形式指標與實質指標：慈善組織評估指標的僭越及其後果

如何才能合理有效的評價慈善組織的實際運作效果呢？例如為了評價慈善組織理事會是否運作良好，應該依據怎樣的指標進行評價呢？在實際的評估過程中，我們看到現有的評估指標主要關注理事會的人數、開會次數、會議記錄及簽名、表決方式和程式等形式化的證據。而事實上，這些指標僅僅是對理事會基本規範的把握，遠遠無法完全反應出理事會真實的運作狀況。因為，在實際運作過程中理事會不但要確保開會次數，不但要有簽字，不但要有民主表決程式，更重要的是其最後產生的治理效果，

即理事會成員是否真正參與、是否真正有活力、有創新，發揮其戰略決策和作用。

我們將那些依據法律法規，對於慈善組織的運作過程中的規範性、合法性等運作痕跡進行細緻的求證，偏重量化、結構化、固定化的指標稱之為形式指標；而那些反應和呈現慈善組織運作的真實狀況和實際效果，關注組織的專業性、實際能力與其產生的社會影響，側重系統性、質性、多元化的指標稱之為實質指標。在實踐中我們看到，慈善組織運作的實質內涵比形式規範豐富多元，實質指標也應當遠比形式指標複雜開放。

根據對慈善組織評估的功能定位，評估本身不僅包括對慈善組織的規範監管，也包括支援和引領。我們認為形式指標主要是在監管層面發揮作用，

確保慈善組織的基本運作規範和不違反法律法規的底線要求；而實質指標則更多在在支持和引領層面發揮作用，確保慈善組織在公益市場中自主運作，產生真正的社會效果。然而，在實踐中卻大量存在形式指標替代和僭越實質指標的現象，例如前文提到的在評估理事會治理效果的過程中主要依據形式指標進行評判等，而這往往就會產生一系列的後果。

第一，形式指標比重過高易誘發慈善組織造假和作秀。正如前文所述形式指標所依據的材料多數是可量化、可看到的，也是比較容易人為“製造”的，比如如果僅用會議記錄、理事簽名、章程制度等這些材料的有無和詳實程度來衡量理事會的治理狀況，

那麼慈善組織其實很容易在評估前進行突擊“造”出一些制度規範和運作痕跡。另外，這種形式化表面化的評估指標也誘使慈善組織為了獲得高分數去追求作秀之風，甚至我們看到那些最為務實、最為草根的慈善組織也開始發展出一種形式化和作秀的本領，陷入各種文檔工作而忽略了真正的實質運作。總之，這些現象說明依靠形式指標無法完全評價出慈善組織的實質運作內涵和效果，過度偏重形式指標極易引發行業的不正之風。

第二，形式指標主導的評估理念存在“霸權主義”傾向。評估機構主要依據和使用形式指標進行的評估背後隱藏著這樣一個假設，即所有慈善組織遵循這一套唯一的指標體系的規範原則就能夠產生良好的運作效果，

如果不這麼做就無法產生良好的效果。這一邏輯背後顯示出評估者認為的“好”是唯一的，實現“好”的路徑也是唯一的。而事實上，我們在實踐中看到慈善組織的類型、發展方式和社會效果都是非常多元、靈活的，不同組織有著不同的合理化運作的路徑和模式，這也是鼓勵慈善組織自主運作的主要原因。而評估過程中使用一套形式化的指標規定慈善組織必須怎麼做，這就是以偏概全的霸權主義，扼殺了其他組織探索不同道路的合理性。現在指標制定中要尊重慈善組織多樣化，比如依然以內部治理為例，慈善組織理事會為了要保持活力和創新要遵循民主、參與、負責等原則，

但是如何實現這一目標不同組織有不同的辦法和路徑，如果我們評估時用形式指標統領，就會認為有一套唯一的標準答案，這就會產生霸權主義的做法。

第三，追求形式指標易造成評估指標的異化。形式指標背後的“霸權主義理念”落實到具體評估實踐中會導致評估機構追求指標的極端“完美”，即形式指標制定過程中遵循“集優即為最優”的原則，將所有可能的規範指標做到極致，集合成一套“完美”的指標體系。而當這套“完美”的指標體系在現實中應用時，卻又無法真的評估出慈善組織的實質效果，而評估者往往將這種情形歸咎于指標不夠完善，於是就繼續增加形式指標，這就形成一個飲鴆止渴的怪圈，也導致指標體系異化成一個“超級怪物”，使其對慈善組織的形式控制極端嚴格，甚至是畸形的嚴格。例如：現有指標中如何評估監事是否履職，需要查看上兩個年度理事會會議記錄、會議紀要和年檢工作報告，不僅僅需要看報告上是否有監事簽字，而且需要提出詳細意見和建議。我們看到這些指標背後的邏輯就是認為只要在形式上越詳細、越具體就能夠保證監事的實質履職，而實際上並非如此。

第四，極端“完美”的形式指標將造成對慈善組織的變相控制。當評估機構用一套集合最優形式規範的指標對慈善組織進行評估時，往往會為慈善組織帶來巨大的形式壓力和束縛，這樣就會將評估功能限於監管與控制，評估機構變相成為“二政府”，評估非但無法實現以評促建的目的，反而給慈善組織增加了另一重控制的枷鎖。《慈善法》的整體思路是在法律規範基礎上鼓勵慈善組織自主運轉，但是具體到慈善組織評估的環節，法律並未給出具體的操作規範，缺少法律規定就有了更多靈活的人為解讀和操作的空間，正是如此評估既可以走上鼓勵和支援慈善組織自主運作的路徑，又可能走上控制和監管慈善組織是否規範的路徑，兩條不同的路徑選擇取決於評估機構與評估指標遵循怎樣的邏輯和指標。而在實踐中我們看到目前的評估存在走上控制路徑的傾向。

第五，形式指標主導的評估結果容易造成以偏概全。正如前文所述形式指標無法完全涵蓋慈善組織運作的全部內涵和實際運作效果。但是，目前評估過程中又往往以形式指標主導，在這樣的情況下也會導致評估結果出現偏差，即假如形式指標僅僅可以評估出慈善組織30%的運作效果，而評估機構如果不加說明卻容易讓公眾誤以為這就是全部的實際效果，以偏概全，以部分取代了整體。

以上僅僅是以內部治理為例，因為我們知道內部治理的評估指標是比較典型的容易規範化、具體化和固定化的部分，而我們看到即便如此內部治理的實際效果依然無法完全通過形式化的指標就可以涵蓋，那麼就何談更複雜、更多元和更具靈活性的工作績效部分。如果對慈善組織工作績效、社會影響等部分的評價依然沿用形式指標就更容易產生負面效果。因此，我們在評估過程中要儘量避免形式指標僭越實質指標的情況，在評估指標的設立過程中也要兼顧形式指標和實質指標。那麼到底該如何在評估過程中提高對慈善組織實質運作內涵的把握程度和設置相應的合理指標。

這就形成一個飲鴆止渴的怪圈，也導致指標體系異化成一個“超級怪物”，使其對慈善組織的形式控制極端嚴格，甚至是畸形的嚴格。例如：現有指標中如何評估監事是否履職，需要查看上兩個年度理事會會議記錄、會議紀要和年檢工作報告，不僅僅需要看報告上是否有監事簽字，而且需要提出詳細意見和建議。我們看到這些指標背後的邏輯就是認為只要在形式上越詳細、越具體就能夠保證監事的實質履職，而實際上並非如此。