巴曙松等：如何應對“大而不倒”問題？
☝點擊頭像查看更多內容
✎導語：金融機構“大而不倒”的問題早已存在，卻並沒有受到足夠的重視。直到2008年，貝爾斯登被收購，雷曼兄弟倒閉，由此引出全球性的金融危機，才引發了各國及國際監管機構對“大而不倒”問題的重視和研究。
軟預算約束是科爾奈提出的，用來描述社會主義經濟中國家對國有企業進行救助，以避免其破產的現象。其後，該概念得到推廣，用來分析短缺經濟、轉軌經濟、非營利機構的救助、銀行和其他金融仲介機構的救助、地方政府和國家經濟的救助等問題。
產生“大而不倒”問題的制度環境：貸款保險機制
美聯儲學者斯特恩和費爾德曼指出，在金融體系中，有些銀行等金融機構由於其巨大規模和在金融體系中的重要性而受到政府的關注，制定應對這些重要金融機構倒閉的政策一直就是一件令人頭痛的公共政策問題。
回溯美國銀行倒閉的歷史可以發現，“大而不倒”問題起始於1933年聯邦儲蓄保險公司（FDIC）的成立。在此之前，大銀行倒閉的事件很少發生，即使發生，當時的政府也沒有許可權或者資源對銀行提供救助。但自1934年1月1日FDIC開始運作之後，政府和保險銀行的倒閉利益相關了，
為了激勵大額存款人對銀行進行監督自律，同時也為了減少倒閉的成本，FDIC在1983－1984年進行改革試驗，允許銀行倒閉，對非保險的存款人不提供保護。但是這一時期倒閉的銀行規模都比較小，對金融體系的影響也非常小。直到1984年5月大陸伊利諾國民銀行（Continental Illinois National Bank & Trust）瀕臨倒閉，使得FDIC措手不及。考慮到其規模和倒閉可能會產生的影響，FDIC對其採取了公開銀行救助政策，購買了該銀行持股公司10億美元的優先股，從而保證其持續經營，保護其保險的和未保險的債權人。這在允許銀行倒閉的政策背景下給FDIC招致了駡名。當時的貨幣監理官陶德·康諾佛（Todd Conover）在眾議院銀行委員會上為FDIC的行為辯護時稱，不會讓11家大型跨國銀行中的任何一家倒閉。這一政府的公開承諾標誌著“大而不倒”問題正式產生。20世紀90年代初對兩家銀行的救助表明，在該政策下，FDIC的救助範圍已經擴大到未保險的存款人，“大而不倒”政策也隨之達到了空前規模。
從“大而不倒”問題來看，大陸伊利諾國民銀行的案例為政府救助開了一個惡劣的先例。此後，銀行對政府救助產生了預期心理，並且政府不救助的承諾變得不可置信，最終導致軟預算約束問題。除此之外，在貸款保險機制下，政府監管當局始終面臨著關閉銀行的巨大壓力，也加劇了“大而不倒”問題的複雜性：第一，銀行倒閉會帶來溢出效應，造成大量失業，甚至可能發生傳染效應，引發金融危機，給政府帶來巨大的政治壓力；第二，監管機構不確定銀行是否真的瀕臨破產，如果給予一次機會，它們可能會持續下去，因此，為了不招致批評，政府不敢輕易關閉一家銀行；第三，監管機構希望有合夥人能夠收購銀行，但是可能的合夥人都希望FDIC先接收銀行，然後再和FDIC談判；第四，在聯儲、貨幣監理署、州監管當局等多重監管機構的制度下，每一家機構都不希望承擔關閉銀行的駡名，而是盡可能地將責任推給別家。
總之，貸款保險機制的先例效應造成救助的預期和政府承諾的不可置信，是產生軟預算約束問題的重要原因，也是“大而不倒”問題產生的重要制度因素。
“大而不倒”問題產生的機制
（一）金融機構的行為特徵及其後果
在貸款保險機制產生的軟預算約束下，金融機構的行為發生了變化，其中最主要的是不再單純地追求利潤最大化或者成本最小化，而是會增加高風險產品的開發和投資，增加和其他金融機構的聯繫，擴大規模以及金融機構之間的合併等。這些行為特徵可以概括為道德風險，其後果是一個更加不穩定的金融體系。
1.過度風險承擔
對利潤的追求是資本的本性，對風險的權衡則制約了其投資的範圍。但是在軟預算約束下，貸款保險機制或者“最後貸款人”的隱性擔保使其忽略了風險因素，增加了高風險的經營活動。2008年金融危機之前金融機構的發展也表明了這一點。
過度風險承擔行為之一是開發了複雜的結構性金融衍生產品，對房地產市場次級貸款進行多次結構性分解、組合，形成了高風險的擔保債務憑證（CDO）、信用違約互換（CDS）等產品；二是放任杠杆率高漲，增加了金融機構倒閉的風險。過度的風險承擔行為不但提高了金融機構自身倒閉的風險，而且增加了整個金融體系的不穩定性。在經濟上行時期，這些風險被高收益率所掩蓋，但是一旦經濟形勢逆轉，所隱藏的風險都將爆發。
2.增加和其他金融機構的關聯性
在經濟增長時期，金融機構之間加強聯繫可以在一定程度上相互提供資金支援，分散風險。但是“大而不倒”政策可能使其發生道德風險行為，進一步主動加強這種聯繫。因為一旦一家金融機構發生倒閉的危機，可能會產生傳染效應，金融機構之間的關聯性越強，傳染效應越強，影響越大，這樣政府就越加不得不進行救助。金融危機之前的實際情況也證明了這種行為，金融機構之間互相持有金融產品，在分擔損失風險的同時，也增加了被救助的可能性。房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）就是其中的例子。此外，不但金融機構之間的關聯性加強了，而且金融機構和實體經濟之間、本國市場和國外市場之間的關聯性都得到加強，使得金融危機演變成了全球性的危機。
3.擴大規模
對規模經濟的追求是金融機構擴大規模的動力之一。在“大而不倒”政策的軟預算約束下，不斷擴大規模也可能成為金融機構獲取被救助資格的行為選擇。因為規模越大，其倒閉對金融市場帶來的損失越大，政府對其進行救助的可能性也越大。美國國際集團（AIG）總資產接近1萬億美元，如果任其倒閉，將給危機中的金融市場帶來災難性的後果，這也是美國政府考慮救助的重要原因。
“大而不倒”之所以變成難題，正因為一方面，如果這些規模巨大的系統重要性機構倒閉，可能會由於其外部性和傳染性，引發市場的系統性風險；另一方面，對這些金融機構救助的“大而不倒”政策下，其道德風險行為可能為整個金融體系帶來更大的系統性風險。為了保護投資者免受金融機構倒閉帶來的損失，存款保險機構或者其他政府救助機構不得不需要大量資金承擔損失。而政府運用國民財富救助金融機構的債權人也會承擔很大的政治壓力。政府是否救助的壓力和對大量資金的需求給金融市場帶來很大的不確定性，造成金融系統的不穩定。
（二）政府部門的行為特徵及其後果
政府部門在“大而不倒”問題中的角色是：決定是否對“大而不倒”金融機構進行界定；制定應對“大而不倒”問題的對策；對是否救助“大而不倒”金融機構進行成本—收益分析以及對救助時機的判斷。而在“大而不倒”問題的形成中，對“大而不倒”金融機構的界定起到了重要作用。
從貸款保險機制的建立開始，金融機構的軟預算約束問題就已經出現。到1984年美國政府對大陸伊利諾國民銀行救助後，公開承諾不會讓11家大型跨國銀行倒閉，實際上界定了“大而不倒”金融機構。2008年金融危機之後，巴塞爾委員會等國際監管機構加強了對系統重要性銀行的監管，為方便對其進行資本約束，各國對系統重要性銀行進行了界定。這更加明確地界定了“大而不倒”金融機構。但是，對“大而不倒”金融機構的界定近似於對其進行救助的承諾，加劇了其道德風險問題。道德風險產生于債權人對政府救助的預期。在政府救助“大而不倒”機構的先例之後，大型系統重要性金融機構的債權人認為政府不會讓其承擔機構倒閉的全部損失，並且因此放鬆了對自身風險管理的警覺性和應對能力。與此同時，被界定為“大而不倒”的金融機構也會有較強的追求高風險的意願，從而增加了金融機構自身和金融體系的系統性風險。對“大而不倒”的界定還可能引發金融機構之間的合併浪潮，從而擴大規模到“大而不倒”的標準，以得到政府救助的額外利益。但是，盲目的合併會造成金融機構經營效率的損失和經營管理的困難。
總之，對於“大而不倒”金融機構，政府不得不進行救助，而金融機構一旦對政府救助產生預期，道德風險問題就不可抑制地產生。對“大而不倒”金融機構的界定可以在一定程度上降低非“大而不倒”金融機構的預期，但是並不能完全消除。政府的重要職責是在金融機構出現倒閉危機之前，對其進行監管，抑制其道德風險問題。
（三）“大而不倒”問題的實質
從以上分析可以看出，“大而不倒”問題的產生始於貸款保險機制的建立。政府部門出於對金融機構倒閉外部性的考慮，對瀕臨倒閉的金融機構進行救助。但是，救助的先例使金融機構產生了被救助的預期，造成軟預算約束問題。在軟預算約束下，金融機構產生道德風險問題，不斷追求高風險收益、加強金融機構之間的關聯性、擴大規模，給金融體系帶來更大的系統性風險，從而形成了“大而不倒”的金融機構。這種機構的倒閉可能引發金融體系的系統性風險，正如2008年金融危機中所表現的。而此時政府承諾不救助已經不可置信，政府不得不進行救助。但是，救助會產生道德風險，並且可能進一步加深系統性風險問題。系統性風險和道德風險是政府的兩難選擇，二者的矛盾正是“大而不倒”問題的實質，而政府承諾的不可置信導致的軟預算約束則是其中的關鍵。
“大而不倒”問題的應對方案
金融機構的仲介性質決定了其在市場經濟中的重要性，也決定了其中的大型系統重要性金融機構的“大而不倒”性質。從“大而不倒”問題產生的機制來看，要解決這個問題，可以從系統性風險、道德風險和政府承諾機制三個角度出發，硬化“大而不倒”機構面臨的預算約束，這也是目前各國政府和國際監管機構應對方案的主要出發點。
（一）預算約束硬化——系統性風險角度
因為政府救助的主要動機是避免“大而不倒”機構倒閉可能帶來的系統性危機，因此，通過降低“大而不倒”機構的系統性風險，可以減少“大而不倒”機構被救助的預期，硬化預算約束。目前巴塞爾委員會等國際監管機構的主要措施就是降低系統性風險。
1.提取新的監管資本
巴塞爾資本協議III要求銀行除了提取最低監管資本外，還增加了逆週期緩衝資本、資本留存緩衝和系統重要性銀行附加資本。其中系統重要性銀行附加資本正是為了應對“大而不倒”問題而提出的，出發點是該類銀行給金融體系帶來嚴重的系統性風險，因此其吸收損失的能力應該更強，資本要求應該更高，這一資本要求目前為不低於1%。此外，陳流建議根據金融機構之間的聯繫程度提取監管資本，從而可以使機構倒閉的負外部性內部化。具體對監管資本的提取依靠對社會損失的衡量來測算。社會損失的概念界定非常靈活，由系統監管當局決定，如可採用銀行負債的潛在損失來替代。
提取監管資本將加大銀行的資金成本，使其倒閉的負外部性內部化，從而可以硬化其預算約束，降低“大而不倒”機構對差項目的支持，減少高風險投資行為。這一論斷得到了福爾-格裡默和羅歇的支持。
2.徵收“大而不倒”稅
“大而不倒”稅是由比特提出的針對金融機構規模徵收的稅種。比特認為“大而不倒”問題的核心是規模太大。一家規模不大的金融機構，即使和其他機構聯繫緊密，即使其結構比較複雜，即使其國際化程度很高，都不會對系統穩定造成大的威脅。通過對銀行的業務規模（比如增加值、資產規模等）進行資本要求，實現對金融機構規模徵稅，可以增加“大而不倒”金融機構的成本，硬化預算約束，達到控制系統性風險的效果。
3.拆分“大而不倒”金融機構
拆分“大而不倒”金融機構是對其規模做出的預算約束硬化措施。該方案是針對全能型銀行業務的複雜性以及“大而不倒”機構龐大的規模而提出的。該方案可以用市場佔有率、資產規模或者收益等識別“大而不倒”機構，然後迫使這些金融機構系統性縮減資產負債表，剝離某些業務或資產，使之達到某一門檻之下，從而解決“大而不倒”帶來的系統性風險問題。金融穩定委員會（FSB）也在20國集團會議上提出拆分金融機構以降低對金融業衝擊的計畫。美國白宮提出，金融機構應該制定危機時期自行拆分的計畫，並公之於眾。英國銀行業獨立委員會（Independent Commission on Banking）也證實正在考慮全能型銀行的拆分計畫，考慮是否將投資銀行業務從傳統的銀行業務中分離出去。美國達拉斯聯儲2011年年報中明確提出應立即拆分大型銀行以解決“大而不倒”問題。
4.完善市場制度因素
“大而不倒”金融機構之間產生關聯性的重要手段是互相發行和持有資產證券化產品，尤其是複雜的結構性金融衍生產品。這些金融衍生品主要在場外市場交易，不受監管機構監督，增加了金融體系的系統性風險。2008年金融危機之後，政府監管當局加強了對場外金融衍生產品和金融機構的監管，清理了金融市場的系統性風險因素，既降低了金融機構倒閉的風險，也降低了風險的傳染性，從外部因素入手硬化了“大而不倒”機構面臨的預算約束。
這些市場制度改革包括：第一，場外金融衍生品標準化，向交易所市場轉移。引發金融危機的信用違約互換（CDS）已經轉移到了交易所市場交易。第二，擴大中央交易對手方清算（CCP）體系的使用，管理標準化場外交易合約的違約風險。2009年6月的G20公報要求，最晚到2012年底，所有符合條件的標準化衍生品合約都必須通過中央交易對手方清算。第三，完善資訊披露機制，提高市場透明度。2008年11月，美國金融監管機構要求CDS市場公開交易價格、交易量和總風險敞口等資訊。
（二）預算約束硬化——道德風險角度
軟預算約束存在的一個重要原因是“大而不倒”機構對政府救助的預期，這種預期的後果是產生道德風險行為，並最終導致更加嚴重的系統性風險。從道德風險角度出發，制定措施增加其道德風險行為的成本，也可以實現預算約束的硬化，降低系統性風險。
1.加強二級監管資本向一級監管資本的轉化
政府救助的道德風險問題實際上是債權人的問題，在貸款保險制度為金融機構提供的安全網下，任何隱含的或者預期的政府擔保都會削弱債權人對銀行的市場自律和對風險的承擔。而在金融危機中，由於政府部門通過普通股和一級資本的方式為銀行注入資金進行救助，導致二級資本和某些非普通股一級資本沒有發揮吸收損失的作用。一級資本在銀行遭遇損失的時候能夠吸收和彌補損失，使銀行能夠持續經營，是抵禦系統性風險的主要力量；二級監管資本在銀行破產清算時吸收銀行的損失，保護存款人和高級借款人。在解決“大而不倒”問題時，往往面臨著銀行尚未破產清算的局面，因此二級資本沒有發揮有效的作用。這就加劇了債權人的道德風險。
因此，要解決“大而不倒”問題，加強市場自律，就必須建立一種機制，使“大而不倒”金融機構的債權人在金融機構倒閉時能夠承擔風險，從而發揮其市場自律功能，即將政府救助的預期轉變為由債權人承擔損失的預期，從而可以在一定程度上硬化“大而不倒”機構面臨的軟預算約束。為此，巴塞爾委員會2010年8月發佈的《確保在無法持續經營時監管資本損失吸收率的建議》中提出了二級監管資本向一級監管資本轉化的機制，確保監管資本工具在可持續經營的基礎上能夠吸收損失，防止銀行的倒閉。具體要求是在微觀市場無法支撐一家銀行時，其發行的資本工具的合約條款要能夠使之沖銷，比如轉變為普通股一級資本。檔的詳細內容還包括觸發資本轉變的事件、觸發後的工具轉變以及地域問題的處理等。
2.徵收針對交易活動的銀行稅
與針對規模徵收的“大而不倒”稅不同，此處的銀行稅是指標對銀行的交易活動徵收的稅種，防止銀行過多的風險承擔行為。通過提高銀行高風險交易活動的成本，降低其對高風險經營活動的追求，從而防範道德風險問題。同時，在經濟上升時期徵收的銀行稅還可以用於在金融市場動盪時期彌補銀行的損失。目前，美國已經提出對資產超過500億美元的銀行股本和保險存款以外的負債徵收0.15%的“金融危機責任稅”，英國、德國、法國等也和各歐盟國達成共識，準備徵收類似于美國“金融危機責任稅”的銀行稅。但是銀行稅徵收的細節還沒有確定，更重要的是一種解決“大而不倒”問題的象徵意義。
（三）預算約束硬化——政府承諾機制
“大而不倒”問題之所以存在，一個重要原因是，由於系統性風險的存在，政府不救助的承諾是不可置信的。從承諾機制角度來看，如果能夠制定政策，使政府不救助的承諾可信，那麼“大而不倒”機構的軟預算約束問題將不存在，“大而不倒”問題也可以得到解決。
1.“建設性模糊”救助政策
對於“大而不倒”金融機構，如果政府事前明確承諾救助，那麼會產生道德風險問題；如果承諾不救助，任其倒閉，考慮到其引發系統性風險的可能性，則這樣的承諾又不具有可信性。因此，科雷根提出了建設性模糊（constructive ambiguity）的概念，即監管政策在決定是否救助一家瀕臨倒閉的銀行時採用的標準保持某種程度的不確定性（例如，以某種概率分佈決定是否救助），從而使債權人和交易對手在未來不能依賴這樣一個不確定的政策的救助。如此，既可以減少金融機構對救助的預期，又使政府機構的決策保持可信性。建設性模糊作為防範道德風險的手段，已經獲得越來越多經濟學家的認可。
對於“大而不倒”金融機構而言，建設性模糊政策可以和系統重要性金融機構的界定相配合。對系統重要性金融機構的界定是一種隱含的救助承諾，因此，對這些“大而不倒”金融機構的建設性模糊政策不是是否救助，而是救助手段和方式的不確定性。根據具體金融機構的情況進行成本—收益分析後，考察其面臨的問題的實質以及問題產生的原因，然後決定具體的救助政策。對系統重要性金融機構救助的承諾可以穩定市場情緒，遏制市場恐慌，同時，建設性模糊政策又可以一定程度上減少道德風險。
2.限制政府救助權力
根據德沃特裡龐和馬斯金關於軟預算約束的模型，銀行在對專案貸款中產生軟預算約束的一個重要原因是集權，即提供資金的權力集中在少數銀行手中。而分權經濟，即分散貸款供給來源可以有效地硬化預算約束。由這個模型來看，“大而不倒”機構產生對政府救助預期的原因是救助機構只有中央政府一家機構，救助權力的集中使得政府不救助的承諾不可置信。從這個角度來看，解決“大而不倒”軟預算約束問題的方案是，通過立法限制中央政府救助“大而不倒”機構的權力，規定中央政府的救助金額上限，其餘部分由地方政府救助，並且地方政府同樣可以立法規定救助的金額上限。立法限制政府救助的權力可以使政府不救助的承諾變成可置信威脅，從而減少“大而不倒”機構對救助的預期，有效防範道德風險和系統性風險。
“大而不倒”問題應對方案的效果比較
從以上分析來看，“大而不倒”問題的實質是金融機構規模過大以及金融機構之間相互關聯所產生的溢出效應，以及由此引發的系統性風險與政府不得不救助所產生的道德風險問題之間的矛盾。同時，從軟預算約束理論來看，“大而不倒”金融機構對政府救助的預期和政府不救助承諾的不可置信，是產生道德風險和系統性風險的一個重要原因。因此，解決“大而不倒”問題可以以軟預算約束理論為基礎，分別從系統性風險、道德風險和政府承諾機制角度硬化“大而不倒”金融機構面臨的預算約束。這些方案是互不干擾的，可以多管齊下，同時實施。但是，單從每一個方案來看，其應對“大而不倒”問題的效果是不一樣的。
監管資本要求是從抑制“大而不倒”金融機構的系統性風險角度出發的，能夠增加金融機構追求高風險業務的成本。但是該方案並不能解決其對政府救助的預期所產生的道德風險問題。
對規模控制的方案可以從根本上解決“大而不倒”機構的系統性風險問題，因為一家規模不大的金融機構，其倒閉的影響總是有限的，不會對系統穩定造成大的威脅。徵收“大而不倒”稅的方案和增加監管資本要求的方案類似，都是通過增加其運營成本來控制系統性風險。拆分“大而不倒”金融機構的方案雖然看似便於實施，但卻是一種治標不治本的方案，不但會造成金融機構經營效率的損失，而且並不能從根本上解決系統性風險問題，因為金融機構的仲介性質決定了其不斷擴大規模的本性，以及對金融體系的系統重要性。而且，拆分“大而不倒”金融機構的方案必然會遭到大型金融機構的抵制。
加強對資產證券化和場外金融衍生品市場的監管是從市場制度角度出發，減少金融機構過度風險承擔行為的措施。市場環境的完善有助於抑制“大而不倒”金融機構對金融體系的衝擊，降低系統性風險爆發的可能性。
二級資本向一級資本轉化的機制在金融機構面臨倒閉風險時，在一定觸發條件下才發生作用，迫使二級資本債權人承擔金融機構倒閉的損失，從而激勵債權人和普通股投資者共同監督金融機構，在一定程度上防範道德風險。該方案硬化了“大而不倒”金融機構面臨的預算約束，在防範道德風險的同時，也有助於減少金融機構的系統性風險行為。
徵收針對交易活動的銀行稅可以增加銀行投資高風險業務的成本，從而一定程度上抑制道德風險問題，並且有助於降低銀行業系統性風險。但是銀行稅作用的範圍較窄，對“大而不倒”問題的解決幫助有限。
從承諾機制出發的建設性模糊政策是針對“大而不倒”金融機構的救助預期而制定的，克勞科特認為建設性模糊政策有兩種作用：一是降低金融機構對政府救助的預期，從而能夠謹慎經營管理，降低道德風險；二是當政府對瀕臨倒閉的金融機構進行救助時，可以讓金融機構的管理層和股東共同承擔損失，因此能夠大大減少道德風險行為。但是，建設性模糊政策會造成管理機構的許可權過大，留下了尋租的空間；同時，是否進行救助的選擇權可能存在時間不一致問題，即在金融機構流動性出現不足時決定不進行救助，但是當問題嚴重到影響金融市場穩定時又不得不進行救助。雷曼兄弟倒閉的例子也表明了這種救助政策的模糊性一旦判斷失誤，就可能造成市場信心崩潰，引發系統性危機。
立法限制政府救助權力的方案可以有效地增加政府承諾的可信程度，從而降低“大而不倒”金融機構的預期。但是，如果金融機構的倒閉可能引發系統性金融危機，那麼限制政府救助許可權是否仍然可置信？這一方案還需要進一步的理論分析。
總之，從應對系統性風險角度來看，政府的規模控制效果最佳，但是實施難度也最大；提高監管資本要求最容易實施，同時也具有較好的效果。市場制度的完善對於系統性風險和道德風險的防範效果最弱，但是是不可缺少的基本制度。從 應對道德風險的角度來看，二級資本向一級資本轉化的制度和徵收針對交易活動的銀行稅都能夠很好地防範道德風險。從政府承諾機制來看，建設性模糊政策還存在很多問題，而立法限制政府救助權力的方案效果還有待檢驗。系統性風險和道德風險是一對複雜的矛盾，應對“大而不倒”問題必須多種方案同時實施，才能夠最大程度上解決問題。
文/巴曙松；孫興亮；朱元倩
使得FDIC措手不及。考慮到其規模和倒閉可能會產生的影響，FDIC對其採取了公開銀行救助政策，購買了該銀行持股公司10億美元的優先股，從而保證其持續經營，保護其保險的和未保險的債權人。這在允許銀行倒閉的政策背景下給FDIC招致了駡名。當時的貨幣監理官陶德·康諾佛（Todd Conover）在眾議院銀行委員會上為FDIC的行為辯護時稱，不會讓11家大型跨國銀行中的任何一家倒閉。這一政府的公開承諾標誌著“大而不倒”問題正式產生。20世紀90年代初對兩家銀行的救助表明，在該政策下，FDIC的救助範圍已經擴大到未保險的存款人，“大而不倒”政策也隨之達到了空前規模。從“大而不倒”問題來看，大陸伊利諾國民銀行的案例為政府救助開了一個惡劣的先例。此後，銀行對政府救助產生了預期心理，並且政府不救助的承諾變得不可置信，最終導致軟預算約束問題。除此之外，在貸款保險機制下，政府監管當局始終面臨著關閉銀行的巨大壓力，也加劇了“大而不倒”問題的複雜性：第一，銀行倒閉會帶來溢出效應，造成大量失業，甚至可能發生傳染效應，引發金融危機，給政府帶來巨大的政治壓力；第二，監管機構不確定銀行是否真的瀕臨破產，如果給予一次機會，它們可能會持續下去，因此，為了不招致批評，政府不敢輕易關閉一家銀行；第三，監管機構希望有合夥人能夠收購銀行，但是可能的合夥人都希望FDIC先接收銀行，然後再和FDIC談判；第四，在聯儲、貨幣監理署、州監管當局等多重監管機構的制度下，每一家機構都不希望承擔關閉銀行的駡名，而是盡可能地將責任推給別家。
總之，貸款保險機制的先例效應造成救助的預期和政府承諾的不可置信，是產生軟預算約束問題的重要原因，也是“大而不倒”問題產生的重要制度因素。
“大而不倒”問題產生的機制
（一）金融機構的行為特徵及其後果
在貸款保險機制產生的軟預算約束下，金融機構的行為發生了變化，其中最主要的是不再單純地追求利潤最大化或者成本最小化，而是會增加高風險產品的開發和投資，增加和其他金融機構的聯繫，擴大規模以及金融機構之間的合併等。這些行為特徵可以概括為道德風險，其後果是一個更加不穩定的金融體系。
1.過度風險承擔
對利潤的追求是資本的本性，對風險的權衡則制約了其投資的範圍。但是在軟預算約束下，貸款保險機制或者“最後貸款人”的隱性擔保使其忽略了風險因素，增加了高風險的經營活動。2008年金融危機之前金融機構的發展也表明了這一點。
過度風險承擔行為之一是開發了複雜的結構性金融衍生產品，對房地產市場次級貸款進行多次結構性分解、組合，形成了高風險的擔保債務憑證（CDO）、信用違約互換（CDS）等產品；二是放任杠杆率高漲，增加了金融機構倒閉的風險。過度的風險承擔行為不但提高了金融機構自身倒閉的風險，而且增加了整個金融體系的不穩定性。在經濟上行時期，這些風險被高收益率所掩蓋，但是一旦經濟形勢逆轉，所隱藏的風險都將爆發。
2.增加和其他金融機構的關聯性
在經濟增長時期，金融機構之間加強聯繫可以在一定程度上相互提供資金支援，分散風險。但是“大而不倒”政策可能使其發生道德風險行為，進一步主動加強這種聯繫。因為一旦一家金融機構發生倒閉的危機，可能會產生傳染效應，金融機構之間的關聯性越強，傳染效應越強，影響越大，這樣政府就越加不得不進行救助。金融危機之前的實際情況也證明了這種行為，金融機構之間互相持有金融產品，在分擔損失風險的同時，也增加了被救助的可能性。房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）就是其中的例子。此外，不但金融機構之間的關聯性加強了，而且金融機構和實體經濟之間、本國市場和國外市場之間的關聯性都得到加強，使得金融危機演變成了全球性的危機。
3.擴大規模
對規模經濟的追求是金融機構擴大規模的動力之一。在“大而不倒”政策的軟預算約束下，不斷擴大規模也可能成為金融機構獲取被救助資格的行為選擇。因為規模越大，其倒閉對金融市場帶來的損失越大，政府對其進行救助的可能性也越大。美國國際集團（AIG）總資產接近1萬億美元，如果任其倒閉，將給危機中的金融市場帶來災難性的後果，這也是美國政府考慮救助的重要原因。
“大而不倒”之所以變成難題，正因為一方面，如果這些規模巨大的系統重要性機構倒閉，可能會由於其外部性和傳染性，引發市場的系統性風險；另一方面，對這些金融機構救助的“大而不倒”政策下，其道德風險行為可能為整個金融體系帶來更大的系統性風險。為了保護投資者免受金融機構倒閉帶來的損失，存款保險機構或者其他政府救助機構不得不需要大量資金承擔損失。而政府運用國民財富救助金融機構的債權人也會承擔很大的政治壓力。政府是否救助的壓力和對大量資金的需求給金融市場帶來很大的不確定性，造成金融系統的不穩定。
（二）政府部門的行為特徵及其後果
政府部門在“大而不倒”問題中的角色是：決定是否對“大而不倒”金融機構進行界定；制定應對“大而不倒”問題的對策；對是否救助“大而不倒”金融機構進行成本—收益分析以及對救助時機的判斷。而在“大而不倒”問題的形成中，對“大而不倒”金融機構的界定起到了重要作用。
從貸款保險機制的建立開始，金融機構的軟預算約束問題就已經出現。到1984年美國政府對大陸伊利諾國民銀行救助後，公開承諾不會讓11家大型跨國銀行倒閉，實際上界定了“大而不倒”金融機構。2008年金融危機之後，巴塞爾委員會等國際監管機構加強了對系統重要性銀行的監管，為方便對其進行資本約束，各國對系統重要性銀行進行了界定。這更加明確地界定了“大而不倒”金融機構。但是，對“大而不倒”金融機構的界定近似於對其進行救助的承諾，加劇了其道德風險問題。道德風險產生于債權人對政府救助的預期。在政府救助“大而不倒”機構的先例之後，大型系統重要性金融機構的債權人認為政府不會讓其承擔機構倒閉的全部損失，並且因此放鬆了對自身風險管理的警覺性和應對能力。與此同時，被界定為“大而不倒”的金融機構也會有較強的追求高風險的意願，從而增加了金融機構自身和金融體系的系統性風險。對“大而不倒”的界定還可能引發金融機構之間的合併浪潮，從而擴大規模到“大而不倒”的標準，以得到政府救助的額外利益。但是，盲目的合併會造成金融機構經營效率的損失和經營管理的困難。
總之，對於“大而不倒”金融機構，政府不得不進行救助，而金融機構一旦對政府救助產生預期，道德風險問題就不可抑制地產生。對“大而不倒”金融機構的界定可以在一定程度上降低非“大而不倒”金融機構的預期，但是並不能完全消除。政府的重要職責是在金融機構出現倒閉危機之前，對其進行監管，抑制其道德風險問題。
（三）“大而不倒”問題的實質
從以上分析可以看出，“大而不倒”問題的產生始於貸款保險機制的建立。政府部門出於對金融機構倒閉外部性的考慮，對瀕臨倒閉的金融機構進行救助。但是，救助的先例使金融機構產生了被救助的預期，造成軟預算約束問題。在軟預算約束下，金融機構產生道德風險問題，不斷追求高風險收益、加強金融機構之間的關聯性、擴大規模，給金融體系帶來更大的系統性風險，從而形成了“大而不倒”的金融機構。這種機構的倒閉可能引發金融體系的系統性風險，正如2008年金融危機中所表現的。而此時政府承諾不救助已經不可置信，政府不得不進行救助。但是，救助會產生道德風險，並且可能進一步加深系統性風險問題。系統性風險和道德風險是政府的兩難選擇，二者的矛盾正是“大而不倒”問題的實質，而政府承諾的不可置信導致的軟預算約束則是其中的關鍵。
“大而不倒”問題的應對方案
金融機構的仲介性質決定了其在市場經濟中的重要性，也決定了其中的大型系統重要性金融機構的“大而不倒”性質。從“大而不倒”問題產生的機制來看，要解決這個問題，可以從系統性風險、道德風險和政府承諾機制三個角度出發，硬化“大而不倒”機構面臨的預算約束，這也是目前各國政府和國際監管機構應對方案的主要出發點。
（一）預算約束硬化——系統性風險角度
因為政府救助的主要動機是避免“大而不倒”機構倒閉可能帶來的系統性危機，因此，通過降低“大而不倒”機構的系統性風險，可以減少“大而不倒”機構被救助的預期，硬化預算約束。目前巴塞爾委員會等國際監管機構的主要措施就是降低系統性風險。
1.提取新的監管資本
巴塞爾資本協議III要求銀行除了提取最低監管資本外，還增加了逆週期緩衝資本、資本留存緩衝和系統重要性銀行附加資本。其中系統重要性銀行附加資本正是為了應對“大而不倒”問題而提出的，出發點是該類銀行給金融體系帶來嚴重的系統性風險，因此其吸收損失的能力應該更強，資本要求應該更高，這一資本要求目前為不低於1%。此外，陳流建議根據金融機構之間的聯繫程度提取監管資本，從而可以使機構倒閉的負外部性內部化。具體對監管資本的提取依靠對社會損失的衡量來測算。社會損失的概念界定非常靈活，由系統監管當局決定，如可採用銀行負債的潛在損失來替代。
提取監管資本將加大銀行的資金成本，使其倒閉的負外部性內部化，從而可以硬化其預算約束，降低“大而不倒”機構對差項目的支持，減少高風險投資行為。這一論斷得到了福爾-格裡默和羅歇的支持。
2.徵收“大而不倒”稅
“大而不倒”稅是由比特提出的針對金融機構規模徵收的稅種。比特認為“大而不倒”問題的核心是規模太大。一家規模不大的金融機構，即使和其他機構聯繫緊密，即使其結構比較複雜，即使其國際化程度很高，都不會對系統穩定造成大的威脅。通過對銀行的業務規模（比如增加值、資產規模等）進行資本要求，實現對金融機構規模徵稅，可以增加“大而不倒”金融機構的成本，硬化預算約束，達到控制系統性風險的效果。
3.拆分“大而不倒”金融機構
拆分“大而不倒”金融機構是對其規模做出的預算約束硬化措施。該方案是針對全能型銀行業務的複雜性以及“大而不倒”機構龐大的規模而提出的。該方案可以用市場佔有率、資產規模或者收益等識別“大而不倒”機構，然後迫使這些金融機構系統性縮減資產負債表，剝離某些業務或資產，使之達到某一門檻之下，從而解決“大而不倒”帶來的系統性風險問題。金融穩定委員會（FSB）也在20國集團會議上提出拆分金融機構以降低對金融業衝擊的計畫。美國白宮提出，金融機構應該制定危機時期自行拆分的計畫，並公之於眾。英國銀行業獨立委員會（Independent Commission on Banking）也證實正在考慮全能型銀行的拆分計畫，考慮是否將投資銀行業務從傳統的銀行業務中分離出去。美國達拉斯聯儲2011年年報中明確提出應立即拆分大型銀行以解決“大而不倒”問題。
4.完善市場制度因素
“大而不倒”金融機構之間產生關聯性的重要手段是互相發行和持有資產證券化產品，尤其是複雜的結構性金融衍生產品。這些金融衍生品主要在場外市場交易，不受監管機構監督，增加了金融體系的系統性風險。2008年金融危機之後，政府監管當局加強了對場外金融衍生產品和金融機構的監管，清理了金融市場的系統性風險因素，既降低了金融機構倒閉的風險，也降低了風險的傳染性，從外部因素入手硬化了“大而不倒”機構面臨的預算約束。
這些市場制度改革包括：第一，場外金融衍生品標準化，向交易所市場轉移。引發金融危機的信用違約互換（CDS）已經轉移到了交易所市場交易。第二，擴大中央交易對手方清算（CCP）體系的使用，管理標準化場外交易合約的違約風險。2009年6月的G20公報要求，最晚到2012年底，所有符合條件的標準化衍生品合約都必須通過中央交易對手方清算。第三，完善資訊披露機制，提高市場透明度。2008年11月，美國金融監管機構要求CDS市場公開交易價格、交易量和總風險敞口等資訊。
（二）預算約束硬化——道德風險角度
軟預算約束存在的一個重要原因是“大而不倒”機構對政府救助的預期，這種預期的後果是產生道德風險行為，並最終導致更加嚴重的系統性風險。從道德風險角度出發，制定措施增加其道德風險行為的成本，也可以實現預算約束的硬化，降低系統性風險。
1.加強二級監管資本向一級監管資本的轉化
政府救助的道德風險問題實際上是債權人的問題，在貸款保險制度為金融機構提供的安全網下，任何隱含的或者預期的政府擔保都會削弱債權人對銀行的市場自律和對風險的承擔。而在金融危機中，由於政府部門通過普通股和一級資本的方式為銀行注入資金進行救助，導致二級資本和某些非普通股一級資本沒有發揮吸收損失的作用。一級資本在銀行遭遇損失的時候能夠吸收和彌補損失，使銀行能夠持續經營，是抵禦系統性風險的主要力量；二級監管資本在銀行破產清算時吸收銀行的損失，保護存款人和高級借款人。在解決“大而不倒”問題時，往往面臨著銀行尚未破產清算的局面，因此二級資本沒有發揮有效的作用。這就加劇了債權人的道德風險。
因此，要解決“大而不倒”問題，加強市場自律，就必須建立一種機制，使“大而不倒”金融機構的債權人在金融機構倒閉時能夠承擔風險，從而發揮其市場自律功能，即將政府救助的預期轉變為由債權人承擔損失的預期，從而可以在一定程度上硬化“大而不倒”機構面臨的軟預算約束。為此，巴塞爾委員會2010年8月發佈的《確保在無法持續經營時監管資本損失吸收率的建議》中提出了二級監管資本向一級監管資本轉化的機制，確保監管資本工具在可持續經營的基礎上能夠吸收損失，防止銀行的倒閉。具體要求是在微觀市場無法支撐一家銀行時，其發行的資本工具的合約條款要能夠使之沖銷，比如轉變為普通股一級資本。檔的詳細內容還包括觸發資本轉變的事件、觸發後的工具轉變以及地域問題的處理等。
2.徵收針對交易活動的銀行稅
與針對規模徵收的“大而不倒”稅不同，此處的銀行稅是指標對銀行的交易活動徵收的稅種，防止銀行過多的風險承擔行為。通過提高銀行高風險交易活動的成本，降低其對高風險經營活動的追求，從而防範道德風險問題。同時，在經濟上升時期徵收的銀行稅還可以用於在金融市場動盪時期彌補銀行的損失。目前，美國已經提出對資產超過500億美元的銀行股本和保險存款以外的負債徵收0.15%的“金融危機責任稅”，英國、德國、法國等也和各歐盟國達成共識，準備徵收類似于美國“金融危機責任稅”的銀行稅。但是銀行稅徵收的細節還沒有確定，更重要的是一種解決“大而不倒”問題的象徵意義。
（三）預算約束硬化——政府承諾機制
“大而不倒”問題之所以存在，一個重要原因是，由於系統性風險的存在，政府不救助的承諾是不可置信的。從承諾機制角度來看，如果能夠制定政策，使政府不救助的承諾可信，那麼“大而不倒”機構的軟預算約束問題將不存在，“大而不倒”問題也可以得到解決。
1.“建設性模糊”救助政策
對於“大而不倒”金融機構，如果政府事前明確承諾救助，那麼會產生道德風險問題；如果承諾不救助，任其倒閉，考慮到其引發系統性風險的可能性，則這樣的承諾又不具有可信性。因此，科雷根提出了建設性模糊（constructive ambiguity）的概念，即監管政策在決定是否救助一家瀕臨倒閉的銀行時採用的標準保持某種程度的不確定性（例如，以某種概率分佈決定是否救助），從而使債權人和交易對手在未來不能依賴這樣一個不確定的政策的救助。如此，既可以減少金融機構對救助的預期，又使政府機構的決策保持可信性。建設性模糊作為防範道德風險的手段，已經獲得越來越多經濟學家的認可。
對於“大而不倒”金融機構而言，建設性模糊政策可以和系統重要性金融機構的界定相配合。對系統重要性金融機構的界定是一種隱含的救助承諾，因此，對這些“大而不倒”金融機構的建設性模糊政策不是是否救助，而是救助手段和方式的不確定性。根據具體金融機構的情況進行成本—收益分析後，考察其面臨的問題的實質以及問題產生的原因，然後決定具體的救助政策。對系統重要性金融機構救助的承諾可以穩定市場情緒，遏制市場恐慌，同時，建設性模糊政策又可以一定程度上減少道德風險。
2.限制政府救助權力
根據德沃特裡龐和馬斯金關於軟預算約束的模型，銀行在對專案貸款中產生軟預算約束的一個重要原因是集權，即提供資金的權力集中在少數銀行手中。而分權經濟，即分散貸款供給來源可以有效地硬化預算約束。由這個模型來看，“大而不倒”機構產生對政府救助預期的原因是救助機構只有中央政府一家機構，救助權力的集中使得政府不救助的承諾不可置信。從這個角度來看，解決“大而不倒”軟預算約束問題的方案是，通過立法限制中央政府救助“大而不倒”機構的權力，規定中央政府的救助金額上限，其餘部分由地方政府救助，並且地方政府同樣可以立法規定救助的金額上限。立法限制政府救助的權力可以使政府不救助的承諾變成可置信威脅，從而減少“大而不倒”機構對救助的預期，有效防範道德風險和系統性風險。
“大而不倒”問題應對方案的效果比較
從以上分析來看，“大而不倒”問題的實質是金融機構規模過大以及金融機構之間相互關聯所產生的溢出效應，以及由此引發的系統性風險與政府不得不救助所產生的道德風險問題之間的矛盾。同時，從軟預算約束理論來看，“大而不倒”金融機構對政府救助的預期和政府不救助承諾的不可置信，是產生道德風險和系統性風險的一個重要原因。因此，解決“大而不倒”問題可以以軟預算約束理論為基礎，分別從系統性風險、道德風險和政府承諾機制角度硬化“大而不倒”金融機構面臨的預算約束。這些方案是互不干擾的，可以多管齊下，同時實施。但是，單從每一個方案來看，其應對“大而不倒”問題的效果是不一樣的。
監管資本要求是從抑制“大而不倒”金融機構的系統性風險角度出發的，能夠增加金融機構追求高風險業務的成本。但是該方案並不能解決其對政府救助的預期所產生的道德風險問題。
對規模控制的方案可以從根本上解決“大而不倒”機構的系統性風險問題，因為一家規模不大的金融機構，其倒閉的影響總是有限的，不會對系統穩定造成大的威脅。徵收“大而不倒”稅的方案和增加監管資本要求的方案類似，都是通過增加其運營成本來控制系統性風險。拆分“大而不倒”金融機構的方案雖然看似便於實施，但卻是一種治標不治本的方案，不但會造成金融機構經營效率的損失，而且並不能從根本上解決系統性風險問題，因為金融機構的仲介性質決定了其不斷擴大規模的本性，以及對金融體系的系統重要性。而且，拆分“大而不倒”金融機構的方案必然會遭到大型金融機構的抵制。
加強對資產證券化和場外金融衍生品市場的監管是從市場制度角度出發，減少金融機構過度風險承擔行為的措施。市場環境的完善有助於抑制“大而不倒”金融機構對金融體系的衝擊，降低系統性風險爆發的可能性。
二級資本向一級資本轉化的機制在金融機構面臨倒閉風險時，在一定觸發條件下才發生作用，迫使二級資本債權人承擔金融機構倒閉的損失，從而激勵債權人和普通股投資者共同監督金融機構，在一定程度上防範道德風險。該方案硬化了“大而不倒”金融機構面臨的預算約束，在防範道德風險的同時，也有助於減少金融機構的系統性風險行為。
徵收針對交易活動的銀行稅可以增加銀行投資高風險業務的成本，從而一定程度上抑制道德風險問題，並且有助於降低銀行業系統性風險。但是銀行稅作用的範圍較窄，對“大而不倒”問題的解決幫助有限。
從承諾機制出發的建設性模糊政策是針對“大而不倒”金融機構的救助預期而制定的，克勞科特認為建設性模糊政策有兩種作用：一是降低金融機構對政府救助的預期，從而能夠謹慎經營管理，降低道德風險；二是當政府對瀕臨倒閉的金融機構進行救助時，可以讓金融機構的管理層和股東共同承擔損失，因此能夠大大減少道德風險行為。但是，建設性模糊政策會造成管理機構的許可權過大，留下了尋租的空間；同時，是否進行救助的選擇權可能存在時間不一致問題，即在金融機構流動性出現不足時決定不進行救助，但是當問題嚴重到影響金融市場穩定時又不得不進行救助。雷曼兄弟倒閉的例子也表明了這種救助政策的模糊性一旦判斷失誤，就可能造成市場信心崩潰，引發系統性危機。
立法限制政府救助權力的方案可以有效地增加政府承諾的可信程度，從而降低“大而不倒”金融機構的預期。但是，如果金融機構的倒閉可能引發系統性金融危機，那麼限制政府救助許可權是否仍然可置信？這一方案還需要進一步的理論分析。
總之，從應對系統性風險角度來看，政府的規模控制效果最佳，但是實施難度也最大；提高監管資本要求最容易實施，同時也具有較好的效果。市場制度的完善對於系統性風險和道德風險的防範效果最弱，但是是不可缺少的基本制度。從 應對道德風險的角度來看，二級資本向一級資本轉化的制度和徵收針對交易活動的銀行稅都能夠很好地防範道德風險。從政府承諾機制來看，建設性模糊政策還存在很多問題，而立法限制政府救助權力的方案效果還有待檢驗。系統性風險和道德風險是一對複雜的矛盾，應對“大而不倒”問題必須多種方案同時實施，才能夠最大程度上解決問題。
文/巴曙松；孫興亮；朱元倩