「最高檢聲音」曹建明：發展完善中國特色社會主義公益司法保護制度
深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神 發展完善中國特色社會主義公益司法保護制度
最高人民檢察院黨組書記、檢察長 曹建明
9月11日，習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中突出強調：檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任；中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。
探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會部署的一項重大改革任務，也是檢察機關維護國家利益和社會公共利益的重大舉措。
兩年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大常委會有力監督和支持下，在地方各級黨委領導、人大監督支持和人民法院、行政機關配合下，試點地區檢察機關牢牢抓住公益這個核心，穩步扎實開展試點工作，共辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋所有授權領域，涵蓋民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等案件類型。
2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，審議通過《關於檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議認為，試點期間辦理了一大批公益訴訟案件，
從黨和國家工作全域的高度，充分認識建立檢察機關提起公益訴訟制度的重大意義
2014年10月，習近平總書記在党的十八屆四中全會上強調，由檢察機關提起公益訴訟，有利於優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設。2015年5月，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組第十二次會議，會議強調黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。這些重要論述，深刻闡明了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的重大意義。
十二屆全國人大常委會兩年間先後三次審議檢察機關提起公益訴訟工作。
2015年7月第十五次會議作出授權開展試點決定。
2016年11月第二十四次會議審議試點工作中期報告。
2017年6月第二十八次會議又修改民事訴訟法和行政訴訟法，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，為檢察機關更好發揮公益保護作用提供了法律保障。
這是新中國立法史上就訴訟法修改時，首次由司法機關直接向全國人大常委會提出法律案並作說明，也是“兩法”第一次單就一個條款同步修改，且一讀通過。這不僅是黨中央重大改革舉措法治化的標誌性成果，也是我們國家司法制度、訴訟制度創新發展的重大成果。
從試點情況看，檢察機關提起公益訴訟，不僅彌補了提起公益訴訟的主體缺位，促進了行政機關依法正確履行職責，而且調動了法律規定的機關和組織參與公益保護的積極性，有效保護了國家利益和社會公共利益。建立檢察機關提起公益訴訟制度，對於促進法治政府建設，對於發展完善中國特色社會主義司法制度，都具有極為深遠的歷史意義。
各級檢察機關要進一步深刻學習領會習近平總書記系列重要指示精神，從黨和國家工作全域的高度，全面把握黨中央重大決策部署和修改後民事訴訟法、行政訴訟法要求，切實增強政治責任感和歷史使命感，發揚試點中展現出來的改革精神、拼搏精神、創新精神，積極探索、攻堅克難，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，充分發揮在公益保護中的職能作用，為發展完善中國特色社會主義公益訴訟制度和司法制度作出新的更大貢獻。
嚴格遵循立法精神和司法規律，牢牢把握檢察機關提起公益訴訟的基本要求
檢察機關提起公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法確立的特殊訴訟制度，黨和國家都提出了明確要求。無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都拓展了法律監督的內涵和外延，是檢察機關行使法律監督權、履行法律監督職能的新方式。要深刻認識在全面依法治國背景下，黨和國家賦予檢察機關的新使命、對檢察工作的新要求，準確把握檢察機關提起公益訴訟的內在規律。
第一，緊緊圍繞中心、服務大局。檢察機關提起公益訴訟事關依法行政和法治政府建設，事關公共利益保護，事關黨和國家工作大局。各級檢察機關要自覺把公益訴訟置於經濟社會發展全域中謀劃和推進，從更加有利於促進依法行政和法治政府建設、有利於保護國家利益和社會公共利益、有利於維護最廣大人民根本利益出發，依法履行職責，確保取得良好效果。
第二，牢牢把握公益這個核心。“公益”是檢察機關提起公益訴訟制度設計的出發點，也是制度運行的落腳點。公益與私益相對應，最突出的特點是權益歸屬主體的不特定性，並由此而衍生出影響範圍廣、存續時期長、保護難度大等特點。隨著我國經濟社會快速發展，環境資源、食品藥品、國有財產等領域公益受損現象易發多發，有的嚴重影響人民群眾生命健康權益，甚至對社會穩定和國家安全產生重大影響，全社會公益保護需求越來越強烈。各級檢察機關要牢記作為公共利益代表的重大責任，全面理解、準確把握公益的內涵和外延，明確各個領域公益受損的主要表現形式。要把重點放在人民群眾反映強烈的突出問題上，加強對嚴重侵害公益行為的監督。特別是在民事公益訴訟中，要嚴格把握法律政策界限，防止將私益通過公益訴訟的方式進行保護。
第三，始終堅持法律監督這個憲法定位。檢察機關是國家的法律監督機關，這是檢察機關在國家機構體系中的基本定位。法律監督是憲法賦予檢察機關的基本職能。檢察機關所行使的各項職權，歸根結底都是法律監督職能的具體體現。修改後民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關提起公益訴訟權力，從本質上講，也是法律監督職能的重要組成部分，是檢察監督新的重大發展。在提起公益訴訟工作中，既要遵循公益訴訟規律，又要遵循法律監督規律，實現兩者有機結合。
第四，審慎行使權力，依法規範監督。檢察機關提起公益訴訟政治性、政策性、法律性都很強，既要敢於監督、善於監督，又要依法監督、規範監督。尤其行政公益訴訟，實質上是司法權對行政權的制約，敏感而複雜，而且行政管理還具有自身特點和規律。檢察機關既要加強監督制約，又必須保持相應理性、克制和謙抑。要嚴守檢察權邊界，嚴格在法定範圍內依法履行職責，不能違背立法精神，不能自我擴權，不能越權解釋，不能包打天下，確保檢察監督在法治軌道上運行。要把規範司法行為貫穿公益訴訟工作始終，加強司法理念和素質養成，從一開始就注重抓好制度建設和制度執行，堅持精細司法、精細辦案，真正讓謹慎用權、規範司法成為一種思想自覺和行為習慣。
認真貫徹落實修改後民事訴訟法和行政訴訟法，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作
修改後民事訴訟法和行政訴訟法是檢察機關提起公益訴訟的基本法律依據。各級檢察機關要深入學習、準確掌握，切實有效履行法律賦予的職責。
第一，要準確把握法律確定的案件範圍。按照修改後民事訴訟法和行政訴訟法規定，檢察機關提起民事公益訴訟的案件範圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全領域；提起行政公益訴訟的案件範圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。要準確把握法定案件範圍，堅持全面履職與突出重點相結合，既要結合本地實際突出辦案重點，哪個領域問題突出就重點辦理哪個領域的案件，特別是重點辦理生態環境和食品藥品安全領域的案件，同時又要探索積累多領域辦案經驗，最大限度保護受損公益。當前破壞生態環境問題易發多發，黨中央高度重視，習近平總書記反復強調要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。檢察機關通過提起公益訴訟，督促行政機關履行自然資源和生態環境監管職責，是通過法治手段保護生態環境的重要途徑。要繼續突出辦理生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件，促進解決損害群眾利益的突出環境問題。
第二，深入摸排案件線索。能否及時準確發現線索，直接決定受損公益能否得到有效保護，也直接決定檢察機關提起公益訴訟程式能否啟動。各級檢察機關要認真學習借鑒試點地區工作經驗，提高線索發現和篩選能力，重視收集相關材料、掌握相關情況。要堅持寬視野、多管道，既注重從開展破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動中發現線索，也注重從群眾來信來訪、控告申訴中尋找線索，還要保持對社會輿論和新聞報導的高度關注，注意從社會熱點問題中發現線索。要堅持檢察工作“一盤棋”，健全內部資訊共用、線索移送、案件協查、結果回饋等工作機制。要充分利用行政執法與行政檢察銜接平臺、行政執法與刑事司法銜接資訊共用平臺，拓寬線索來源管道。
第三，嚴格執行訴前程式，充分發揮檢察建議功能。訴前程式是檢察機關提起公益訴訟制度的重要內容，也是檢察機關保護公益的法定手段。通過訴前程式推動侵害公益問題的解決，是公益訴訟制度價值的重要體現。特別是在行政公益訴訟中，提起訴訟並不是制度設計的最終目的，根本目標還是督促行政機關依法履職。各級檢察機關要從立法精神和制度設計本意出發，把訴前程式和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置，儘量通過訴前程式，積極推動相關主體主動保護公益，推動行政機關主動履職糾錯，形成嚴格執法和公正司法良性互動，共同促進公益損害問題及時有效解決。要做好檢察建議與訴訟請求的銜接，規範檢察建議制發程式和內容，增強針對性。要加強對檢察建議落實情況的跟蹤監督，對到期後仍不履職或者履職不到位的，及時研究採取後續措施。
第四，加大提起訴訟力度，增強公益保護實效。提起訴訟是檢察機關提起公益訴訟制度的核心環節，也是法律賦予檢察機關保護公益的剛性手段，是檢察機關的法定職責。修改後民事訴訟法明確，在法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟；修改後行政訴訟法規定，檢察機關提出檢察建議後，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這是一份沉甸甸的責任。各級檢察機關要準確把握法定起訴條件，對經過訴前程式，有關行政機關到期沒有切實整改、有關社會組織沒有提起公益訴訟的案件，逐案深入分析，及時向人民法院提起訴訟。要突出辦理人民群眾反映強烈的案件，突出辦理行政公益訴訟案件，增強公益保護的社會效果和法律效果。
緊緊依靠党的領導及人大監督、政府支持，主動加強與各方面溝通協調，彙聚公益保護合力
檢察機關提起公益訴訟是一項系統性工作。一要積極爭取各級黨委領導和人大監督。從試點情況看，凡是黨委重視支持的地方，試點工作就力度大、效果好。各級檢察機關要切實增強主動性，加強請示報告，既要把黨中央對公益訴訟工作的部署要求彙報到位，也要把本地貫徹落實中央要求及修改後“兩法”的措施以及檢察機關整體部署、本地突出問題和重大案件報告到位，緊緊依靠黨委領導、人大監督推進公益訴訟工作。二要重視加強與行政機關的溝通協調。行政機關是保護國家利益和社會公共利益責任的主要承擔者。檢察機關提起行政公益訴訟，旨在督促行政機關依法正確履行職責，依法解決侵害公益的突出問題。檢察機關與行政機關的目標是一致的，要在監督中體現支持，把監督融入支持之中。各級檢察機關要主動加強與環境保護、食品藥品監督管理、國土資源管理等行政機關的溝通，統一對公益訴訟的認識，在線索摸排、調查取證、法律政策理解與適用等方面加強配合，在資訊共用、技術諮詢等方面加強協作。三要建立與人民法院協調溝通機制。人民法院是我國公益司法保護的重要職能部門。各級檢察機關尤其是非試點地區檢察機關要主動加強與人民法院溝通，共同加強對案件管轄、調查手段、證據規則、移送和庭審程式等實務問題研究，推動完善公益訴訟相關制度機制。
全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，既為維護國家利益和社會公共利益提供了有力法治保障，也對檢察隊伍司法理念、素質能力提出了新的更高要求。各級檢察機關要堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，切實加強組織領導，充分履行法律賦予的職能，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，不斷完善中國特色社會主義公益訴訟制度，為加強對國家利益和社會公共利益的保護作出更大貢獻，不辜負黨和人民的重托！
習近平總書記在党的十八屆四中全會上強調，由檢察機關提起公益訴訟，有利於優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設。2015年5月，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組第十二次會議，會議強調黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。這些重要論述，深刻闡明了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的重大意義。
十二屆全國人大常委會兩年間先後三次審議檢察機關提起公益訴訟工作。
2015年7月第十五次會議作出授權開展試點決定。
2016年11月第二十四次會議審議試點工作中期報告。
2017年6月第二十八次會議又修改民事訴訟法和行政訴訟法，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，為檢察機關更好發揮公益保護作用提供了法律保障。
這是新中國立法史上就訴訟法修改時，首次由司法機關直接向全國人大常委會提出法律案並作說明，也是“兩法”第一次單就一個條款同步修改，且一讀通過。這不僅是黨中央重大改革舉措法治化的標誌性成果，也是我們國家司法制度、訴訟制度創新發展的重大成果。
從試點情況看，檢察機關提起公益訴訟，不僅彌補了提起公益訴訟的主體缺位，促進了行政機關依法正確履行職責，而且調動了法律規定的機關和組織參與公益保護的積極性，有效保護了國家利益和社會公共利益。建立檢察機關提起公益訴訟制度，對於促進法治政府建設，對於發展完善中國特色社會主義司法制度，都具有極為深遠的歷史意義。
各級檢察機關要進一步深刻學習領會習近平總書記系列重要指示精神，從黨和國家工作全域的高度，全面把握黨中央重大決策部署和修改後民事訴訟法、行政訴訟法要求，切實增強政治責任感和歷史使命感，發揚試點中展現出來的改革精神、拼搏精神、創新精神，積極探索、攻堅克難，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，充分發揮在公益保護中的職能作用，為發展完善中國特色社會主義公益訴訟制度和司法制度作出新的更大貢獻。
嚴格遵循立法精神和司法規律，牢牢把握檢察機關提起公益訴訟的基本要求
檢察機關提起公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法確立的特殊訴訟制度，黨和國家都提出了明確要求。無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都拓展了法律監督的內涵和外延，是檢察機關行使法律監督權、履行法律監督職能的新方式。要深刻認識在全面依法治國背景下，黨和國家賦予檢察機關的新使命、對檢察工作的新要求，準確把握檢察機關提起公益訴訟的內在規律。
第一，緊緊圍繞中心、服務大局。檢察機關提起公益訴訟事關依法行政和法治政府建設，事關公共利益保護，事關黨和國家工作大局。各級檢察機關要自覺把公益訴訟置於經濟社會發展全域中謀劃和推進，從更加有利於促進依法行政和法治政府建設、有利於保護國家利益和社會公共利益、有利於維護最廣大人民根本利益出發，依法履行職責，確保取得良好效果。
第二，牢牢把握公益這個核心。“公益”是檢察機關提起公益訴訟制度設計的出發點，也是制度運行的落腳點。公益與私益相對應，最突出的特點是權益歸屬主體的不特定性，並由此而衍生出影響範圍廣、存續時期長、保護難度大等特點。隨著我國經濟社會快速發展，環境資源、食品藥品、國有財產等領域公益受損現象易發多發，有的嚴重影響人民群眾生命健康權益，甚至對社會穩定和國家安全產生重大影響，全社會公益保護需求越來越強烈。各級檢察機關要牢記作為公共利益代表的重大責任，全面理解、準確把握公益的內涵和外延，明確各個領域公益受損的主要表現形式。要把重點放在人民群眾反映強烈的突出問題上，加強對嚴重侵害公益行為的監督。特別是在民事公益訴訟中，要嚴格把握法律政策界限，防止將私益通過公益訴訟的方式進行保護。
第三，始終堅持法律監督這個憲法定位。檢察機關是國家的法律監督機關，這是檢察機關在國家機構體系中的基本定位。法律監督是憲法賦予檢察機關的基本職能。檢察機關所行使的各項職權，歸根結底都是法律監督職能的具體體現。修改後民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關提起公益訴訟權力，從本質上講，也是法律監督職能的重要組成部分，是檢察監督新的重大發展。在提起公益訴訟工作中，既要遵循公益訴訟規律，又要遵循法律監督規律，實現兩者有機結合。
第四，審慎行使權力，依法規範監督。檢察機關提起公益訴訟政治性、政策性、法律性都很強，既要敢於監督、善於監督，又要依法監督、規範監督。尤其行政公益訴訟，實質上是司法權對行政權的制約，敏感而複雜，而且行政管理還具有自身特點和規律。檢察機關既要加強監督制約，又必須保持相應理性、克制和謙抑。要嚴守檢察權邊界，嚴格在法定範圍內依法履行職責，不能違背立法精神，不能自我擴權，不能越權解釋，不能包打天下，確保檢察監督在法治軌道上運行。要把規範司法行為貫穿公益訴訟工作始終，加強司法理念和素質養成，從一開始就注重抓好制度建設和制度執行，堅持精細司法、精細辦案，真正讓謹慎用權、規範司法成為一種思想自覺和行為習慣。
認真貫徹落實修改後民事訴訟法和行政訴訟法，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作
修改後民事訴訟法和行政訴訟法是檢察機關提起公益訴訟的基本法律依據。各級檢察機關要深入學習、準確掌握，切實有效履行法律賦予的職責。
第一，要準確把握法律確定的案件範圍。按照修改後民事訴訟法和行政訴訟法規定，檢察機關提起民事公益訴訟的案件範圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全領域；提起行政公益訴訟的案件範圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。要準確把握法定案件範圍，堅持全面履職與突出重點相結合，既要結合本地實際突出辦案重點，哪個領域問題突出就重點辦理哪個領域的案件，特別是重點辦理生態環境和食品藥品安全領域的案件，同時又要探索積累多領域辦案經驗，最大限度保護受損公益。當前破壞生態環境問題易發多發，黨中央高度重視，習近平總書記反復強調要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。檢察機關通過提起公益訴訟，督促行政機關履行自然資源和生態環境監管職責，是通過法治手段保護生態環境的重要途徑。要繼續突出辦理生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件，促進解決損害群眾利益的突出環境問題。
第二，深入摸排案件線索。能否及時準確發現線索，直接決定受損公益能否得到有效保護，也直接決定檢察機關提起公益訴訟程式能否啟動。各級檢察機關要認真學習借鑒試點地區工作經驗，提高線索發現和篩選能力，重視收集相關材料、掌握相關情況。要堅持寬視野、多管道，既注重從開展破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動中發現線索，也注重從群眾來信來訪、控告申訴中尋找線索，還要保持對社會輿論和新聞報導的高度關注，注意從社會熱點問題中發現線索。要堅持檢察工作“一盤棋”，健全內部資訊共用、線索移送、案件協查、結果回饋等工作機制。要充分利用行政執法與行政檢察銜接平臺、行政執法與刑事司法銜接資訊共用平臺，拓寬線索來源管道。
第三，嚴格執行訴前程式，充分發揮檢察建議功能。訴前程式是檢察機關提起公益訴訟制度的重要內容，也是檢察機關保護公益的法定手段。通過訴前程式推動侵害公益問題的解決，是公益訴訟制度價值的重要體現。特別是在行政公益訴訟中，提起訴訟並不是制度設計的最終目的，根本目標還是督促行政機關依法履職。各級檢察機關要從立法精神和制度設計本意出發，把訴前程式和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置，儘量通過訴前程式，積極推動相關主體主動保護公益，推動行政機關主動履職糾錯，形成嚴格執法和公正司法良性互動，共同促進公益損害問題及時有效解決。要做好檢察建議與訴訟請求的銜接，規範檢察建議制發程式和內容，增強針對性。要加強對檢察建議落實情況的跟蹤監督，對到期後仍不履職或者履職不到位的，及時研究採取後續措施。
第四，加大提起訴訟力度，增強公益保護實效。提起訴訟是檢察機關提起公益訴訟制度的核心環節，也是法律賦予檢察機關保護公益的剛性手段，是檢察機關的法定職責。修改後民事訴訟法明確，在法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟；修改後行政訴訟法規定，檢察機關提出檢察建議後，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這是一份沉甸甸的責任。各級檢察機關要準確把握法定起訴條件，對經過訴前程式，有關行政機關到期沒有切實整改、有關社會組織沒有提起公益訴訟的案件，逐案深入分析，及時向人民法院提起訴訟。要突出辦理人民群眾反映強烈的案件，突出辦理行政公益訴訟案件，增強公益保護的社會效果和法律效果。
緊緊依靠党的領導及人大監督、政府支持，主動加強與各方面溝通協調，彙聚公益保護合力
檢察機關提起公益訴訟是一項系統性工作。一要積極爭取各級黨委領導和人大監督。從試點情況看，凡是黨委重視支持的地方，試點工作就力度大、效果好。各級檢察機關要切實增強主動性，加強請示報告，既要把黨中央對公益訴訟工作的部署要求彙報到位，也要把本地貫徹落實中央要求及修改後“兩法”的措施以及檢察機關整體部署、本地突出問題和重大案件報告到位，緊緊依靠黨委領導、人大監督推進公益訴訟工作。二要重視加強與行政機關的溝通協調。行政機關是保護國家利益和社會公共利益責任的主要承擔者。檢察機關提起行政公益訴訟，旨在督促行政機關依法正確履行職責，依法解決侵害公益的突出問題。檢察機關與行政機關的目標是一致的，要在監督中體現支持，把監督融入支持之中。各級檢察機關要主動加強與環境保護、食品藥品監督管理、國土資源管理等行政機關的溝通，統一對公益訴訟的認識，在線索摸排、調查取證、法律政策理解與適用等方面加強配合，在資訊共用、技術諮詢等方面加強協作。三要建立與人民法院協調溝通機制。人民法院是我國公益司法保護的重要職能部門。各級檢察機關尤其是非試點地區檢察機關要主動加強與人民法院溝通，共同加強對案件管轄、調查手段、證據規則、移送和庭審程式等實務問題研究，推動完善公益訴訟相關制度機制。
全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，既為維護國家利益和社會公共利益提供了有力法治保障，也對檢察隊伍司法理念、素質能力提出了新的更高要求。各級檢察機關要堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，切實加強組織領導，充分履行法律賦予的職能，全面開展檢察機關提起公益訴訟工作，不斷完善中國特色社會主義公益訴訟制度，為加強對國家利益和社會公共利益的保護作出更大貢獻，不辜負黨和人民的重托！