我國旅遊市場監管職能是如何演進的？

【品橙旅遊】先有市場，再有監管，市場監管滯後於市場實踐，這是普遍的現象。旅遊部門的市場監管職能演進，離不開旅遊業自身發展的歷史。旅遊產業發展水準很大程度上對應著旅遊管理部門的職能。

新中國成立以來，我國旅遊業經歷了從無到有、從小到大、從局部到整體的發輾轉型，實現了從短缺型旅遊發展中國家向初步小康型旅遊大國的跨越，從“景點旅遊”向“全域旅遊”發展模式加快轉變。

按照時間軸來劃分，可以把我國旅遊業分為四個演進階段；行政機構存在是順應行業發展的需要。

與旅遊業發展演進相對應的是，旅遊管理部門也經歷了從無到有的轉變，經歷了職能不斷充實、職責不斷擴充的過程。

1. 新中國成立到改革開放前，旅遊作為中國外交事業的延伸和補充，在促進國家友誼和人文交流方面的功能得以釋放。當時旅遊交流完全是出於外交的需要，旅遊接待活動的對象主要是友好國家的團體和友好人士，

為其提供民間交往的便利方式，也可以說是入境旅遊。

——1954年中國國際旅行社成立，1957年中國旅行社成立。1964年成立中國旅行遊覽事業管理局，是國務院管理全國國際、國內旅遊事業的職能部門。上個世紀70年代末，國務院成立了旅遊工作領導小組，由副總理耿飆任組長。這期間沒有嚴格意義上的市場監管，旅遊從業者尤其是導遊作為國家幹部，

主要從事接待外國遊客，華僑、華人以及港澳臺同胞的工作，納入旅行社的統一管理，由旅行社制定實施導遊服務規範和管理規章。

2. 改革開放初，旅遊業開始被作為經濟性事業，經濟功能尤其是創匯功能得以充分釋放。1978年，以黨的十一屆三中全會勝利召開為標誌，開啟了中國改革開放的偉大時代。1979年，改革開放總設計師鄧小平同志發出了“旅遊事業大有文章可做，要突出地搞，

加快地搞”的號召。1992年以後，入境旅遊逐漸成熟，隨著國民經濟的發展，國內居民所擁有的可支配收入和閒暇時間增多，人們的出遊願望被激發出來，國內旅遊開始發展起來。特別是1995年5月1日起，我國實行五天工作制，1999年開始實施“五一”、“十一”、春節的七天假期，國內旅遊開始迅速發展。

——1982年中國旅行遊覽事業管理總局更名為中華人民共和國國家旅遊局，簡稱國家旅遊局。

1993年，國務院決定國家旅遊局為國務院直屬機構。20世紀末成立了全國假日辦，主要在全國性的假日議事。這一階段旅遊業主要是產品供給，各地旅遊業工作的重心主要是建景點、景區、飯店、賓館，為遊客提供最基本的觀光遊覽場所，為旅遊業發展提供最基本的吃住遊等要素。我國旅遊市場監管處於初步建立階段，市場監管還不迫切，重要性還沒有體現，在定位上並沒有完全獨立出來，主要職能是旅行社和導遊的審批。1988年開始，國家旅遊局舉辦導遊員資格考試、導遊員等級考試，導遊管理體系開始逐漸健全。1999年5月國務院第263號令發佈《導遊人員管理條例》。

3. 進入新世紀以來，旅遊業作為綜合性產業實現跨越式發展，政治、經濟、社會、民生綜合功能得以充分釋放。我國形成了國內旅遊、入境旅遊、出境旅遊三大市場三足鼎立的格局。旅遊業的關聯行業超過110個，旅遊業對相關產業貢獻不斷凸顯，對住宿業的貢獻率超過90％，對民航和鐵路客運業的貢獻率超過80%，對文化娛樂業的貢獻率超過50%，對餐飲業和商業的貢獻率超過40%。

——2009年，《旅行社條例》由國務院第47次常務會議通過，自2009年5月1日起施行。《旅行社條例》是為了加強對旅行社的管理，保障旅遊者和旅行社的合法權益，維護旅遊市場秩序，促進旅遊業的健康發展而制定的法規《旅遊法》的頒佈，標誌著中國旅遊業進入了全面依法治旅的新階段。這一階段我國旅遊市場規模迅速擴大，旅遊市場監管體系開始處於全面建設階段，在定位上獨立出來，通過依法對市場准入、壟斷、協調監管來提升市場監管的品質。

4. 2015年以來，我國旅遊業發展進入新階段，國家旅遊局提出從景點旅遊向全域旅遊轉變，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共用，以旅遊業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

——建立由國務院領導牽頭負責的國務院旅遊工作部際聯席會議制度，統籌協調全國旅遊工作，聯席會議由28個部門組成，旅遊局為牽頭單位；召集人從國務院副秘書長上升為國務院副總理，增加了解決旅遊發展有關問題的行政資源。國家旅遊管理部門逐步將旅遊管理的大部分許可權下放到地方旅遊管理部門，實現了從微觀管理到宏觀管理，從行業管理到產業統籌，更加注重旅遊產業的戰略研究、決策制定和市場規範。省市縣旅遊管理體制改革步伐更大，全國22個省市區成立了旅遊發展委員會，納入省政府組成部門 。

在全域旅遊發展模式下，整個城市乃至鄉村都是一個系統的旅遊目的地，服務供給變得尤為重要，各地旅遊業的競爭體現為公共服務的競爭、市場秩序的競爭。要求我國旅遊市場監管擺脫舊式的監管模式，由原來主要依靠行政手段轉而改為廣泛使用行政、經濟、法律、社會、科技等綜合手段。各地開始重視市場監管的作用，順應全域旅遊戰略的發展要求，綜合公安、工商、審判、調解等職能，把這些專屬職能因地制宜地融入旅遊市場秩序整治中，推動行業執法、治安處罰、刑事執法和司法調解在旅遊市場治理中的有效統一；推動旅遊行政執法由多部門間外部迴圈轉變為旅遊綜合執法機構內部迴圈，形成了“1+3+X”多種模式。

2017年全國旅遊監管工作會議提出，建設我國旅遊市場監管現代化體系。這個現代化用了“四個統籌”來歸納——

統籌抓好“資質監管、行為監管與信用監管”三種監管方式，統籌抓好“行政監管與社會監督、行業自律、遊客自覺”四種力量，統籌抓好“實體市場與網路市場”兩種經營主體的有效監管，統籌抓好“境內游與出境遊”兩大文明形象與市場秩序的規範建設。“四個統籌”是理念層面的，是社會發展新趨勢與現代化治理要求在旅遊業的集中體現，是旅遊市場治理主動融入國家治理能力與治理體系現代化的積極舉措，是旅遊市場監管的升級版。（於意雲）

主要職能是旅行社和導遊的審批。1988年開始，國家旅遊局舉辦導遊員資格考試、導遊員等級考試，導遊管理體系開始逐漸健全。1999年5月國務院第263號令發佈《導遊人員管理條例》。

3. 進入新世紀以來，旅遊業作為綜合性產業實現跨越式發展，政治、經濟、社會、民生綜合功能得以充分釋放。我國形成了國內旅遊、入境旅遊、出境旅遊三大市場三足鼎立的格局。旅遊業的關聯行業超過110個，旅遊業對相關產業貢獻不斷凸顯，對住宿業的貢獻率超過90％，對民航和鐵路客運業的貢獻率超過80%，對文化娛樂業的貢獻率超過50%，對餐飲業和商業的貢獻率超過40%。

——2009年，《旅行社條例》由國務院第47次常務會議通過，自2009年5月1日起施行。《旅行社條例》是為了加強對旅行社的管理，保障旅遊者和旅行社的合法權益，維護旅遊市場秩序，促進旅遊業的健康發展而制定的法規《旅遊法》的頒佈，標誌著中國旅遊業進入了全面依法治旅的新階段。這一階段我國旅遊市場規模迅速擴大，旅遊市場監管體系開始處於全面建設階段，在定位上獨立出來，通過依法對市場准入、壟斷、協調監管來提升市場監管的品質。

4. 2015年以來，我國旅遊業發展進入新階段，國家旅遊局提出從景點旅遊向全域旅遊轉變，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共用，以旅遊業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

——建立由國務院領導牽頭負責的國務院旅遊工作部際聯席會議制度，統籌協調全國旅遊工作，聯席會議由28個部門組成，旅遊局為牽頭單位；召集人從國務院副秘書長上升為國務院副總理，增加了解決旅遊發展有關問題的行政資源。國家旅遊管理部門逐步將旅遊管理的大部分許可權下放到地方旅遊管理部門，實現了從微觀管理到宏觀管理，從行業管理到產業統籌，更加注重旅遊產業的戰略研究、決策制定和市場規範。省市縣旅遊管理體制改革步伐更大，全國22個省市區成立了旅遊發展委員會，納入省政府組成部門 。

在全域旅遊發展模式下，整個城市乃至鄉村都是一個系統的旅遊目的地，服務供給變得尤為重要，各地旅遊業的競爭體現為公共服務的競爭、市場秩序的競爭。要求我國旅遊市場監管擺脫舊式的監管模式，由原來主要依靠行政手段轉而改為廣泛使用行政、經濟、法律、社會、科技等綜合手段。各地開始重視市場監管的作用，順應全域旅遊戰略的發展要求，綜合公安、工商、審判、調解等職能，把這些專屬職能因地制宜地融入旅遊市場秩序整治中，推動行業執法、治安處罰、刑事執法和司法調解在旅遊市場治理中的有效統一；推動旅遊行政執法由多部門間外部迴圈轉變為旅遊綜合執法機構內部迴圈，形成了“1+3+X”多種模式。

2017年全國旅遊監管工作會議提出，建設我國旅遊市場監管現代化體系。這個現代化用了“四個統籌”來歸納——

統籌抓好“資質監管、行為監管與信用監管”三種監管方式，統籌抓好“行政監管與社會監督、行業自律、遊客自覺”四種力量，統籌抓好“實體市場與網路市場”兩種經營主體的有效監管，統籌抓好“境內游與出境遊”兩大文明形象與市場秩序的規範建設。“四個統籌”是理念層面的，是社會發展新趨勢與現代化治理要求在旅遊業的集中體現，是旅遊市場治理主動融入國家治理能力與治理體系現代化的積極舉措，是旅遊市場監管的升級版。（於意雲）