性權利,是十分必要的。

實際上,重申憲法第37條的規定,我們就能發現未來無論國家監察機關如何設計,其職權如何,公民人身自由的保障都是絕對的。未來《國家監察法》的立法應在此一原則之下展開。這就涉及到國家監察委員會目前行使的多種權力如何定位、定性的問題,以及是否受到刑訴法控制的難題。

嚴格來說,監察委員會監察權將同時具備行政調查和刑事偵查的雙重性質。這一看法目前佔據主流地位,差異在於行政調查權和刑事偵查權的區分情況。如果只是針對違反黨紀和行政法規,則是職務違法違紀調查,如果是針對腐敗犯罪,即職務犯罪刑事偵查。

實際上,割裂地看待監察委員會調查活動的行政調查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的,監察委員會調查活動的具體職能絕非單一的刑事偵查權或行政調查權所能涵蓋。

所以,答案是明確的,只是涉及到如何平衡的問題。從這個角度來看,將授權條款、權力邊界條款和程式條款寫入憲法,將組織條款寫入《國家監察委員會組織法》,而通過《國家監察法》載明人權保障的原則、對抗性權利設計以及具體的許可權過程,是一種較好的立法配合方式。

監察機關與各方關係

一、與黨的關係

八二憲法自頒行以來,對於黨政關係,一直有學者試圖厘清此一原則。實際上,黨與政的關係要回答清楚,這是中國憲法學的使命。形式主義有意忽略這一點,一個重要表現就是他們忽視了黨的存在、党的領導以及党在實踐中的表現。在國家監察體制改革的問題上,黨政就不再分開。在我們的憲法秩序中,這有待作出闡釋。

二、與人大及其常委會的關係

就國家機關之間的關係來說,將監察委員會置於人大制度之下,它與其他國家機關的關係主要表現有二:一是基於民主集中制而形成的監察委員會與同級人大的關係;二是在“一府兩委兩院”的國家機關構架中,監察委員會與“一府兩院”的關係。

作為國家機構組織原則的民主集中制,其內容體現在國家權力機關和其他國家機關的關係上,就是遵循其他國家機關由民選的國家權力機關產生,對其負責、受其監督的原則。依此邏輯,在監察委員會與人大的關係上,即為監察委員會由人大產生,對人大負責,受人大監督。

但我們所設計的監察機關的監察物件是全覆蓋的,即人大也在監察對象之列。這就產生了“監察全覆蓋”與“監察委員會受人大監督”的邏輯關係難題。如何解決此一邏輯上的“悖論”無疑是改革面臨的難題之一。

通常,代議機構的自律與自治是代議政治的基本原則,國會議事自治之目的在於“確保國會行使職權的自主性與獨立性,使免於受其他國家機關之干預”。

具體而言,監察機關“監察”權力機關時,至少有以下三個問題需要考量:其一,監察機關“監察”之對象應為人員而非機構;其二,監察機關不得介入權力機關職權的“核心領域”;其三,監察機關應尊重人民代表之“民意代表”身份。

三、與司法機關以及司法改革的關係

在監察委員會與“一府兩院”的關係上,主要表現為監察委員會在法律規定的範圍內有權對它們進行監督,但法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權,不受監察委員會的干預。作為一項憲法原則,卞建林教授認為,司法獨立原則調整著國家司法機關與立法、行政機關等其他職能部門的關係。

依我國法律與實際情況,審判機關需接受執政黨、權力機關和檢察機關的監督。隨著監察體制改革的推進和監察委員會的創設,加之監察全面覆蓋理念與目標的明確,審判機關是否需要接受監察機關的監督?或者監察機關對審判機關及其公職人員的監督是否有一定的界限?簡言之,監察機關監督審判機關的法理基礎尚不存在,但審判機關公職人員所為的與審判職權無涉的行為,卻仍屬監察之範圍。

對審判機關公職人員監督“餘地”之具體形態有二:一是監察機關有權對法官之外的司法行政人員和司法輔助人員進行監督;二是監察機關亦可對法官的個人行為進行監督,但不得有礙法官之獨立審判。

此外,目前正在如火如荼推進的司法體制改革是一個馬拉松式改革,它經過了長期的醞釀、討論,亦有多重反復,取得當下的成果頗為不易;而監察體制改革“橫空出世”,直接涉及到檢察院的定位及其權力行使,它必將影響司法體制改革的方向和效果。在未來的政治改革進程中,司法改革依然扮演著相當重要的角色,統籌考慮甚至協調兩者之間的權責關係,也是建設憲法工程時的必要任務。

(作者為武漢大學法學院教授、教育部“長江學者”特聘教授,編輯:王敬愷)

但其所行使的權力仍具有強烈的行政權特徵,例如它的監督、調查和處置職責等權力顯然不屬於司法權和立法權。但我們又必須將其與傳統的行政機關進行隔離,並且還將其與黨內事務和黨內治理進行融合——不得不指出的是,政黨內部治理的權力屬性亦具有行政的特徵。

監察權是基於何種邏輯推演而出,又如何與分權理論進行協調?學者們在描述行政權的時候,總是試圖調和民主制與集權制的邏輯,監察權的屬性可否推及於此?在已經成熟的三種行使權力的機構之外架設國家監察機構,要從民主形式上進行整體考量,重新加以設計。

推行國家監察體制改革,未來所設計的國家權力就區分為四大類別,分別是立法、行政、司法和監察,這裡的監察權或許是一種混合型的權力,既包括了代表制民主下的代表責任(傳統的議會監督權),又掌握了一定的行政調查處置權,甚至包括了一定的司法性權力。但如何超越這種理解權力配置的關係,還需要更為深入和根本的挖掘。

三、留置抑或監察留置?

在通用現代漢語中,“留置”並非一個常用詞。《辭海》僅收錄了與“留置”有關的“留置權”一詞。

受外來法律文化的影響,中國現行法律中頻度較高地使用了留置一詞,如民事法律中的“留置權”,訴訟法律中的“留置送達”。而作為具有人身限制意涵的一種行政措施,最初來自於1995年頒佈實施的《中華人民共和國員警法》第九條所規定的“繼續盤問”亦即“……經盤問、檢查,有下列情形之一的,可以將其帶至公安機關,經該公安機關批准,對其繼續盤問……對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不得超過二十四小時……”

檢察機關基於自偵權的模糊空間,也在辦案實踐中使用留置措施。比如,最高人民檢察院檢察長曹建明在《中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第五次會議最高人民檢察院工作報告》中提出,對職務犯罪偵查工作做到“十個依法、十個嚴禁”。其中第五點要求堅持依法執行送押制度,嚴禁在檢察機關辦案工作區或其他辦案場所留置已經決定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人。

全國人大常委會通過的在部分地區開展國家監察體制改革試點的決定,將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪部門的相關職能整合至監察委員會,並規定監察委員會可以採取調查、訊問、處置等十二項措施。其中,留置作為監察處置措施的一種,添附了不同於公安機關、檢察機關所採取留置措施的意涵。

從法律語用學的角度而言,任何特定的概念都有其特定意義指涉並對法律理解、法律適用產生重要影響。為了避免概念的混用帶來法律理解的困惑和法律適用的混亂,因此規範的法律漢語應力求簡潔,以達致語言簡單、意義到位之目的。對於使用差異較大的完全重名概念可以維持現狀,對於使用範圍近似的完全重名概念,應將改為偏正詞。

對此建議:對於佔有人實施的“留置”和送達人實施的“留置”可以保留;對於公安機關實施的“留置”建議恢復“繼續盤問”;對於檢察機關實施的“留置”,倘若國家監察制度改革全面鋪開,則檢察留置將不復存在,廢止即可;倘若檢察機關保留部分自偵權,則保留“留置”,但對於監察委員會實施的“留置”則建議以“監察留置”替代。

監察機關地位何如?

一、是否需要修憲?

如何在憲法中發現監察委員會的依據,既關係著憲法權威,又關係著監察委員會這一機構及其權力的正當性。改革涉及憲法權力配置結構的變動,通過憲法解釋(constitutional interpretation)乃至憲法建造(constitutional construction)都是無法完成的。唯有修憲方可化解其地位難題。

有學者認為,經由全國人大通過“國家監察法”等基本法律就能滿足監察體制改革的合法性的要求。當然,全國人民代表大會是國家的最高權力機關,它是人民意志的制度和機構載體,所行使的立法權彙集並表達了人民的意志。憲法第58條規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。第62條第三款規定全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。這是相對寬泛的立法權配置條款,全國人大當然可以制定有關監察委員會的基本法律,目前正在審議的《國家監察法》(草案)就是體現。

但增減權力配置的機構載體,改變國家政體——人民代表大會制度的基本內涵,是“憲法保留”的專案,它需要有明確的憲法依據,國家監察法亦需要明確的憲法授權。當中央國家機構轉變為“一府兩委兩院”,憲法卻沒有相應的國家機構條款,這會是何種局面。它對於監察委員會的存續及其權力行使乃至權力的限制也是不利的。

二、如何修憲?

如果修憲在所難免,那麼需要採取何種修憲形態?針對憲法文本進行細緻考察,監察委員會的修憲條款可高達40餘條並需增加一節,此為大修。大修存在的問題很多,比如涉及到的憲法條款太多,並且意味著這樣就必須非常細緻地規定國家監察委員會的組成與許可權以及它與其他機關的關係等,十分容易僵化國家權力配置的空間。

最簡單的修憲方法僅為1條即授權條款,此為小修。小修同樣存在一些問題,若僅用1條來說明國家監察委員會可以設立並授權全國人大立法,如此就將一個憲法保留的事項全部授權出去,與憲法的根本屬性不符。所以,大修傷害憲法權威,小修正當性不足,如此兩難並不容易抉擇。

如若小修,則需要配合更為詳實的修法方案;如若大修,主要制度框架和原則需在憲法中加以明確。折中方案是儘量減少針對已有條款的刪節、調整,主要增加有關監察機構的正當性及其授權的部分條款,此為“中修”。現下看來,大修並不適宜,小修亦有不足,如能中修,輔之以詳盡立法,或較為適宜。

即使中修,也涉及到三個方面:其一是監察委員會的地位、職權以及現有機構與職能的整合,或需要另行增加節以及具體的條款,並刪除有關行政監察的條款;其二,監察委員會的產生及其與上級監察委員會的關係,具體到憲法文本包括第62條、63條以及101條的相關規定;其三,監察委員會的地位及其與其他國家機關的關係,具體到憲法文本需要修改第3條和第67條。

三、基本法律的“立改廢”

監督權配置模式的調整,除了作為根本法的憲法需要作出修改之外,其他法律同樣需要進行相應的“立改廢”。具體來說:

一是修改《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑事訴訟法》、《行政監察法》、《審計法》等。改革需要將原屬政府與檢察院的監察監督職權予以“剝離”整合,但這些職權規定在上述既有的法律當中,故而需要對其進行修改或廢止。

同時,全國人大常委會《關於開展國家監察體制改革試點工作的決定》提出的“監察委員會與司法機關的協調銜接”,也要求《刑事訴訟法》作出相應的修改,以便經監察委員會處理的案件得以有效進入刑事訴訟等司法程式。

二是制定《監察委員會組織法》、《國家監察法》。通過在現行憲法中新增條款,可以對監察委員會作出相對宏觀的規定,但對於其他較為具體的內容,則需另行立法予以規定。

對於監察委員會的組織結構、機構設置、職權範圍等內容,可規定在《監察委員會組織法》當中;對於監察委員會的工作機制、具體職權、監察程式、法律責任等內容,則可規定在《國家監察法》當中。

監察機關的目標定位

一、人權保護與反腐效率的平衡

監察體制改革須以保障人權為目標。儘管建設憲法工程會更強調憲法作為國家組織法的一面,但人權保障作為根本目標已深入憲法,這也符合人民制定憲法的基本出發點。既然如此,我們選擇一種制度形式,設計一類國家機構,必須要堅持人權保障的原則。當然,權力的配置與行使在實現人權保障之目標方面存在著不同的路徑,也有不同的階段。

監察機關承擔反腐敗的責任,反腐敗可以說是一種間接實現人權目標的方式。關鍵在於,在這個過程中如何防止國家權力的“合法加害”。對國家權力機關及其行使權力的方式劃出邊界——設定基本的規則、明確嚴密的程式,目的也在於此。

我們不能假定權力不會被濫用,不會為了達成短期效益而傷害制度之根本。麥迪森說:“如果衝動和機會巧合,我們深知,無論道德或宗教的動機都不能作為適當控制的依據。”這一判斷可謂經典,於是麥迪森設計了一種分權制衡的政體,同時也是溝通民主與法治的政體。

在設計國家監察體制的時候,也要將防範權力可能存在的恣意或濫用作為一個重要的目標。只有這樣,制度設計才符合憲法的目標。

換句話說,未來所建立的國家監察委員會,儘管是一個反腐敗的機構,卻與現下的紀委反腐有了很大差別,首先就是在理念和目標上的差異。監察機關要在人權保護和反腐敗的目標之間達成一個平衡,所以解決紀委反腐體制中存在的一系列問題和難題,比如“雙規”的合法性困境等,正是此次改革的重要目標。

二、賦予相對人對抗性權利

國家監察委員會所實現的“全覆蓋”,其權力所涉物件的範圍是非常廣闊的,既包括所有的黨員,又包括所有的公職人員,乃至企事業單位成員,從人口數上進行估算或高達1.9億人。

影響面如此巨大的國家權力,從其性質上看又是一種具有直接強制力的權力,必然會產生如何約束權力以及如何平衡相對人對抗性權利的問題。它們恰是國家監察立法的原則性問題,也應該是《國家監察法》(草案)的主要內容。

在修憲之際,將相對人的主要對抗性權利寫入憲法,或者在公民基本權利條款裡明確規定公民接受國家監察委員會調查、處置時有相應的對抗性權利,是十分必要的。

實際上,重申憲法第37條的規定,我們就能發現未來無論國家監察機關如何設計,其職權如何,公民人身自由的保障都是絕對的。未來《國家監察法》的立法應在此一原則之下展開。這就涉及到國家監察委員會目前行使的多種權力如何定位、定性的問題,以及是否受到刑訴法控制的難題。

嚴格來說,監察委員會監察權將同時具備行政調查和刑事偵查的雙重性質。這一看法目前佔據主流地位,差異在於行政調查權和刑事偵查權的區分情況。如果只是針對違反黨紀和行政法規,則是職務違法違紀調查,如果是針對腐敗犯罪,即職務犯罪刑事偵查。

實際上,割裂地看待監察委員會調查活動的行政調查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的,監察委員會調查活動的具體職能絕非單一的刑事偵查權或行政調查權所能涵蓋。

所以,答案是明確的,只是涉及到如何平衡的問題。從這個角度來看,將授權條款、權力邊界條款和程式條款寫入憲法,將組織條款寫入《國家監察委員會組織法》,而通過《國家監察法》載明人權保障的原則、對抗性權利設計以及具體的許可權過程,是一種較好的立法配合方式。

監察機關與各方關係

一、與黨的關係

八二憲法自頒行以來,對於黨政關係,一直有學者試圖厘清此一原則。實際上,黨與政的關係要回答清楚,這是中國憲法學的使命。形式主義有意忽略這一點,一個重要表現就是他們忽視了黨的存在、党的領導以及党在實踐中的表現。在國家監察體制改革的問題上,黨政就不再分開。在我們的憲法秩序中,這有待作出闡釋。

二、與人大及其常委會的關係

就國家機關之間的關係來說,將監察委員會置於人大制度之下,它與其他國家機關的關係主要表現有二:一是基於民主集中制而形成的監察委員會與同級人大的關係;二是在“一府兩委兩院”的國家機關構架中,監察委員會與“一府兩院”的關係。

作為國家機構組織原則的民主集中制,其內容體現在國家權力機關和其他國家機關的關係上,就是遵循其他國家機關由民選的國家權力機關產生,對其負責、受其監督的原則。依此邏輯,在監察委員會與人大的關係上,即為監察委員會由人大產生,對人大負責,受人大監督。

但我們所設計的監察機關的監察物件是全覆蓋的,即人大也在監察對象之列。這就產生了“監察全覆蓋”與“監察委員會受人大監督”的邏輯關係難題。如何解決此一邏輯上的“悖論”無疑是改革面臨的難題之一。

通常,代議機構的自律與自治是代議政治的基本原則,國會議事自治之目的在於“確保國會行使職權的自主性與獨立性,使免於受其他國家機關之干預”。

具體而言,監察機關“監察”權力機關時,至少有以下三個問題需要考量:其一,監察機關“監察”之對象應為人員而非機構;其二,監察機關不得介入權力機關職權的“核心領域”;其三,監察機關應尊重人民代表之“民意代表”身份。

三、與司法機關以及司法改革的關係

在監察委員會與“一府兩院”的關係上,主要表現為監察委員會在法律規定的範圍內有權對它們進行監督,但法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權,不受監察委員會的干預。作為一項憲法原則,卞建林教授認為,司法獨立原則調整著國家司法機關與立法、行政機關等其他職能部門的關係。

依我國法律與實際情況,審判機關需接受執政黨、權力機關和檢察機關的監督。隨著監察體制改革的推進和監察委員會的創設,加之監察全面覆蓋理念與目標的明確,審判機關是否需要接受監察機關的監督?或者監察機關對審判機關及其公職人員的監督是否有一定的界限?簡言之,監察機關監督審判機關的法理基礎尚不存在,但審判機關公職人員所為的與審判職權無涉的行為,卻仍屬監察之範圍。

對審判機關公職人員監督“餘地”之具體形態有二:一是監察機關有權對法官之外的司法行政人員和司法輔助人員進行監督;二是監察機關亦可對法官的個人行為進行監督,但不得有礙法官之獨立審判。

此外,目前正在如火如荼推進的司法體制改革是一個馬拉松式改革,它經過了長期的醞釀、討論,亦有多重反復,取得當下的成果頗為不易;而監察體制改革“橫空出世”,直接涉及到檢察院的定位及其權力行使,它必將影響司法體制改革的方向和效果。在未來的政治改革進程中,司法改革依然扮演著相當重要的角色,統籌考慮甚至協調兩者之間的權責關係,也是建設憲法工程時的必要任務。

(作者為武漢大學法學院教授、教育部“長江學者”特聘教授,編輯:王敬愷)

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