起底“301條款”：美國玩底線遊戲還是針對中國製造2025？
，美國總統特朗普在白宮簽署總統備忘錄，指令美貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）針對所謂“中國不公平貿易行為”發起調查，
同日，萊特希澤發表聲明，表示將進行全面調查，並根據需要採取措施以保護美國產業的未來。這意味著，萊特希澤或將援引美國《1974年貿易法》“第301條”，對中國發起“301調查”。“301條款”授權美國貿易代表可對他國不合理或不公平貿易做法發起調查，並可在調查結束後建議美國總統實施加征關稅等單邊制裁。
在此前二十年左右的時間裡，“301條款”似乎已逐漸退出歷史舞臺——上一次，美國對該條款的大規模使用是在上世紀80年代末的美日貿易糾紛案中。而這一單邊主義法律工具在1995年WTO成立後幾乎銷聲匿跡——此後，WTO爭端解決機制是國際公認的解決貿易糾紛的權威平臺。
人們沒有想到的是，塵封故紙堆多年的“301條款”，或許將被美方拿出來作為貿易制裁的武器。
目前，中美的貿易關係相互依存度極高。2016年中美雙邊貿易額達到約6500億美元，自1990年以來，雙邊直接投資已接近3000億美元，形成了一個跨越全球的供應鏈生態系統和公司合作體系。一旦使用“301條款”，將帶給中美什麼樣的影響？
自2017年4月中美海湖莊園的歷史性會晤以來，雙方領導人建立了中美全面經濟對話等四個高級別對話機制，
此刻，關於“301條款”的討論已不僅僅局限於某個法律條文的解讀、某個領域的波及，還延伸到有關中美貿易格局的猜測和推斷。
特朗普究竟劍指何方？這場鬧劇又將以什麼結局收場？人們甚至開始思索“301條款”所映射的全球共同體的利益——這將是全球化的前進還是後退？是繼續推進以WTO為代表的全球法治體系，
這場有關“301條款”以及由此延伸的中美經貿關係博弈或許才剛剛開始。
301條款
“301條款”是美國在冷戰期間制定的單邊貿易法規，也被視為貿易外交的工具之一。上一次它被美國大規模使用，還是在上世紀80年代末，雷根政府在美日貿易糾紛中共發起49次調查。
在概念上，“301條款”有狹義和廣義之分：狹義的“301條款”特指上述條文；廣義的“301條款”則包括“一般301條款”、“特別301條款”、“超級301條款”及其配套措施。北京金誠同達律師事務所律師彭俊分析道，此次美國可能採取其中的“特別301條款”，該條款賦予美國貿易代表絕對權力，當其認定某國的相關法律法規或貿易做法對美國智慧財產權不利，或者未能給予公平公正市場准入機會時，美國有權單方面採取貿易制裁措施，如徵收高額關稅和限制進口等，以迫使交易夥伴改變其法律、法規和貿易做法。
不過，曾任奧巴馬貿易政策顧問的查德·鮑恩表示，考慮到這種單邊主義行動有違WTO精神，容易招致交易夥伴報復，此前數屆美國政府均謹慎回避這一法律工具。近年來，針對智慧財產權保護，美國更多使用“337調查”——該調查可選擇產品未形成出口規模前就封殺，還能阻攔所有的與產生智慧財產權侵權糾紛的產品相關的整個行業。2002年以後，中國成為遭受“337調查”最多的國家。
較之“337調查”，“301調查”直接面向政府。其霸道之處還在於，不一定需要有主體申訴；不一定局限於美國（可以發生在與美國有商品貿易或服務貿易往來的國家境內）；不一定是具體行業或公司，而是該國整個國家的任何一個行業；不一定有“實質”損害，授予了貿易代表強大的自由裁量權。
羅伯特·萊特希澤將決定是否就中國有關法律、政策、實踐或做法可能不合理或歧視性地損害美國智慧財產權、創新或技術發展展開調查。這位單邊主義者曾在上世紀80年代雷根政府中任職于美國貿易代表辦公室（USTR），近年，他曾批評中國通過“操縱貿易”從而使製造業的工作機會流入中國，還批評WTO的多邊機制，並在上任後挖出諸多美國曾使用過的單邊貿易措施。而此刻，“301條款”所賦予美國貿易代表的自由裁量權，相當於為萊特希澤打開了一扇門。
事實上，有關美國政府“301條款”的風聲可追溯至今年4月28日，美國貿易代表辦公室發佈的2017《特別301報告》，中國也被列在“優先觀察名單”中——自1989年美國首次發佈《特別301報告》以來，中國已經是第28次被納入“黑名單”。
在中國社會科學院美國問題專家呂祥看來，目前美國的做法僅是試探。“美方此舉旨在中國對此反應如何，至於USTR最終定論，還需為期一年的切實調查，2017《特別301報告》不能代表目前調查結果，只能作為援引。”
WTO框架
8月16日下午5點，東長安街2號的商務部大院正零星的滴答著小雨。這是美國總統特朗普簽署總統備忘錄的第二天。正值商務部人員休假期，多數辦公室呈現著人員稀少的狀態，但位於三號樓5層的某間辦公室卻座無虛席。這是世貿組織法律處的辦公室。商務部工作人員對經濟觀察報透露道，近期負責“301條款”相關工作的同事壓力很大，他們必須做好萬全的準備，以應對各種可能發生的情況。
可能發生什麼情況？要做哪些準備？忙碌的條法司沒能給出一個明確的回答。確定的是，一篇2002發佈、名為《美國貿易法“301條款”案評析》的舊文被翻了出來，並被重新閱讀著。其作者楊國華曾任商務部條約法律司副司長——彼時中國作為協力廠商代表（17個世貿組織成員方組成）參加了案件的審理，對當年歐共體就“301條款”在WTO中起訴美國的舊案非常熟悉。
在楊國華看來，美國一貫的套路是，使用“301條款”，對其他國家的貿易措施進行調查，繼而與其他國家進行談判，並且威脅談判不成就進行報復。美國的主要交易夥伴，例如歐共體和日本，都曾深受其苦。
“301條款”是否違反WTO原則？經濟觀察報求證世界貿易組織（WTO），其官方在郵件中回復，不評論其成員的國內政策或行動。但WTO同時也對經濟觀察報給出建議，如果任何WTO成員擔心另一個成員的政策或行動，他們可以向世貿組織的相關委員會提交問題；如果成員認為，政策或行動不符合世貿組織的規定，將開始在WTO的爭端解決程式。
入世後，WTO的爭端解決機制成為解決貿易糾紛的權威平臺。中國歐盟商會主席何墨池對經濟觀察報介紹道，自從歐盟在1998年通過WTO爭端解決機制起訴美國“301條款”的合法性之後，這一貿易工具已經不再起作用了；其相關內容的一部分，甚至被發現與WTO精神相悖。
美國企業研究所(AEI) 是一個對美國特朗普政府頗具影響力的美國智庫，其研究員史劍道（Dr. Derek Scissors）則認為，美方並不認同“301條款”是無效的，它依然是美國法律的一部分；一些美國人也不再認同WTO所發揮的作用了。對於美國是否可以單方面採取世貿組織以外的行動，萊特希澤也曾表示，願意一試。
對於美方可能啟動的“301調查”，中國商務部早在15日就表示，希望美貿易代表要尊重客觀事實，慎重行事。如果美方不顧事實、不尊重多邊貿易規則而採取損害雙方經貿關係的舉動，中方絕不會坐視，必將採取所有適當措施，堅決捍衛中方合法權益。
彭俊分析道，邏輯上，美國有兩條路：最符合理性的做法是，在WTO框架下解決或者雙邊談判；另外一種不合邏輯的做法是美國進行單邊報復，中國可訴至WTO，則美國必敗無疑。
此外，與充斥於美國媒體的有關中國“竊取”美國企業智慧財產權的說法不同，現在備忘錄裡面出現了“強迫轉讓”這一生造的概念，呂祥認為，這在法律上缺乏足夠依據，因此其所謂調查能否進行值得懷疑。
美中貿易全國委員會中國區副主席彭捷甯（Jacob Parker）則對經濟觀察報表示，強制技術轉讓問題是真實存在的，應該加以解決。一些美國公司確實已經被中國監管機構告知，他們不會批准投資或在中國獲得市場准入，除非他們轉移技術。這種告知通常是口頭進行，並不出現在法規裡。同時他也承認，並不是所有的美國公司都面臨這個問題。
劍指何處？
“301調查”是否一定會進行？呂祥分析道，目前的進展是讓貿易代表決定是否展開調查，並沒有下定論。在經濟觀察報採訪的大多數美方學者和機構代表看來，“301調查”則被視為“具有很大的可能性”。
一旦美方決定發起調查，將首先與中方進行磋商，調查程式可能長達一年。對此，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員樊明太認為，在此期間變數頗多，關鍵是要阻止美國玩“底線遊戲”。
美方要找到實際的佐證案例也並不容易。呂祥認為，美商務部部長羅斯鼓吹的所謂6000億美元的損失，可以當做輿論，但在法律上難以立足；一些關於智慧財產權的行為，是否是國家行為，這也需要分清楚。
特朗普自上臺以來就頻頻對中國發動言論攻擊，此次指令美貿易代表展開調查，更多意味可能暗藏其中。
Stimson Centre的學者William Reinsch指出，特朗普這一行動表明政府終於想明白中美之間最嚴重的問題是什麼。這也表明，政府傾聽了一些行業組織的聲音，擴大了進口領域以外的關注面。史劍道對經濟觀察報表示，在之前的選舉中，特朗普承諾美國人帶回因貿易而流失的工作。此刻顯然是一種兌現諾言的表現，而這種方法比之前“對所有中國產品徵稅”要好得多。
而另一種觀點則認為，特朗普此番矛頭指向的是“中國製造2025”。呂祥對經濟觀察報表示，“我們可以從羅斯在FT的撰文窺見一斑——美方試圖以這樣一個可能的調查來阻礙中國“振興製造業”的進程。”
在這項直接面向政府的“301調查”中，任何一個行業都可能受到影響。史劍道認為，只有那些被證明為不公平的行為才會受到懲罰，而在所有其他情況下的貿易仍然開放。樊明太分析道，智慧財產權保護、假貨和技術轉讓是美方發起這項調查的主要理由，IT行業、高新技術產業等可能受波及較大。
實際上，就在特朗普簽署備忘錄當日，美國半導體產業最大聯盟——半導體產業協會（SIA）對特朗普的備忘錄迅速做出反應，支持調查中國的貿易實踐。
那貿易戰發生的可能性有多大？中國世貿組織研究會副會長霍建國對此分析道，“存在幾種可能。可能美方有了結論，接下來要強行徵稅，美國這種行為從世貿規則上講，是站不住腳的，那麼有可能在中美之間會上升到貿易戰，發生衝突。”
彭捷寧並不想看到貿易戰的發生。他對經濟觀察報說，貿易戰一旦開始，雙方都將成為輸家，比起貿易戰，他更希望能達成一個高標準的、更具建設性的兩國政府參與的雙邊投資條約。William Reinsch則對經濟觀察報說，“301條款”的目的不在於處罰，而在於談判。“雙方還是要坐下來談合作，做一些平衡。”
在經濟觀察報採訪中，多位學者認為，“301條款”並不一定會引發“大戰”，也不一定會造成“毀滅性”的後果。其威力不在於條款本身，而在於它所帶來的報復性和制裁的後果，核心是以維護美國國際市場利益為宗旨，強迫其他國家接受美國的國際貿易準則。
有關“301條款”的討論正在引發更深一層的思考。這將是全球化的前進還是後退？是繼續推進以WTO為代表的全球法治體系，還是退回到叢林規則的強權政治？
北京金誠同達律師事務所律師彭俊分析道，此次美國可能採取其中的“特別301條款”，該條款賦予美國貿易代表絕對權力，當其認定某國的相關法律法規或貿易做法對美國智慧財產權不利，或者未能給予公平公正市場准入機會時，美國有權單方面採取貿易制裁措施，如徵收高額關稅和限制進口等，以迫使交易夥伴改變其法律、法規和貿易做法。不過，曾任奧巴馬貿易政策顧問的查德·鮑恩表示，考慮到這種單邊主義行動有違WTO精神，容易招致交易夥伴報復，此前數屆美國政府均謹慎回避這一法律工具。近年來，針對智慧財產權保護，美國更多使用“337調查”——該調查可選擇產品未形成出口規模前就封殺，還能阻攔所有的與產生智慧財產權侵權糾紛的產品相關的整個行業。2002年以後，中國成為遭受“337調查”最多的國家。
較之“337調查”，“301調查”直接面向政府。其霸道之處還在於，不一定需要有主體申訴；不一定局限於美國（可以發生在與美國有商品貿易或服務貿易往來的國家境內）；不一定是具體行業或公司，而是該國整個國家的任何一個行業；不一定有“實質”損害，授予了貿易代表強大的自由裁量權。
羅伯特·萊特希澤將決定是否就中國有關法律、政策、實踐或做法可能不合理或歧視性地損害美國智慧財產權、創新或技術發展展開調查。這位單邊主義者曾在上世紀80年代雷根政府中任職于美國貿易代表辦公室（USTR），近年，他曾批評中國通過“操縱貿易”從而使製造業的工作機會流入中國，還批評WTO的多邊機制，並在上任後挖出諸多美國曾使用過的單邊貿易措施。而此刻，“301條款”所賦予美國貿易代表的自由裁量權，相當於為萊特希澤打開了一扇門。
事實上，有關美國政府“301條款”的風聲可追溯至今年4月28日，美國貿易代表辦公室發佈的2017《特別301報告》，中國也被列在“優先觀察名單”中——自1989年美國首次發佈《特別301報告》以來，中國已經是第28次被納入“黑名單”。
在中國社會科學院美國問題專家呂祥看來，目前美國的做法僅是試探。“美方此舉旨在中國對此反應如何，至於USTR最終定論，還需為期一年的切實調查，2017《特別301報告》不能代表目前調查結果，只能作為援引。”
WTO框架
8月16日下午5點，東長安街2號的商務部大院正零星的滴答著小雨。這是美國總統特朗普簽署總統備忘錄的第二天。正值商務部人員休假期，多數辦公室呈現著人員稀少的狀態，但位於三號樓5層的某間辦公室卻座無虛席。這是世貿組織法律處的辦公室。商務部工作人員對經濟觀察報透露道，近期負責“301條款”相關工作的同事壓力很大，他們必須做好萬全的準備，以應對各種可能發生的情況。
可能發生什麼情況？要做哪些準備？忙碌的條法司沒能給出一個明確的回答。確定的是，一篇2002發佈、名為《美國貿易法“301條款”案評析》的舊文被翻了出來，並被重新閱讀著。其作者楊國華曾任商務部條約法律司副司長——彼時中國作為協力廠商代表（17個世貿組織成員方組成）參加了案件的審理，對當年歐共體就“301條款”在WTO中起訴美國的舊案非常熟悉。
在楊國華看來，美國一貫的套路是，使用“301條款”，對其他國家的貿易措施進行調查，繼而與其他國家進行談判，並且威脅談判不成就進行報復。美國的主要交易夥伴，例如歐共體和日本，都曾深受其苦。
“301條款”是否違反WTO原則？經濟觀察報求證世界貿易組織（WTO），其官方在郵件中回復，不評論其成員的國內政策或行動。但WTO同時也對經濟觀察報給出建議，如果任何WTO成員擔心另一個成員的政策或行動，他們可以向世貿組織的相關委員會提交問題；如果成員認為，政策或行動不符合世貿組織的規定，將開始在WTO的爭端解決程式。
入世後，WTO的爭端解決機制成為解決貿易糾紛的權威平臺。中國歐盟商會主席何墨池對經濟觀察報介紹道，自從歐盟在1998年通過WTO爭端解決機制起訴美國“301條款”的合法性之後，這一貿易工具已經不再起作用了；其相關內容的一部分，甚至被發現與WTO精神相悖。
美國企業研究所(AEI) 是一個對美國特朗普政府頗具影響力的美國智庫，其研究員史劍道（Dr. Derek Scissors）則認為，美方並不認同“301條款”是無效的，它依然是美國法律的一部分；一些美國人也不再認同WTO所發揮的作用了。對於美國是否可以單方面採取世貿組織以外的行動，萊特希澤也曾表示，願意一試。
對於美方可能啟動的“301調查”，中國商務部早在15日就表示，希望美貿易代表要尊重客觀事實，慎重行事。如果美方不顧事實、不尊重多邊貿易規則而採取損害雙方經貿關係的舉動，中方絕不會坐視，必將採取所有適當措施，堅決捍衛中方合法權益。
彭俊分析道，邏輯上，美國有兩條路：最符合理性的做法是，在WTO框架下解決或者雙邊談判；另外一種不合邏輯的做法是美國進行單邊報復，中國可訴至WTO，則美國必敗無疑。
此外，與充斥於美國媒體的有關中國“竊取”美國企業智慧財產權的說法不同，現在備忘錄裡面出現了“強迫轉讓”這一生造的概念，呂祥認為，這在法律上缺乏足夠依據，因此其所謂調查能否進行值得懷疑。
美中貿易全國委員會中國區副主席彭捷甯（Jacob Parker）則對經濟觀察報表示，強制技術轉讓問題是真實存在的，應該加以解決。一些美國公司確實已經被中國監管機構告知，他們不會批准投資或在中國獲得市場准入，除非他們轉移技術。這種告知通常是口頭進行，並不出現在法規裡。同時他也承認，並不是所有的美國公司都面臨這個問題。
劍指何處？
“301調查”是否一定會進行？呂祥分析道，目前的進展是讓貿易代表決定是否展開調查，並沒有下定論。在經濟觀察報採訪的大多數美方學者和機構代表看來，“301調查”則被視為“具有很大的可能性”。
一旦美方決定發起調查，將首先與中方進行磋商，調查程式可能長達一年。對此，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員樊明太認為，在此期間變數頗多，關鍵是要阻止美國玩“底線遊戲”。
美方要找到實際的佐證案例也並不容易。呂祥認為，美商務部部長羅斯鼓吹的所謂6000億美元的損失，可以當做輿論，但在法律上難以立足；一些關於智慧財產權的行為，是否是國家行為，這也需要分清楚。
特朗普自上臺以來就頻頻對中國發動言論攻擊，此次指令美貿易代表展開調查，更多意味可能暗藏其中。
Stimson Centre的學者William Reinsch指出，特朗普這一行動表明政府終於想明白中美之間最嚴重的問題是什麼。這也表明，政府傾聽了一些行業組織的聲音，擴大了進口領域以外的關注面。史劍道對經濟觀察報表示，在之前的選舉中，特朗普承諾美國人帶回因貿易而流失的工作。此刻顯然是一種兌現諾言的表現，而這種方法比之前“對所有中國產品徵稅”要好得多。
而另一種觀點則認為，特朗普此番矛頭指向的是“中國製造2025”。呂祥對經濟觀察報表示，“我們可以從羅斯在FT的撰文窺見一斑——美方試圖以這樣一個可能的調查來阻礙中國“振興製造業”的進程。”
在這項直接面向政府的“301調查”中，任何一個行業都可能受到影響。史劍道認為，只有那些被證明為不公平的行為才會受到懲罰，而在所有其他情況下的貿易仍然開放。樊明太分析道，智慧財產權保護、假貨和技術轉讓是美方發起這項調查的主要理由，IT行業、高新技術產業等可能受波及較大。
實際上，就在特朗普簽署備忘錄當日，美國半導體產業最大聯盟——半導體產業協會（SIA）對特朗普的備忘錄迅速做出反應，支持調查中國的貿易實踐。
那貿易戰發生的可能性有多大？中國世貿組織研究會副會長霍建國對此分析道，“存在幾種可能。可能美方有了結論，接下來要強行徵稅，美國這種行為從世貿規則上講，是站不住腳的，那麼有可能在中美之間會上升到貿易戰，發生衝突。”
彭捷寧並不想看到貿易戰的發生。他對經濟觀察報說，貿易戰一旦開始，雙方都將成為輸家，比起貿易戰，他更希望能達成一個高標準的、更具建設性的兩國政府參與的雙邊投資條約。William Reinsch則對經濟觀察報說，“301條款”的目的不在於處罰，而在於談判。“雙方還是要坐下來談合作，做一些平衡。”
在經濟觀察報採訪中，多位學者認為，“301條款”並不一定會引發“大戰”，也不一定會造成“毀滅性”的後果。其威力不在於條款本身，而在於它所帶來的報復性和制裁的後果，核心是以維護美國國際市場利益為宗旨，強迫其他國家接受美國的國際貿易準則。
有關“301條款”的討論正在引發更深一層的思考。這將是全球化的前進還是後退？是繼續推進以WTO為代表的全球法治體系，還是退回到叢林規則的強權政治？