詳解美國證券交易委員會複雜的監督制度
作者：周超 ／ 微信公眾號：qspyq2015
這是秦朔朋友圈的第1694篇原創首發文章
美國證券交易委員會成立於1934年，是一個獨立的聯邦政府機構。證券交易委員會的設立標誌著美國證券監管從純法院監管步入行政和法院相結合的監管模式。其主要職責是執行聯邦證券法，制定證券規則，以及管理證券機構，監督美國證券和期權交易以及相關活動。它是美國證券行業的最高監管機構，其地位相當特殊，是一個擁有執法立法權的一個准司法機構，
起訴依據
對美國證券市場加以規範的法律主要有四個部分組成。在聯邦層面有聯邦證券立法。立法的初衷主要是為了避免州立法的不一致性，導致當事人利用這種各州立法的不同逃避管轄。
違法行為的發現
美國證券交易委員會擁有極為豐富的發現管道。其下屬的各個部門都有自查和提供相關資訊的程式，並且各證券交易所，證券協會等也會通過對自身的檢查向證券交易委員會提供相關資訊。
證券交易委員會為擁有證券違法活動資訊的個人建立了一個相當成熟的檢舉人保護和激勵機制。通過《檢舉人保護法》《欺詐（檢舉）給付請求法》《證券交易法》等法律規範，實行“比例加幅度調節”等獎勵方式，鼓勵舉報人的檢舉揭發。
違法行為的調查
證券交易委員會通過法律授權，能夠禁止非法的證券銷售，證券交易欺詐，以及其他一系列違反證券法的行為。執法的出發點是為了維護市場的公平性，樹立投資者的信心，建立一個良性發展的證券交易環境。
為了保證這種執法權的實施，在執行的過程中，證券交易委員會有權對相關事項進行調查。在發現違法違規行為時向相關法院提起訴訟。
在國會立法的授權下，證券交易委員會能夠主動對與其認為有違法行為的事項進行調查。這項調查權的啟動門檻很低，並沒有實質證據要求。這一定程度上擴大了證券交易委員會的調查許可權。
這種調查共分兩種，其下屬的執行局可以自行發起非正式調查，或者有交易委員會發起正式調查。執行局的非正式調查往往作為一種採集相關證據的手段，由於其調查許可權沒有強制力，調查過程完全依靠當事人的配合。但是一旦證券交易委員會發起正式調查程式，其權力將相當寬泛。即使不是交易委員的管轄事項，只要違反證券相關法律，其就有傳喚調查取證的權力。
對違法行為與受調查對象達成和解簽發認可令
通過調查取證，證券交易委員會將給出是否起訴以及通過何種方式起訴的決定。由於證券交易委員會自身就是一個准司法機構，它有權通過法律賦予它的執法裁量權，與被調查對象達成和解或對其發起訴訟。
和解是證券交易委員會使用最為頻繁的手段。一方面，和解避免了繁瑣的法律訴訟程式，提高了處罰效率，另一方面這也賦予了證券交易委員會更大的自由裁量權。在任何時候當事人都可以提出和解的書面要約，此類和解並不是執行措施的前提。
當然，和解程式也並非不受限制。相對其他民事和解，這種和解並不具有保密的性質，其目的是威懾其他可能發生的同類行為，起到矯正市場的作用。這種公示行為也起到了市場對於證券交易委員會執行程式的監督作用。同時這種和解協議也要受到法院的監督審查。如在訴美國銀行案中SEC v. Bank of America. Corp., 653 F. Supp. 2d 507(S.D.N.Y. 2010) ，法院就以不公平為由否決了雙方的和解協議。最後案件以高出最初和解數額5倍的罰款數額，再次達成和解並獲得法院的認可。
對違法行為向受調查對象提起司法訴訟
在美國這個判例法國家中，判例將對日後類似的案件審理具有約束作用。 如果證券交易委員會對於勝訴具有相當大信心的話，它也會選擇向法院提起訴訟，為日後可能發生的類似情況設立先例。 在普通法國家，這種通過精心設置測試案件，測試法院的判決尺度，達到設立對自己日後有可能發生案件判決有力的先例的情況也時有發生。
2012年11月證券交易委員會向CR Intrinsic Investors, LLC（注：一家基金公司）提起訴訟，指控其內進行內幕交易，雙方最終在法院達成6億美元的和解。2016年11月證券交易委員會公佈與JP摩根達成針對其違反《海外反腐敗法》，向亞太地區政府官員親友提供工作和實習計畫從而非法獲得業務，此項指控達成1.3億美元的和解。
各州“藍天法”還規定了有關禁止令的訴訟。此種訴訟相對簡單快捷，能夠提供對受害人權益的初步保護。聯邦證券法中多處都授權證券交易委員會在發現公司或個人從事違反證券法相關條款時，向法院申請禁止令的權力。
總共有三種禁止令：臨時禁止令，永久禁止令以及根據1990年《證券執法救濟和小額股票改革法》所規定的經濟制裁禁止令。此項禁止令賦予了證券交易委員會對於違法主體的民事罰款權。
對違法行為向受調查對象進行行政追訴
證券交易委員會會針對具體案件的嚴重程度和技術細節選擇不同的訴訟方案，其有權向行政法官提起行政仲裁。案件會通過公開聽證的形式進行。在聽取各方意見和證據後，行政法官會給予初步決定，隨後證券交易委員會將依據此初步決定簽發生效令，或者向聯邦法院訴訟，強制當時人執行此決定。
這是一種類似於仲裁的爭議解決程式。如果當事人自覺遵守行政仲裁的決定，此程式將會是較為便捷的爭議解決方案。如果當事人拒絕執行，由於決定並沒有直接的強制，獲勝方還需通過司法程式對決定的執行進行確認。懲罰的形式有譴責、對相關活動的限制、不超過12個月的停職、禁止參與證券行業等處理。
刑事指控
證券交易委員會本身雖擁有較為廣泛的管轄權，但是作為一個民事商業監管機構，其自身並沒有辦法發起刑事訴訟。 但是在實踐中，證券交易委員會通過與聯邦檢察官的密切合作彌補了這個方面的權力缺失。《聯邦證券法》保證了政府部門之間共用調查權和相關證據材料。
法庭之友
除自身獨立的准司法權外，證券交易委員會還會通過其他方式影響《聯邦證券法》的發展，如通過遊說集團試圖影響國會立法，或者在牽扯到證券法的私人訴訟中以法庭之友的身份發表相關意見。
這是一種類似于專家證人的形式，為法院提供專業意見，在一定程度上彌補了法官對於相關專業知識的缺乏。
投資人對違法行為的監管
美國的證券市場法律體系在通過刑事或行政制裁保護社會公共利益的同時，也通過民事訴訟賠償的形式救濟利益受損的投資人。法律在一定程度上為投資人提供了除證監會行政監督，司法部發起刑事訴訟和市場自律外的另一種救濟途徑。這種救濟可以是投資人的單一訴訟和集體訴訟。其中最具有代表性的1966年集團訴訟法提出的退出制集體訴訟。這個在程式上為集體訴訟提供了方便，法律不再對集體訴訟方式尋求經濟賠償的個人要求明確簽字加入。1966年法律作出了反向規定，除非明確退出，否則將自動加入原告方。
1988年美國最高法院在Basic Inc. V Levinson一案中確立了“欺詐市場理論”，減輕了原告的質證責任。原告不需要證明自己對於市場的信賴是合理的，無需證明自己基於這種信賴進行了投資行為，受到了欺詐。再加上第一原告“先佔先得”的規定，以及可觀的集體訴訟代理費用，調動了律師的訴訟意願。證券集體訴訟進入氾濫期。
為了減少集團訴訟在證券領域被濫用的情況，1995年12月，美國國會通過了《證券私人訴訟改革法》。該法在證券訴訟的程式和實體上均作了許多調整，例如，改變了首席原告與首席律師的確定標準，提高了證券欺詐標準和損失證明標準，加大了對律師提起無價值訴訟的懲罰等等。美國國會先後於1998年、2003年對集團訴訟的法律規定進行了修改。特別是2005年2月，美國國會兩院以罕見的高票一致通過了新的《集團訴訟公平法》。
2013年美國最高法院在美國安進公司Amgen, Inc. v. Conn. Ret. Plans & Trust Funds, 133 S. Ct. 1184(2013) 一案中， 四名法官表達了對 “欺詐市場理論” 的質疑。
2014年6月23日美國最高法院對哈裡伯頓案Halliburton co., etal. v. Erica P. John fund., et al., 573 S. Ct. (2014) 的集團確認問題再次作出了判決，該判決認為被告哈裡伯頓在集團確認之前，應有權通過證明 “虛假陳述對價格沒有影響” 這一事實來推翻信賴的推定。
雖然證券集團訴訟近年來受到了較多限制，但其作為投資者維護自身權益的主要手段的地位並沒有改變。這個也是我國在美上市公司所要面臨的主要法律風險之一。
結語
美國證券市場之所以能保持在世界上無與倫比的優勢，除其強大的經濟實力外， 與其運作良好的多元化市場監管關係密切。在美國證券市場，除證監會強大的行政監管以及行業自律等配合型監管外，法律還允許投資人通過威懾力巨大的證券集團訴訟尋求司法救濟。正是在這種複雜監督制度的配合下，保證了美國證券市場的有序發展。
作者為巴黎政治學院經濟法碩士，通過美國紐約州和中國司法考試。
「 本文僅代表作者個人觀點 」
這項調查權的啟動門檻很低，並沒有實質證據要求。這一定程度上擴大了證券交易委員會的調查許可權。
這種調查共分兩種，其下屬的執行局可以自行發起非正式調查，或者有交易委員會發起正式調查。執行局的非正式調查往往作為一種採集相關證據的手段，由於其調查許可權沒有強制力，調查過程完全依靠當事人的配合。但是一旦證券交易委員會發起正式調查程式，其權力將相當寬泛。即使不是交易委員的管轄事項，只要違反證券相關法律，其就有傳喚調查取證的權力。
對違法行為與受調查對象達成和解簽發認可令
通過調查取證，證券交易委員會將給出是否起訴以及通過何種方式起訴的決定。由於證券交易委員會自身就是一個准司法機構，它有權通過法律賦予它的執法裁量權，與被調查對象達成和解或對其發起訴訟。
和解是證券交易委員會使用最為頻繁的手段。一方面，和解避免了繁瑣的法律訴訟程式，提高了處罰效率，另一方面這也賦予了證券交易委員會更大的自由裁量權。在任何時候當事人都可以提出和解的書面要約，此類和解並不是執行措施的前提。
當然，和解程式也並非不受限制。相對其他民事和解，這種和解並不具有保密的性質，其目的是威懾其他可能發生的同類行為，起到矯正市場的作用。這種公示行為也起到了市場對於證券交易委員會執行程式的監督作用。同時這種和解協議也要受到法院的監督審查。如在訴美國銀行案中SEC v. Bank of America. Corp., 653 F. Supp. 2d 507(S.D.N.Y. 2010) ，法院就以不公平為由否決了雙方的和解協議。最後案件以高出最初和解數額5倍的罰款數額，再次達成和解並獲得法院的認可。
對違法行為向受調查對象提起司法訴訟
在美國這個判例法國家中，判例將對日後類似的案件審理具有約束作用。 如果證券交易委員會對於勝訴具有相當大信心的話，它也會選擇向法院提起訴訟，為日後可能發生的類似情況設立先例。 在普通法國家，這種通過精心設置測試案件，測試法院的判決尺度，達到設立對自己日後有可能發生案件判決有力的先例的情況也時有發生。
2012年11月證券交易委員會向CR Intrinsic Investors, LLC（注：一家基金公司）提起訴訟，指控其內進行內幕交易，雙方最終在法院達成6億美元的和解。2016年11月證券交易委員會公佈與JP摩根達成針對其違反《海外反腐敗法》，向亞太地區政府官員親友提供工作和實習計畫從而非法獲得業務，此項指控達成1.3億美元的和解。
各州“藍天法”還規定了有關禁止令的訴訟。此種訴訟相對簡單快捷，能夠提供對受害人權益的初步保護。聯邦證券法中多處都授權證券交易委員會在發現公司或個人從事違反證券法相關條款時，向法院申請禁止令的權力。
總共有三種禁止令：臨時禁止令，永久禁止令以及根據1990年《證券執法救濟和小額股票改革法》所規定的經濟制裁禁止令。此項禁止令賦予了證券交易委員會對於違法主體的民事罰款權。
對違法行為向受調查對象進行行政追訴
證券交易委員會會針對具體案件的嚴重程度和技術細節選擇不同的訴訟方案，其有權向行政法官提起行政仲裁。案件會通過公開聽證的形式進行。在聽取各方意見和證據後，行政法官會給予初步決定，隨後證券交易委員會將依據此初步決定簽發生效令，或者向聯邦法院訴訟，強制當時人執行此決定。
這是一種類似於仲裁的爭議解決程式。如果當事人自覺遵守行政仲裁的決定，此程式將會是較為便捷的爭議解決方案。如果當事人拒絕執行，由於決定並沒有直接的強制，獲勝方還需通過司法程式對決定的執行進行確認。懲罰的形式有譴責、對相關活動的限制、不超過12個月的停職、禁止參與證券行業等處理。
刑事指控
證券交易委員會本身雖擁有較為廣泛的管轄權，但是作為一個民事商業監管機構，其自身並沒有辦法發起刑事訴訟。 但是在實踐中，證券交易委員會通過與聯邦檢察官的密切合作彌補了這個方面的權力缺失。《聯邦證券法》保證了政府部門之間共用調查權和相關證據材料。
法庭之友
除自身獨立的准司法權外，證券交易委員會還會通過其他方式影響《聯邦證券法》的發展，如通過遊說集團試圖影響國會立法，或者在牽扯到證券法的私人訴訟中以法庭之友的身份發表相關意見。
這是一種類似于專家證人的形式，為法院提供專業意見，在一定程度上彌補了法官對於相關專業知識的缺乏。
投資人對違法行為的監管
美國的證券市場法律體系在通過刑事或行政制裁保護社會公共利益的同時，也通過民事訴訟賠償的形式救濟利益受損的投資人。法律在一定程度上為投資人提供了除證監會行政監督，司法部發起刑事訴訟和市場自律外的另一種救濟途徑。這種救濟可以是投資人的單一訴訟和集體訴訟。其中最具有代表性的1966年集團訴訟法提出的退出制集體訴訟。這個在程式上為集體訴訟提供了方便，法律不再對集體訴訟方式尋求經濟賠償的個人要求明確簽字加入。1966年法律作出了反向規定，除非明確退出，否則將自動加入原告方。
1988年美國最高法院在Basic Inc. V Levinson一案中確立了“欺詐市場理論”，減輕了原告的質證責任。原告不需要證明自己對於市場的信賴是合理的，無需證明自己基於這種信賴進行了投資行為，受到了欺詐。再加上第一原告“先佔先得”的規定，以及可觀的集體訴訟代理費用，調動了律師的訴訟意願。證券集體訴訟進入氾濫期。
為了減少集團訴訟在證券領域被濫用的情況，1995年12月，美國國會通過了《證券私人訴訟改革法》。該法在證券訴訟的程式和實體上均作了許多調整，例如，改變了首席原告與首席律師的確定標準，提高了證券欺詐標準和損失證明標準，加大了對律師提起無價值訴訟的懲罰等等。美國國會先後於1998年、2003年對集團訴訟的法律規定進行了修改。特別是2005年2月，美國國會兩院以罕見的高票一致通過了新的《集團訴訟公平法》。
2013年美國最高法院在美國安進公司Amgen, Inc. v. Conn. Ret. Plans & Trust Funds, 133 S. Ct. 1184(2013) 一案中， 四名法官表達了對 “欺詐市場理論” 的質疑。
2014年6月23日美國最高法院對哈裡伯頓案Halliburton co., etal. v. Erica P. John fund., et al., 573 S. Ct. (2014) 的集團確認問題再次作出了判決，該判決認為被告哈裡伯頓在集團確認之前，應有權通過證明 “虛假陳述對價格沒有影響” 這一事實來推翻信賴的推定。
雖然證券集團訴訟近年來受到了較多限制，但其作為投資者維護自身權益的主要手段的地位並沒有改變。這個也是我國在美上市公司所要面臨的主要法律風險之一。
結語
美國證券市場之所以能保持在世界上無與倫比的優勢，除其強大的經濟實力外， 與其運作良好的多元化市場監管關係密切。在美國證券市場，除證監會強大的行政監管以及行業自律等配合型監管外，法律還允許投資人通過威懾力巨大的證券集團訴訟尋求司法救濟。正是在這種複雜監督制度的配合下，保證了美國證券市場的有序發展。
作者為巴黎政治學院經濟法碩士，通過美國紐約州和中國司法考試。
「 本文僅代表作者個人觀點 」