「學者觀點」盧淩宇 章 遠：為什麼國際關係理論很難轉化為政策？
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盧淩宇 章 遠：為什麼國際關係理論很難轉化為政策？
作者：
理論（學術）研究和政策（對策）研究是國際關係學的一個基本的類型劃分。
很少有學者會否認理論研究和對策研究具有不同的受眾、服務目標和評價標準，是兩種不同的文化。如文獻綜述是理論研究的起點和規範的學術論文不可或缺的組成部分。
所謂理論與政策相結合有兩方面的內涵：一是理論服務於政策；二是政策服務於理論。在現實中，學者和政府強調的始終是理論服務於國家的外交決策。不幸的是，國際關係研究的現狀恰恰是理論與政策相脫離：“決策者對汗牛充棟的國際關係理論文獻不屑一顧，
為什麼國際關係理論很難轉化為政策？主要有以下兩個原因：（編者加）
一、供給者能力不足
“理論與政策相結合”這個命題隱含了兩個假定：第一，理論研究可以轉化為合格的對策報告（假定 I）；第二，決策者會認真聽取和採納學者們的對策建議（假定 II）。本文將要論證，這兩個假定在很大程度上是不成立的。
第一，假定 I 跌入了小概率陷阱。
概言之，假定Ｉ違反了統計學的小概率原則，因此是反科學的。縱觀國際關係學發展史，理論研究和對策研究的結合是絕對的小概率事件。不可否認， “國際關係高水準的學術研究, 在很大程度上取決於學者的理論素養加上對動態、現狀等政策問題的敏銳和細緻的研究。
蘇長和把經典馬克思主義視為理論型對策研究的典範，是“學術和政治的完美結合”，是“最好的形而上的知識”。即使我們承認馬克思和恩格斯的研究具有巨大的對策意義，我們也不能否認馬克思和恩格斯都是天才的學者。對於幾乎所有的政治學家來說，以達到馬克思的學術成就為目標，那和物理學家企圖比肩愛因斯坦的水準一樣，遙不可及。
同樣不能否認，喬治•肯南（George Kennan）、湯瑪斯•謝林（Thomas Schelling）、基辛格、布熱津斯基等著名國際關係學家都曾經在美國外交決策部門擔任重要職務。然而，這些範例不能成為推廣理論為政策服務的理由。一方面，相對於整個國際關係學共同體來說，這些學者所占的比例很小。他們幾乎都是這個學科的頂尖人物。如前所述，用大學者的成就來要求芸芸眾生並不恰當。另一方面，從年代上看，這些學者都活躍于國際關係學發展的早期，那個時候國際關係知識積累較少，出現“大師”的概率要高得多。而且，除了謝林之外，他們接受的都是深受歷史學影響的傳統國際關係學教育，而不是今天的國際關係科學訓練。20 世紀 60 年代興起的科學行為主義革命不僅提高了學科的進入門檻，而且嚴重地拉大了理論和政策的距離，結果是越“有用” 的研究，科學性越低。正因為如此，沃爾特把改變國際關係學主流學術規範當作彌合政策和理論間鴻溝的前提。他認為，學術“規範不是神授的，而是由學科的成員共同決定的”，並不必然壓倒政策相關性。
第二，假定 I 高估了學者的個人能力。
理論服務政策這一小概念事件只是問題的宏觀表像。在微觀上，理論與政策相結合違背了社會分工的基本原則，把國際關係學者設想為全能的人，嚴重高估了學者的個人能力。隨著專業化水準的提高和學術分工的日益深化，國際關係學正在加速進步。在這樣一個時代，“精深”而非“博雜”方為學術生存和專業發展的基本路徑。除承擔必要的教學和社會服務職能外，國際關係學者還必須為知識的增長做出貢獻。為此，他首先必須熟稔該專業迄今為止積累的主要理論知識，需要掌握必要的方法工具，同時要緊密跟蹤專業文獻的發展，這樣才能長期站立在學術前沿，在前人的基礎上為知識的增長做出增量貢獻。毫不誇張地說，僅僅是追蹤專業文獻發展和掌握不斷更新的方法工具便足以耗盡一個學者的時間和精力。國際關係學發展至今，已經沒有傳統意義上“會通百家”的大師，有成就的學者均為術業有專攻的專家。這是國際關係學縱向上的分工。
理論與政策，則是國際關係學的橫向分工。政策研究要求學者在理論研究、教學和社會服務之外再履行一種異質的職能。其“異質”性體現為以下兩點：
（一）理論研究和政策研究的評價標準南轅北轍
在社會科學的主流範式下，評價國際關係研究的首要標準是理論性的強弱。“好的理論應該辨別並解釋超越具體事件、行為者和歷史時期的模式。”根據這一原則，理論研究和政策研究是異質的研究。理論的靈感來源抑或是某個外交/國際關係案例，但其結論必須普遍化，即“時空必須延展”，並且應盡可能“簡約”，如此才能解釋盡可能多的同類現象。相反，政策的建議則要求越具體越好，同時必須具備政治上的可行性和技術上的可操作性。
為彌合理論和政策的差異，王棟和達巍等學者建議構築區別於“普遍性理論”的中層理論。王棟正確地指出，結構現實主義、新自由制度主義等“普遍性理論”具有“高度抽象性，並通常以概率形式陳述，因而對政策制定往往沒有什麼直接的指導作用”。相比之下，威懾理論、危機管理理論和決策理論等中程理論的內涵比普遍理論豐富，適用範圍更狹窄，也因此“更接近政策規劃與制定”，並也因此“具有更大的政策相關性”。 然而，接近和適用並不是一回事。原因在於：外交決策針對的是具體事件。中程理論的內涵雖然較普遍理論豐富，但仍然是或然性的推論，只能獲得概率性的經驗支持。我們無法斷定，某個獲得 1816-2014 年的跨國歷時大樣本統計檢驗支援的命題適用於2015 年 8 月發生的新案例。為此，我們需要對手頭的案例進行細緻的分析，掌握事情的來龍去脈，根據手頭的資料推斷解決問題的關鍵。這個過程就不是社會科學了，而是歷史研究， 而歷史研究和社會科學的評價標準又並不一致。所以，中層理論並不能填補理論和政策之間的鴻溝。
（二）政策研究要求研究者支付高昂的時間成本
朱鋒指出，高水準政策研究必須同時滿足四個條件：一是“長期、細緻和及時的政策跟蹤”；二是對“對政策物件國保持持續的‘田野研究’”；三是 “盡可能地建立多樣化的‘政策接觸’”；四，“扎實、全面的國際關係理論素養。”顯然，一、三和四是兩種不同類型的工作。一個學者在完成了四之後，是否還有足夠的時間和精力來做到一和三，是大可懷疑的。此外，無論是“田野調查”還是“建立多樣化的‘政策接觸’”，不僅費時，而且需要大量的資金投入，甚至還要求具備非同尋常的社會關係，這些都是普通國際關係學者所支付不起的。即便如此，在李侃如看來，朱鋒的四點建議並不構成合格的對策研究的充分條件。學者們還必須瞭解行政部門面臨的關鍵政策困境、在政府面前樹立良好的聲望、“練習歸結為清晰簡單的、能很容易轉化為論題的要點” 以及去拜訪想要影響的官員等。上述要求每一項都意味著巨大的時間成本。
周琪等的研究也表明，著書立說只是理念影響外交政策的諸多管道之一。例如在美國，除出版著作、期刊、通訊、簡報和研究報告之外，學者還可通過入閣擔任官員、利用大選之機為總統出謀劃策、在國會聽證會上作證、舉辦公眾論壇和研討會等途徑間接地影響外交政策。其中學者和官員的私人關係或社會網路發揮著重大作用：“（如果）你不知道誰是負責任的官員，那就是你沒有影響力。就是這麼簡單。”
所以，強調理論服務政策，實際上是要求學者在理論研究和教學之外再履行一種異質的職能，即智庫或政策研究所的職能。對於幾乎所有的學者而言，這是一種“不堪承受之重”。鑒於國際關係學者所面對的巨大的時間約束，要求理論和對策兩面開花顯然違反了專業化和社會分工的要求，因而並不可行。
沃爾特對理論與政策的脫節痛心疾首：“隨著學術理論變得日益專業化和難以接近，甚至專注于應用問題和其他所謂政策掮客的學者也越來越少地關注他們。今天，蘭德公司的職員不可能被主要大學的政治學系聘用，蘭德公司的學術產品也不會再對學術世界產生影響。”實際上，根據以上分析，蘭德的歸蘭德，學術的歸學術，這才是高度專業化分工下國際關係學的常態。
二、需求者觀念先行
理論服務政策的假定是如果理論家和決策者之間不存在交流障礙，決策者會從善如流，認真聽取和採納學者們的對策建議（假定 II）。沃爾特是贊同這個假定的，認為理論和政策脫節的原因是學術規範和激勵機制壓制了學者們去做“有用的”理論工作。然而，本文認為，假定 II 在理論上和經驗上都無法成 立。假設理論家和決策者能夠無障礙地對話，決定理論能否影響政策的關鍵因素乃是決策者的先在觀念，而非理論的正確性。
理性選擇學派傾向于認為政治生存是公共決策首要的考慮，即無論採取什麼政策，都不能危及決策者的權力，最好能夠鞏固其權力。政治生存是一種物質或制度現實，但它首先是決策者認知的結果。至於政策結果是否會如決策者所願，則是另一個問題，因為歷史是很難預測的，所以，政治家做出錯誤的判斷和決策十分常見 。若非如此，沙皇尼古拉二世便不會在 1904 年錯誤地發動了後來導致帝國局勢嚴重惡化的日俄戰爭。進一步說，對政治生存的認知取決於政治觀念。 觀念是被假定為真的想法，是“現實的主觀表徵（representation）”。在國際關係中，國家安全環境的惡化往往會威脅到決策者的政治生存。然而，鞏固國家安全是訴諸於軍事上的勢力均衡，還是發展對外貿易，或者是增強同外國的認同，不僅是個經驗問題，更取決於領導人的觀念。國際關係三大體系理論現實主義、自由主義和建構主義的根本區別即基本假定或世界觀的不同。
羅伯特•達內克（Robert Dallek）認為決定美國總統外交決策選擇有五個主要變數，包括世界觀、實用主義、被統治者支持、個人魅力和言行一致。其中世界觀——人們對世界的根本看法——的影響是決定性的。例如，伍德羅•威爾遜（Woodrow Wilson）和傑米•卡特（Jimmy Carter）強調法律原則和國際組織，而羅奈爾得•雷根（Ronald Reagan）和喬治•W•布希（George W. Bush）重視權力對比和國家利益。這些觀念都是世界觀的體現。不僅如此，總統的世界觀還部分地決定了其執政風格。 觀念影響個性，個性又直接塑造了總統的決策管理體系和集權程度。總統風格包括工作習慣、接收資訊的方式、用人偏好以及決策方式。總統風格——例如對衝突的態度以及是否追求完美——反過來塑造白宮的組織形式，具體地說是助理體系。
人是觀念的動物。觀念一旦形成，很難改變。凱恩斯相信思想的力量大於既得利益。他深刻地指出：“經濟學和政治哲學領域中，在 25 或 30 歲以後還受新理論影響的人是不多的。因此，公職人員、政客甚至煽動者們所能運用的理論不大可能是最新的。”更為重要的是，觀念不是消極地反映現實，而是通過塑造領袖對現實的知覺，來左右領袖的決定。觀念產生認知偏見，“扭曲、阻礙並重新塑造外來的資訊”。 在政治決策場景中，領導人反應的物件不是客觀現實，而是經觀念體系過濾的主觀現實。傑維斯（Robert Jervis）曾經探討了困擾人類的三種錯誤知覺，其中之一是所謂的認知一致性（cognitive consistency）。根據這個機理，人們都樂於看見預期的事物和現象，而對與預期相反的資訊或者視而不見，或者曲解誤斷。這樣做會延續錯誤的意象，做出錯誤的決策。人們還往往利用過去的經驗來支持自己的偏見。歷史類比“會遮蔽現時事件中一些不同於歷史事件的側面。”詹森總統拒絕在越南戰爭中妥協的經驗基礎就是 20 世紀 30 年代張伯倫失敗的綏靖政策，他對已經變化了的戰略環境視而不見。
觀念先行的原因在於世界過於複雜，充滿了“矛盾”、“模糊性”和“意料之外”。由於時間約束和認知能力的限制，個人無法加工每天必須面對的海量資訊及“混亂和鋪天蓋地的信號”，不得不運用觀念以降低資訊處理和公共決策成本。決策者是理論的目標需求者。按照奈等的理解，決策者拒絕理論著作的原因有兩個：一是理論研究專業性強、技術門檻高，決策者讀不懂。二是規範的理論研究往往篇幅較長，決策者沒有時間閱讀。兩個原因歸結起來都是時間約束，在給定偏好的前提下，如果決策者擁有充足的時間，便能夠克服專業理論文獻的技術門檻。決策者位於體制的頂端，而“對體制頂端的政策需求是不間斷的”。除非遭遇“古巴導彈危機”和“9•11”這樣的事件，決策者不可能在一個事件上不成比例地投入時間。經常出現這樣的情況，“早上才剛剛出現的問題，下班前就必須得到解決。甚至在那些政策問題相對較少的日子裡，也會有意想不到的忙碌事務並確實需要進行決策。”而且在絕大多數時候，決策者們要麼花費大量的時間理解美國的政策利益，要麼在思考“以總統能夠接受的方式”提出政策建議，要麼致力於考慮如何贏得官僚機構的支持，要麼在做“為有效實施相關政策”而不得不做的各種事務性工作，如打電話、開會、起草報告、分派任務等。鑒於時間的剛性約束，讓美國決策者借鑒“防禦現實主義”來思考中美關係，或者期待決策者運用威懾理論辨別面臨的形式，以理解特定場景下的政策可能性和約束力，顯然是不切實際的想法。不僅如此，如果新資訊與人們基於舊資訊、陳見或其他與既得利益相聯繫的認知相衝突，或者當人們在恐懼、憤怒、羞恥或仇恨等強烈的感情刺激下產生認知偏見時，觀念就會起到壓倒性的作用。
甚至在決策者身體狀況惡化的情形下，他們仍然受到觀念的頑強支配。1945年2月11日，美蘇英三國元首在雅爾達簽訂將“決定30億人命運的文件”。當時 63 歲的佛蘭克林•羅斯福總統由於嚴重的動脈高血壓、心臟病和阿爾瓦萊病，已經病入膏肓，處在垂死邊緣，幾度昏厥，無法集中注意力。後世的歷史學家認為，“他那時在對外政治方面已經沒有看法了，只有幾條模糊的建立在幻覺之上的行動原則。”這幾個原則，就是他的觀念。
同樣重要的是，外交決策過程的反民主性強化了決策者觀念的壓倒性影響。從制度上講，美國總統雖然是外交決策的核心，但其權力要受到其他的國內政治行為體的掣肘，而實際上，與最高領袖在思想上保持一致是美國外交決策的一個顯著特點。史蒂文•克拉斯納（Steven Krasner）指出，美國外交決策者的觀念在相當大程度上是趨同的：“總統選擇絕大多數重要的遊戲參與者，並制定遊戲規則。官僚機構的首腦也是由總統任命的。這些人必須與總統的價值觀相同。這些人不是隨機選舉的幕僚。他們都很認同總統的觀念。”二戰以來，總統在外交事務中日益集權。杜魯門聲稱他獨自構想外交政策是基本屬實的，這一現象迄今沒有變化。例如，在關於伊拉克戰爭的決策過程中，小布希“缺乏外交經驗”，但“堅持要求貫徹其個人的外交理念。他偏愛與自己理念一致的部門領導，擴大國防部、副總統辦公室等等部門的權力。”
另一方面，智庫專家要入閣，學術素養並不是充分條件，最重要的條件可能是政治觀念或意識形態與執政黨一致。換言之，“政府的需要才是決定思想庫學者能否進入政府的重要因素”。例如，在雷根執政期間，其智囊有 55 位來自胡佛研究所、36 位來自傳統基金會、34 位出自企業研究所。小布希第一任期間的高參中，賴斯（Condolezza Rice）出自胡佛研究所，美國常駐聯合國代表博爾頓（James Burton）是企業研究所的代表，而傳統基金會的專家杜布裡安斯基（Ronald Dubrianski）則在國務院負責民主和全球事務。相反，在民主黨人卡特執政的年代，其智囊中有 54 位來自對外關係委員會，包括副國務卿、中央情報局局長等高官，還有不少出自布魯金斯協會。套用諾貝爾獎得主喬治•施蒂格勒（George Stilge）對經濟學的政策應用所作評價，即“我們找不到證據國際關係學可以影響政策，不是因為國際關係學胡說八道，也不是國際關係學推理湛深難明。……識時務的建議被接受，不識時務遭淘汰，而那所謂‘接受’，通常是被利用罷了。”
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編輯：tz
以達到馬克思的學術成就為目標，那和物理學家企圖比肩愛因斯坦的水準一樣，遙不可及。同樣不能否認，喬治•肯南（George Kennan）、湯瑪斯•謝林（Thomas Schelling）、基辛格、布熱津斯基等著名國際關係學家都曾經在美國外交決策部門擔任重要職務。然而，這些範例不能成為推廣理論為政策服務的理由。一方面，相對於整個國際關係學共同體來說，這些學者所占的比例很小。他們幾乎都是這個學科的頂尖人物。如前所述，用大學者的成就來要求芸芸眾生並不恰當。另一方面，從年代上看，這些學者都活躍于國際關係學發展的早期，那個時候國際關係知識積累較少，出現“大師”的概率要高得多。而且，除了謝林之外，他們接受的都是深受歷史學影響的傳統國際關係學教育，而不是今天的國際關係科學訓練。20 世紀 60 年代興起的科學行為主義革命不僅提高了學科的進入門檻，而且嚴重地拉大了理論和政策的距離，結果是越“有用” 的研究，科學性越低。正因為如此，沃爾特把改變國際關係學主流學術規範當作彌合政策和理論間鴻溝的前提。他認為，學術“規範不是神授的，而是由學科的成員共同決定的”，並不必然壓倒政策相關性。
第二，假定 I 高估了學者的個人能力。
理論服務政策這一小概念事件只是問題的宏觀表像。在微觀上，理論與政策相結合違背了社會分工的基本原則，把國際關係學者設想為全能的人，嚴重高估了學者的個人能力。隨著專業化水準的提高和學術分工的日益深化，國際關係學正在加速進步。在這樣一個時代，“精深”而非“博雜”方為學術生存和專業發展的基本路徑。除承擔必要的教學和社會服務職能外，國際關係學者還必須為知識的增長做出貢獻。為此，他首先必須熟稔該專業迄今為止積累的主要理論知識，需要掌握必要的方法工具，同時要緊密跟蹤專業文獻的發展，這樣才能長期站立在學術前沿，在前人的基礎上為知識的增長做出增量貢獻。毫不誇張地說，僅僅是追蹤專業文獻發展和掌握不斷更新的方法工具便足以耗盡一個學者的時間和精力。國際關係學發展至今，已經沒有傳統意義上“會通百家”的大師，有成就的學者均為術業有專攻的專家。這是國際關係學縱向上的分工。
理論與政策，則是國際關係學的橫向分工。政策研究要求學者在理論研究、教學和社會服務之外再履行一種異質的職能。其“異質”性體現為以下兩點：
（一）理論研究和政策研究的評價標準南轅北轍
在社會科學的主流範式下，評價國際關係研究的首要標準是理論性的強弱。“好的理論應該辨別並解釋超越具體事件、行為者和歷史時期的模式。”根據這一原則，理論研究和政策研究是異質的研究。理論的靈感來源抑或是某個外交/國際關係案例，但其結論必須普遍化，即“時空必須延展”，並且應盡可能“簡約”，如此才能解釋盡可能多的同類現象。相反，政策的建議則要求越具體越好，同時必須具備政治上的可行性和技術上的可操作性。
為彌合理論和政策的差異，王棟和達巍等學者建議構築區別於“普遍性理論”的中層理論。王棟正確地指出，結構現實主義、新自由制度主義等“普遍性理論”具有“高度抽象性，並通常以概率形式陳述，因而對政策制定往往沒有什麼直接的指導作用”。相比之下，威懾理論、危機管理理論和決策理論等中程理論的內涵比普遍理論豐富，適用範圍更狹窄，也因此“更接近政策規劃與制定”，並也因此“具有更大的政策相關性”。 然而，接近和適用並不是一回事。原因在於：外交決策針對的是具體事件。中程理論的內涵雖然較普遍理論豐富，但仍然是或然性的推論，只能獲得概率性的經驗支持。我們無法斷定，某個獲得 1816-2014 年的跨國歷時大樣本統計檢驗支援的命題適用於2015 年 8 月發生的新案例。為此，我們需要對手頭的案例進行細緻的分析，掌握事情的來龍去脈，根據手頭的資料推斷解決問題的關鍵。這個過程就不是社會科學了，而是歷史研究， 而歷史研究和社會科學的評價標準又並不一致。所以，中層理論並不能填補理論和政策之間的鴻溝。
（二）政策研究要求研究者支付高昂的時間成本
朱鋒指出，高水準政策研究必須同時滿足四個條件：一是“長期、細緻和及時的政策跟蹤”；二是對“對政策物件國保持持續的‘田野研究’”；三是 “盡可能地建立多樣化的‘政策接觸’”；四，“扎實、全面的國際關係理論素養。”顯然，一、三和四是兩種不同類型的工作。一個學者在完成了四之後，是否還有足夠的時間和精力來做到一和三，是大可懷疑的。此外，無論是“田野調查”還是“建立多樣化的‘政策接觸’”，不僅費時，而且需要大量的資金投入，甚至還要求具備非同尋常的社會關係，這些都是普通國際關係學者所支付不起的。即便如此，在李侃如看來，朱鋒的四點建議並不構成合格的對策研究的充分條件。學者們還必須瞭解行政部門面臨的關鍵政策困境、在政府面前樹立良好的聲望、“練習歸結為清晰簡單的、能很容易轉化為論題的要點” 以及去拜訪想要影響的官員等。上述要求每一項都意味著巨大的時間成本。
周琪等的研究也表明，著書立說只是理念影響外交政策的諸多管道之一。例如在美國，除出版著作、期刊、通訊、簡報和研究報告之外，學者還可通過入閣擔任官員、利用大選之機為總統出謀劃策、在國會聽證會上作證、舉辦公眾論壇和研討會等途徑間接地影響外交政策。其中學者和官員的私人關係或社會網路發揮著重大作用：“（如果）你不知道誰是負責任的官員，那就是你沒有影響力。就是這麼簡單。”
所以，強調理論服務政策，實際上是要求學者在理論研究和教學之外再履行一種異質的職能，即智庫或政策研究所的職能。對於幾乎所有的學者而言，這是一種“不堪承受之重”。鑒於國際關係學者所面對的巨大的時間約束，要求理論和對策兩面開花顯然違反了專業化和社會分工的要求，因而並不可行。
沃爾特對理論與政策的脫節痛心疾首：“隨著學術理論變得日益專業化和難以接近，甚至專注于應用問題和其他所謂政策掮客的學者也越來越少地關注他們。今天，蘭德公司的職員不可能被主要大學的政治學系聘用，蘭德公司的學術產品也不會再對學術世界產生影響。”實際上，根據以上分析，蘭德的歸蘭德，學術的歸學術，這才是高度專業化分工下國際關係學的常態。
二、需求者觀念先行
理論服務政策的假定是如果理論家和決策者之間不存在交流障礙，決策者會從善如流，認真聽取和採納學者們的對策建議（假定 II）。沃爾特是贊同這個假定的，認為理論和政策脫節的原因是學術規範和激勵機制壓制了學者們去做“有用的”理論工作。然而，本文認為，假定 II 在理論上和經驗上都無法成 立。假設理論家和決策者能夠無障礙地對話，決定理論能否影響政策的關鍵因素乃是決策者的先在觀念，而非理論的正確性。
理性選擇學派傾向于認為政治生存是公共決策首要的考慮，即無論採取什麼政策，都不能危及決策者的權力，最好能夠鞏固其權力。政治生存是一種物質或制度現實，但它首先是決策者認知的結果。至於政策結果是否會如決策者所願，則是另一個問題，因為歷史是很難預測的，所以，政治家做出錯誤的判斷和決策十分常見 。若非如此，沙皇尼古拉二世便不會在 1904 年錯誤地發動了後來導致帝國局勢嚴重惡化的日俄戰爭。進一步說，對政治生存的認知取決於政治觀念。 觀念是被假定為真的想法，是“現實的主觀表徵（representation）”。在國際關係中，國家安全環境的惡化往往會威脅到決策者的政治生存。然而，鞏固國家安全是訴諸於軍事上的勢力均衡，還是發展對外貿易，或者是增強同外國的認同，不僅是個經驗問題，更取決於領導人的觀念。國際關係三大體系理論現實主義、自由主義和建構主義的根本區別即基本假定或世界觀的不同。
羅伯特•達內克（Robert Dallek）認為決定美國總統外交決策選擇有五個主要變數，包括世界觀、實用主義、被統治者支持、個人魅力和言行一致。其中世界觀——人們對世界的根本看法——的影響是決定性的。例如，伍德羅•威爾遜（Woodrow Wilson）和傑米•卡特（Jimmy Carter）強調法律原則和國際組織，而羅奈爾得•雷根（Ronald Reagan）和喬治•W•布希（George W. Bush）重視權力對比和國家利益。這些觀念都是世界觀的體現。不僅如此，總統的世界觀還部分地決定了其執政風格。 觀念影響個性，個性又直接塑造了總統的決策管理體系和集權程度。總統風格包括工作習慣、接收資訊的方式、用人偏好以及決策方式。總統風格——例如對衝突的態度以及是否追求完美——反過來塑造白宮的組織形式，具體地說是助理體系。
人是觀念的動物。觀念一旦形成，很難改變。凱恩斯相信思想的力量大於既得利益。他深刻地指出：“經濟學和政治哲學領域中，在 25 或 30 歲以後還受新理論影響的人是不多的。因此，公職人員、政客甚至煽動者們所能運用的理論不大可能是最新的。”更為重要的是，觀念不是消極地反映現實，而是通過塑造領袖對現實的知覺，來左右領袖的決定。觀念產生認知偏見，“扭曲、阻礙並重新塑造外來的資訊”。 在政治決策場景中，領導人反應的物件不是客觀現實，而是經觀念體系過濾的主觀現實。傑維斯（Robert Jervis）曾經探討了困擾人類的三種錯誤知覺，其中之一是所謂的認知一致性（cognitive consistency）。根據這個機理，人們都樂於看見預期的事物和現象，而對與預期相反的資訊或者視而不見，或者曲解誤斷。這樣做會延續錯誤的意象，做出錯誤的決策。人們還往往利用過去的經驗來支持自己的偏見。歷史類比“會遮蔽現時事件中一些不同於歷史事件的側面。”詹森總統拒絕在越南戰爭中妥協的經驗基礎就是 20 世紀 30 年代張伯倫失敗的綏靖政策，他對已經變化了的戰略環境視而不見。
觀念先行的原因在於世界過於複雜，充滿了“矛盾”、“模糊性”和“意料之外”。由於時間約束和認知能力的限制，個人無法加工每天必須面對的海量資訊及“混亂和鋪天蓋地的信號”，不得不運用觀念以降低資訊處理和公共決策成本。決策者是理論的目標需求者。按照奈等的理解，決策者拒絕理論著作的原因有兩個：一是理論研究專業性強、技術門檻高，決策者讀不懂。二是規範的理論研究往往篇幅較長，決策者沒有時間閱讀。兩個原因歸結起來都是時間約束，在給定偏好的前提下，如果決策者擁有充足的時間，便能夠克服專業理論文獻的技術門檻。決策者位於體制的頂端，而“對體制頂端的政策需求是不間斷的”。除非遭遇“古巴導彈危機”和“9•11”這樣的事件，決策者不可能在一個事件上不成比例地投入時間。經常出現這樣的情況，“早上才剛剛出現的問題，下班前就必須得到解決。甚至在那些政策問題相對較少的日子裡，也會有意想不到的忙碌事務並確實需要進行決策。”而且在絕大多數時候，決策者們要麼花費大量的時間理解美國的政策利益，要麼在思考“以總統能夠接受的方式”提出政策建議，要麼致力於考慮如何贏得官僚機構的支持，要麼在做“為有效實施相關政策”而不得不做的各種事務性工作，如打電話、開會、起草報告、分派任務等。鑒於時間的剛性約束，讓美國決策者借鑒“防禦現實主義”來思考中美關係，或者期待決策者運用威懾理論辨別面臨的形式，以理解特定場景下的政策可能性和約束力，顯然是不切實際的想法。不僅如此，如果新資訊與人們基於舊資訊、陳見或其他與既得利益相聯繫的認知相衝突，或者當人們在恐懼、憤怒、羞恥或仇恨等強烈的感情刺激下產生認知偏見時，觀念就會起到壓倒性的作用。
甚至在決策者身體狀況惡化的情形下，他們仍然受到觀念的頑強支配。1945年2月11日，美蘇英三國元首在雅爾達簽訂將“決定30億人命運的文件”。當時 63 歲的佛蘭克林•羅斯福總統由於嚴重的動脈高血壓、心臟病和阿爾瓦萊病，已經病入膏肓，處在垂死邊緣，幾度昏厥，無法集中注意力。後世的歷史學家認為，“他那時在對外政治方面已經沒有看法了，只有幾條模糊的建立在幻覺之上的行動原則。”這幾個原則，就是他的觀念。
同樣重要的是，外交決策過程的反民主性強化了決策者觀念的壓倒性影響。從制度上講，美國總統雖然是外交決策的核心，但其權力要受到其他的國內政治行為體的掣肘，而實際上，與最高領袖在思想上保持一致是美國外交決策的一個顯著特點。史蒂文•克拉斯納（Steven Krasner）指出，美國外交決策者的觀念在相當大程度上是趨同的：“總統選擇絕大多數重要的遊戲參與者，並制定遊戲規則。官僚機構的首腦也是由總統任命的。這些人必須與總統的價值觀相同。這些人不是隨機選舉的幕僚。他們都很認同總統的觀念。”二戰以來，總統在外交事務中日益集權。杜魯門聲稱他獨自構想外交政策是基本屬實的，這一現象迄今沒有變化。例如，在關於伊拉克戰爭的決策過程中，小布希“缺乏外交經驗”，但“堅持要求貫徹其個人的外交理念。他偏愛與自己理念一致的部門領導，擴大國防部、副總統辦公室等等部門的權力。”
另一方面，智庫專家要入閣，學術素養並不是充分條件，最重要的條件可能是政治觀念或意識形態與執政黨一致。換言之，“政府的需要才是決定思想庫學者能否進入政府的重要因素”。例如，在雷根執政期間，其智囊有 55 位來自胡佛研究所、36 位來自傳統基金會、34 位出自企業研究所。小布希第一任期間的高參中，賴斯（Condolezza Rice）出自胡佛研究所，美國常駐聯合國代表博爾頓（James Burton）是企業研究所的代表，而傳統基金會的專家杜布裡安斯基（Ronald Dubrianski）則在國務院負責民主和全球事務。相反，在民主黨人卡特執政的年代，其智囊中有 54 位來自對外關係委員會，包括副國務卿、中央情報局局長等高官，還有不少出自布魯金斯協會。套用諾貝爾獎得主喬治•施蒂格勒（George Stilge）對經濟學的政策應用所作評價，即“我們找不到證據國際關係學可以影響政策，不是因為國際關係學胡說八道，也不是國際關係學推理湛深難明。……識時務的建議被接受，不識時務遭淘汰，而那所謂‘接受’，通常是被利用罷了。”
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