見聞問答|特朗普的又一個大麻煩！一文讀懂美國債務上限
3月15日是美國暫停債務上限的到期日。美國政府將再度因觸及債務上限而走到財政懸崖邊上，這是特朗普面臨的一大考驗。
3月9日，美國財長努欽(Steven Mnuchin)呼籲國會“在第一時間”提高債務上限。
2015年11日，美國國會通過、奧馬巴簽署的債務上限及預算法案，暫停了債務上限至2017年3月15日。這意味是目前面臨最新的債務上限則是當時公佈的18.9萬億美元。
然而，美國財政部資料顯示，截至3月7日，美國聯邦債務總額約為19.85萬億美元。這一債務規模已經超過了債務上限。
因此，特朗普政府面臨的問題在於，要麼獲得國會批准提高債務上限，要麼延長暫停債務上限的期限。否則，將會導致美國政府關門及違約的嚴重後果。
值得一提的是，最近一次的政府關門危機發生在2013年，在此之前已有17年未出現過政府停擺。此外，美國歷史上還未出現過因債務上限不能上調而致政府違約的情況。
Q1. 什麼是美國債務上限（Debt Ceiling）？
美國債務上限，是指美國國會批准的、在一定時期內美國國債最大發行額，
債務上限並非授權新的支出承諾，而只是允許政府為已有的合法支出提供資金。
1917年前，美國政府每次需要借款時，都要獲得國會授權，由國會決定債務期限、利率和具體用途等。一戰期間，為提高國家機器靈活性，國會在1917年9月通過了《第二次自由債券法案》（SecondLibertyBondAct,或“國債上限法案”），
設置債務上限是美國控制政府開支的一種經濟手段，也是國會制衡行政部門的一個重要工具。
Q2. 歷史上，美國債務上限上調的頻率如何？
債務問題是美國的一個頑疾，由長期的財政赤字造成。資料顯示，
自1939年開始，美國債務上限已上調了105次，幾乎平均每9個月就要上調一次。最近20年，上調頻率就更快了，2000年以來，債務上限已上調17次。奧巴馬2009年1月就任總統以來，國會已10次提高債務上限，提高總額約7.6萬億美元。
近年來，美國政府債務上限變化日漸趨穩，最新的債務上限為2015年11月公佈的18.9萬億美元。2015年11月，美國國會《2015年兩黨預算法》，主要包括兩項內容：2017年3月16日前不再設置債務上限；未來兩年增加聯邦預算800億美元，其中2016財年增加500億，2017財年增加300億。[5]
Q3. 特朗普政府面臨怎樣的債務上限約束？
如今，美國債務規模依然驚人。截至2016年12月30日，美國債務規模達19.98萬億美元，比2015年底18.92萬億美元的政府總債務高出約1萬億美元，也高於2016年美國GDP18.7萬億美元。
這就意味著，特朗普上臺後即面臨美國債務規模超過債務上限的約束。依照前例，為了不使美國債務違約，特朗普需要再次啟動上調債務上限程式，才能成功化解債務上限危機。
據申萬宏源測算，按照以往經驗，假設政府上限每次增加等額的8000億美元，即2017年政府債務增至20.6萬億美元，2020年增至24.9萬億美元。
若特朗普減稅政策和基建計畫在其任內得以推行，那麼未來四年觸及債務上限的次數高達7次。預計2017年一次，壓力不大，後續3年的密集度會加快。
申萬宏源認為，共和黨在前幾年的債務上限談判中，一直堅定地反對提高債務上限，加上特朗普競選期間“莽撞”的言論引起一些資深共和黨人的反感，所以上調債務上限的糾紛的表面形勢仍存，但因共和黨控制了參眾兩院的大多數席位，通過壓力不大。
Q4. 若不能提高債務上限，將面臨什麼樣的後果？
據美國財政部官網，如果不能提高債務上限，將帶來災難性的經濟後果。
首先，將會導致美國政府違約，迄今為止，美國還未出現因債務上限不能上調而致政府違約的情況。其次，這可能加速金融危機的到來，威脅到美國人的就業和儲蓄，將剛剛從經濟衰退的美國拽回到經濟深淵中。
每當政府呼籲提高債務上限時，國會通常會採取行動。據美國財政部統計，自1960年以來，國會已經採取了78次行動——永久提高、暫時延長或修正債務上限的定義，其中有49次發生在共和黨的總統任內，29次是在民主黨的總統任內。[4]
Q5. 美國政府如何應對債務上限的約束？
主要有以下三種方式：
(1）非常措施
為防止債務違約，在國會審議是否要提高債務上限時，美國財政部可採取“非常措施”（extraordinarymeasures）。
據美國財政部[6]，“非常措施”包括：暫停銷售州和地方政府系列債(State and Local Government Series, SLGS)；決定存在“債務停止發行期”，允許贖回存量債，暫停發新債，暫停文職人員退休及殘疾基金(Civil Service Retirement and Disability Fund)和郵政退休人員健康福利基金(Postal Service Retiree Health Benefits Fund)的投資；暫停政府證券投資基金的再投資；暫停“外匯穩定基金”(Exchange Stabilization Fund)的再投資。
在此前的債務上限僵局中，這些“非常措施”曾被採用，為債務上限上調爭取時間。平均來看，美國的公共債務每個月增加約1000億美元。總體而言，當前可用的“非常措施”可以在債務上限之下釋放2000億美元的空間。
（2）“暫停”債務上限
2013年2月4日，奧巴馬簽署了“No Budget, No Pay”法案，這是美國歷史上第一次“暫停”（suspend）債務上限，直至2013年5月19日。在此期間，美國政府可發行國債，但其發行量被限定在“償還現存義務”上。此後，奧巴馬政府曾多次暫停債務上限。
最近一次是在2015年10月30日，再次暫停債務上限至2017年3月15日。在此期間，美國財政部能按照需要展開任何數額的借貸；2017年9月前美國政府開支將增加8000億美元，從而保證政府擁有足夠的資金維持正常運行。[1]
（3）提高債務上限
美國幾乎平均每9個月就要上調一次債務上限。當美國債務規模將觸及債務上限時，可要求國會立法提高債務上限，國會只需要簡單多數通過即可。
然而，國會參眾兩院通常圍繞著債務上限的調整進行兩黨博弈，若新財年預算撥款案無法獲批，債務上限問題一直得不到解決，就會演化成政府的關門危機。
1977年-1996年的19年期間，聯邦政府曾關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短1天，最長21天。僅20世紀80年代以來，美國聯邦政府就關門6次。1995年克林頓任期內，美國聯邦政府停擺長達22天，損失超過14億美元，導致當年美國GDP增速放緩0.5%，被視為美國歷史上遭遇的最為嚴重的預算危機。最近一次的政府關門危機發生在2013年，在此之前已經有17 年未出現過政府停擺。[2]
Q6. 債務上限Deadline將至，對市場有何影響？
國開證券分析師王鵬[3]認為，當前美國權益市場和國債市場的表現均反映的是作為共和黨總統和共和黨主導的國會之間在財政赤字方面能夠達成較為順暢的溝通。一旦3月15日國會在債務上限問題上扯皮，市場將會從極度樂觀轉為極度悲觀，可能導致美元指數掉頭向下，國債收益率風險溢價增加導致收益率上升，美國股市下跌。
對於非美經濟體，尤其是歐元區來說，據2011年4月和2013年9月美國聯邦政府停擺導致的美元與非美貨幣波動的經驗（2011年4月，美元指數大跌，幾近美元指數最低點75附近；2013年9月，停擺導致的美元指數下跌但跌幅較2011年稍弱。而歐元走勢與美元相反，2011年4月，歐元兌美元收穫較大漲幅），歐元兌美元與美元指數走勢相反，歐元出現階段性升值趨勢。美國債務上限問題對日元影響不大。新興市場貨幣暫時解除美元升值週期壓力，包括人民幣，可能出現階段性升值趨勢。
不過，在國會3月通過提高債務上限後，美元指數上行預期或重新恢復，人民幣貶值壓力在美元週期影響下將繼續存在。
參考資料：
[1]中金公司，張繼強、陳健恒，《特朗普與債務上限》；
[2]申萬宏源，李慧勇、李一民、李勇，《6%的赤字率並觸及7次債務上限》；
[3]國開證券，王鵬，《美國債務上限是美元指數階段性拐點》；
[4]美國財政部官網；
[5]中國青年報，《奧巴馬或將美國帶入20萬億債務時代》；
[6]美國財政部，Description of the Extraordinary Measures
也高於2016年美國GDP18.7萬億美元。這就意味著，特朗普上臺後即面臨美國債務規模超過債務上限的約束。依照前例，為了不使美國債務違約，特朗普需要再次啟動上調債務上限程式，才能成功化解債務上限危機。
據申萬宏源測算，按照以往經驗，假設政府上限每次增加等額的8000億美元，即2017年政府債務增至20.6萬億美元，2020年增至24.9萬億美元。
若特朗普減稅政策和基建計畫在其任內得以推行，那麼未來四年觸及債務上限的次數高達7次。預計2017年一次，壓力不大，後續3年的密集度會加快。
申萬宏源認為，共和黨在前幾年的債務上限談判中，一直堅定地反對提高債務上限，加上特朗普競選期間“莽撞”的言論引起一些資深共和黨人的反感，所以上調債務上限的糾紛的表面形勢仍存，但因共和黨控制了參眾兩院的大多數席位，通過壓力不大。
Q4. 若不能提高債務上限，將面臨什麼樣的後果？
據美國財政部官網，如果不能提高債務上限，將帶來災難性的經濟後果。
首先，將會導致美國政府違約，迄今為止，美國還未出現因債務上限不能上調而致政府違約的情況。其次，這可能加速金融危機的到來，威脅到美國人的就業和儲蓄，將剛剛從經濟衰退的美國拽回到經濟深淵中。
每當政府呼籲提高債務上限時，國會通常會採取行動。據美國財政部統計，自1960年以來，國會已經採取了78次行動——永久提高、暫時延長或修正債務上限的定義，其中有49次發生在共和黨的總統任內，29次是在民主黨的總統任內。[4]
Q5. 美國政府如何應對債務上限的約束？
主要有以下三種方式：
(1）非常措施
為防止債務違約，在國會審議是否要提高債務上限時，美國財政部可採取“非常措施”（extraordinarymeasures）。
據美國財政部[6]，“非常措施”包括：暫停銷售州和地方政府系列債(State and Local Government Series, SLGS)；決定存在“債務停止發行期”，允許贖回存量債，暫停發新債，暫停文職人員退休及殘疾基金(Civil Service Retirement and Disability Fund)和郵政退休人員健康福利基金(Postal Service Retiree Health Benefits Fund)的投資；暫停政府證券投資基金的再投資；暫停“外匯穩定基金”(Exchange Stabilization Fund)的再投資。
在此前的債務上限僵局中，這些“非常措施”曾被採用，為債務上限上調爭取時間。平均來看，美國的公共債務每個月增加約1000億美元。總體而言，當前可用的“非常措施”可以在債務上限之下釋放2000億美元的空間。
（2）“暫停”債務上限
2013年2月4日，奧巴馬簽署了“No Budget, No Pay”法案，這是美國歷史上第一次“暫停”（suspend）債務上限，直至2013年5月19日。在此期間，美國政府可發行國債，但其發行量被限定在“償還現存義務”上。此後，奧巴馬政府曾多次暫停債務上限。
最近一次是在2015年10月30日，再次暫停債務上限至2017年3月15日。在此期間，美國財政部能按照需要展開任何數額的借貸；2017年9月前美國政府開支將增加8000億美元，從而保證政府擁有足夠的資金維持正常運行。[1]
（3）提高債務上限
美國幾乎平均每9個月就要上調一次債務上限。當美國債務規模將觸及債務上限時，可要求國會立法提高債務上限，國會只需要簡單多數通過即可。
然而，國會參眾兩院通常圍繞著債務上限的調整進行兩黨博弈，若新財年預算撥款案無法獲批，債務上限問題一直得不到解決，就會演化成政府的關門危機。
1977年-1996年的19年期間，聯邦政府曾關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短1天，最長21天。僅20世紀80年代以來，美國聯邦政府就關門6次。1995年克林頓任期內，美國聯邦政府停擺長達22天，損失超過14億美元，導致當年美國GDP增速放緩0.5%，被視為美國歷史上遭遇的最為嚴重的預算危機。最近一次的政府關門危機發生在2013年，在此之前已經有17 年未出現過政府停擺。[2]
Q6. 債務上限Deadline將至，對市場有何影響？
國開證券分析師王鵬[3]認為，當前美國權益市場和國債市場的表現均反映的是作為共和黨總統和共和黨主導的國會之間在財政赤字方面能夠達成較為順暢的溝通。一旦3月15日國會在債務上限問題上扯皮，市場將會從極度樂觀轉為極度悲觀，可能導致美元指數掉頭向下，國債收益率風險溢價增加導致收益率上升，美國股市下跌。
對於非美經濟體，尤其是歐元區來說，據2011年4月和2013年9月美國聯邦政府停擺導致的美元與非美貨幣波動的經驗（2011年4月，美元指數大跌，幾近美元指數最低點75附近；2013年9月，停擺導致的美元指數下跌但跌幅較2011年稍弱。而歐元走勢與美元相反，2011年4月，歐元兌美元收穫較大漲幅），歐元兌美元與美元指數走勢相反，歐元出現階段性升值趨勢。美國債務上限問題對日元影響不大。新興市場貨幣暫時解除美元升值週期壓力，包括人民幣，可能出現階段性升值趨勢。
不過，在國會3月通過提高債務上限後，美元指數上行預期或重新恢復，人民幣貶值壓力在美元週期影響下將繼續存在。
參考資料：
[1]中金公司，張繼強、陳健恒，《特朗普與債務上限》；
[2]申萬宏源，李慧勇、李一民、李勇，《6%的赤字率並觸及7次債務上限》；
[3]國開證券，王鵬，《美國債務上限是美元指數階段性拐點》；
[4]美國財政部官網；
[5]中國青年報，《奧巴馬或將美國帶入20萬億債務時代》；
[6]美國財政部，Description of the Extraordinary Measures