立法工作就是讓社會達成最大共識
市十四屆人大法制委員會副主任委員李小娟。資料圖片 新京報記者 尹亞飛 攝
2017年12月1日，新修訂的《北京市煙花爆竹安全管理規定》在北京市十四屆人大常委會第四十二次會議上表決通過。12年煙花管理規定重新修訂，五環內禁止燃放。
為何在這個時候修訂？法規修訂原則是什麼？新京報記者採訪了市十四屆人大法制委員會副主任委員李小娟，借此窺見人大常委會立法工作遵循的以人為本、立法為民理念。
【談原因】
大家對空氣品質要求越來越高
新京報：煙花限放13年之後，管理辦法又進行了調整，為什麼在這個時間提出修訂煙花管理辦法？
李小娟：這些年，經濟社會不斷發展，大家對空氣品質要求越來越高。經濟文化生活豐富，對燃放依賴度不高了。有一些代表和委員不斷呼籲，進一步擴大禁放區，這就推動了煙花管理辦法修訂。
新京報：接到這個立法工作以後，你有沒有擔心，比如群眾不理解不支持，
李小娟：從梳理北京煙花爆竹管理過程你可以看到，每一次法規的修訂，都有其特定的時代背景，都與經濟社會發展，人民群眾呼聲密切相關，我們把群眾的呼聲和需求，通過立法上升為法規。立法的過程，就是求同存異，最大化地實現社會認同。這次修訂之後，獲得了大家普遍支持。
【談過程】
到老百姓身邊聽取真實想法
新京報：人大常委會最早拿到修訂稿是什麼時候？
李小娟：2017年7月份政府法制辦提出，報市委市政府聽取意見，認為應當修改以後，政府常務會議通過修正案。在這個過程中，市政府法制辦也與人大常委會保持著聯繫，聽取人大意見，形成了修正案草案和草案說明，拿到人大常委會，由內務司法委一審，贊成修改，並提出一些完善性的意見。法制辦提出表決稿。去年11月底那次人大常委會表決通過。
新京報：煙花管理辦法修訂草案是先上網徵求意見的，
李小娟：更廣泛聽取群眾意見，是我們立法的基礎。在煙花爆竹這個事情上，更要通過走到老百姓身邊的方式，讓大家理解為什麼禁放，主動支持修訂。常委會領導很重視群眾工作，一開始就強調，要做好，哪怕是極少數群眾的工作，提出這麼一句話，“不要光聽嚷得響的意見，還要聽一些沉默的意見”。
新京報：是開展調研嗎？
李小娟：不完全算調研，就是去聽老百姓的真話，不打招呼，沒有提前準備。我們到北苑一個城鄉接合部，那大多數居住的是農民，對燃放煙花有比較強的需求。我們到那以後找了一些人，坐在一起聊聊他們怎麼看禁止燃放。其中有幾個人年年放炮，我們問禁放你怎麼想，跟大家交代禁放的必要性，和政府管理苦衷。我們還請了一位79歲的民俗專家跟我們一起去，給居民們講了放炮的傳統由來。那次效果很好，一開始有些人希望在他們這個區域設立燃放區，等聊完，這個念頭也打消了。
新京報：這樣走進基層的活動，每次立法都要提前做嗎？
李小娟：立法工作過程中，這個法怎麼定，寬一點，嚴一點，這個過程說白了是集思廣益的過程。人大工作是非常自覺和主動地吸收代表意見，把聽取群眾意見當成立法工作的本身工作來做，不僅僅關注法條怎麼寫。
【談爭議】
聽取意見結合調查達成最大共識
新京報：這次修訂煙花管理辦法過程中，有比較突出的爭議嗎？
李小娟：意見是相對集中的，絕大多數人對擴大禁放區是贊同的，甚至有很多聲音希望全面禁放，回到1993年那樣的管理方式。在修訂內容裡有關於禁放區也禁止銷售的內容，一部分人有不同意見，認為銷售和燃放是兩個問題，後來，我們也是通過解釋、溝通以及大家充分的討論達成共識了。
新京報：你個人對這次政策調整結果滿意嗎？
李小娟：我是搞立法的，每一項立法完成之後，不是我們去評價老百姓的反響好不好，而是要聽、要看老百姓對我們工作的滿意度。
新京報：在這次修訂案的立法說明中，我看到有不少資料，這些資料是哪裡來的？
李小娟：之前是政府法制辦對草案進行過公開徵求意見，在網上，搜集的資料我們拿來參考。
新京報：如何保證資料的相對廣泛性？
李小娟：這個問題很重要，人大立法工作提出的一個要求就是典型調查與系統調查結合。
趨於精准的調查是立法工作的本身，也是貫徹科學立法的重要舉措，說明決定問題的時候，不是拍腦袋決定的。要說明你的資料支援在哪兒，成本效益怎樣，可行性分析怎樣，特別是重大利益調整，重大改革，資料支撐更重要。
新京報：你可以舉例說明系統調查在立法工作中的重要性嗎？
李小娟：這類調查是常委會委託專業機構做的，做了好幾次了。這種調查的原因，要把公開徵求意見，社會民主參與和系統調查、典型調查結合起來。不是說每次找你來調查，你給我點贊，就算支持了。
我記得大氣污染防治條例立法時，我們就把一些供熱企業老總找來，會場那個氣氛我到現在還記憶猶新，討論得很激烈。這個時候，就需要謹慎地聽取意見，結合成本分析、資料調查，來達成最大共識。
新京報：達成最大共識看來也是人大立法工作重要的一環。
李小娟：立法工作本身，就是讓社會達成最大共識的過程。一個法好不好，也要看執行情況，回到煙花管理條例修訂上說，很多意見提出禁放區擴得更大，這個意見非常多，我們在這個中間提出，要合理照顧少數人的利益，保證執法成本和嚴肅性，法律執行是要群眾自覺。所以說，立法過程中，各種不同意見，反復溝通，儘量達到各方平衡。人大立法，對我們壓力最大的是民主徵求意見的過程。不同意見的取捨，大到社會公眾意見，小到常委會委員的意見。
【談改進】
立法不是政府“喂”什麼就“吃”什麼
新京報：說到科學立法，有什麼改進的地方？
李小娟：自十三屆、十四屆人大常委會組成以來，立法工作中的制度、機制不斷完善。明確立法工作格局，加強党的領導，人大發揮主導作用，政府起基礎作用，公眾廣泛參與。人大發揮主導作用有一套機制，包括立項論證，也就是說這個法立不立法，怎麼立法，立法思路是什麼，不是政府“喂”什麼我們“吃”什麼，能小改不大改、蓋個橡皮圖章的立法。人大要發揮主導作用，有時候政府是從加強管理角度提出立法需求，人大既要為依法管理提供支撐，更要站在社會公平正義、群眾利益維護、政府權力規制、中央改革貫徹等多方面來論證。推動政府通過立法，創新管理思維，在立法工作中促使其改進工作。
新京報：這需要站位元更高，考慮的因素更多，論證的過程複雜嗎？
李小娟：我說一個案例，《居家養老服務條例》立法之初，政府提出的是制定一個落實上位法的地方實施細則，即《實施老年權益法辦法》。《老年權益法》已經是9章85條了，涵蓋了多方面的內容，如果按照大而全的立法思路，可能照抄照搬很多上位法內容，就會造成很多重複。在立項論證時候我們就想，立法到底要解決什麼問題。
人大常委會做工作的時候，有很多方法創新，當時內司委給200多位代表發調查函，請代表就近走訪老年人，對老年人的需求進行調查。結果效果很好，140多人回復意見，有的代表還自己擴大調查範圍。
調查結果發現，居家養老是老年人首選的方式，但支撐服務體系不足，就此，我們提出要立一個“小法”，解決實際問題的法，推動了第一部《居家養老服務條例》，這個著眼點和問題就是推動政府改革，推進社會服務體系建設，推動醫養結合，引導社會資本辦養老服務。
新京報首席記者 郭超
我們問禁放你怎麼想，跟大家交代禁放的必要性，和政府管理苦衷。我們還請了一位79歲的民俗專家跟我們一起去，給居民們講了放炮的傳統由來。那次效果很好，一開始有些人希望在他們這個區域設立燃放區，等聊完，這個念頭也打消了。新京報：這樣走進基層的活動，每次立法都要提前做嗎？
李小娟：立法工作過程中，這個法怎麼定，寬一點，嚴一點，這個過程說白了是集思廣益的過程。人大工作是非常自覺和主動地吸收代表意見，把聽取群眾意見當成立法工作的本身工作來做，不僅僅關注法條怎麼寫。
【談爭議】
聽取意見結合調查達成最大共識
新京報：這次修訂煙花管理辦法過程中，有比較突出的爭議嗎？
李小娟：意見是相對集中的，絕大多數人對擴大禁放區是贊同的，甚至有很多聲音希望全面禁放，回到1993年那樣的管理方式。在修訂內容裡有關於禁放區也禁止銷售的內容，一部分人有不同意見，認為銷售和燃放是兩個問題，後來，我們也是通過解釋、溝通以及大家充分的討論達成共識了。
新京報：你個人對這次政策調整結果滿意嗎？
李小娟：我是搞立法的，每一項立法完成之後，不是我們去評價老百姓的反響好不好，而是要聽、要看老百姓對我們工作的滿意度。
新京報：在這次修訂案的立法說明中，我看到有不少資料，這些資料是哪裡來的？
李小娟：之前是政府法制辦對草案進行過公開徵求意見，在網上，搜集的資料我們拿來參考。
新京報：如何保證資料的相對廣泛性？
李小娟：這個問題很重要，人大立法工作提出的一個要求就是典型調查與系統調查結合。
趨於精准的調查是立法工作的本身，也是貫徹科學立法的重要舉措，說明決定問題的時候，不是拍腦袋決定的。要說明你的資料支援在哪兒，成本效益怎樣，可行性分析怎樣，特別是重大利益調整，重大改革，資料支撐更重要。
新京報：你可以舉例說明系統調查在立法工作中的重要性嗎？
李小娟：這類調查是常委會委託專業機構做的，做了好幾次了。這種調查的原因，要把公開徵求意見，社會民主參與和系統調查、典型調查結合起來。不是說每次找你來調查，你給我點贊，就算支持了。
我記得大氣污染防治條例立法時，我們就把一些供熱企業老總找來，會場那個氣氛我到現在還記憶猶新，討論得很激烈。這個時候，就需要謹慎地聽取意見，結合成本分析、資料調查，來達成最大共識。
新京報：達成最大共識看來也是人大立法工作重要的一環。
李小娟：立法工作本身，就是讓社會達成最大共識的過程。一個法好不好，也要看執行情況，回到煙花管理條例修訂上說，很多意見提出禁放區擴得更大，這個意見非常多，我們在這個中間提出，要合理照顧少數人的利益，保證執法成本和嚴肅性，法律執行是要群眾自覺。所以說，立法過程中，各種不同意見，反復溝通，儘量達到各方平衡。人大立法，對我們壓力最大的是民主徵求意見的過程。不同意見的取捨，大到社會公眾意見，小到常委會委員的意見。
【談改進】
立法不是政府“喂”什麼就“吃”什麼
新京報：說到科學立法，有什麼改進的地方？
李小娟：自十三屆、十四屆人大常委會組成以來，立法工作中的制度、機制不斷完善。明確立法工作格局，加強党的領導，人大發揮主導作用，政府起基礎作用，公眾廣泛參與。人大發揮主導作用有一套機制，包括立項論證，也就是說這個法立不立法，怎麼立法，立法思路是什麼，不是政府“喂”什麼我們“吃”什麼，能小改不大改、蓋個橡皮圖章的立法。人大要發揮主導作用，有時候政府是從加強管理角度提出立法需求，人大既要為依法管理提供支撐，更要站在社會公平正義、群眾利益維護、政府權力規制、中央改革貫徹等多方面來論證。推動政府通過立法，創新管理思維，在立法工作中促使其改進工作。
新京報：這需要站位元更高，考慮的因素更多，論證的過程複雜嗎？
李小娟：我說一個案例，《居家養老服務條例》立法之初，政府提出的是制定一個落實上位法的地方實施細則，即《實施老年權益法辦法》。《老年權益法》已經是9章85條了，涵蓋了多方面的內容，如果按照大而全的立法思路，可能照抄照搬很多上位法內容，就會造成很多重複。在立項論證時候我們就想，立法到底要解決什麼問題。
人大常委會做工作的時候，有很多方法創新，當時內司委給200多位代表發調查函，請代表就近走訪老年人，對老年人的需求進行調查。結果效果很好，140多人回復意見，有的代表還自己擴大調查範圍。
調查結果發現，居家養老是老年人首選的方式，但支撐服務體系不足，就此，我們提出要立一個“小法”，解決實際問題的法，推動了第一部《居家養老服務條例》，這個著眼點和問題就是推動政府改革，推進社會服務體系建設，推動醫養結合，引導社會資本辦養老服務。
新京報首席記者 郭超