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11月7日下午， 反腐領域又傳來一則重磅消息。
《監察法（草案）》一審稿發佈， 面向社會公開徵求意見。 對比三天前，
值得一提的是， 無論是《草案》還是《決定》， 都重點點出了大家非常關心的一個問題：未來的反腐敗措施， 將由“留置”取代“雙規”。
“雙規”我們聽得不少， 但瞭解的可能並不多， 而留置則更是一個反腐領域的新鮮詞彙。 這兩者到底有什麼區別？後者取代前者的意義又在哪裡？
雙規
其實， “雙規”的標準說法是“兩規”。
追根溯源， 監察部門的“雙規”的誕生， 要追溯到1990年12月9日國務院頒發的《中華人民共和國行政監察條例》。 當時的條例規定：監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”。
而紀檢機關的“兩規”， 則誕生於1994年3月25日頒佈的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》其明確規定“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。
1997年5月9日， 《行政監察條例》被廢除。 同日經全國人大常委會通過的《行政監察法》， 規定了監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。 自此， “兩規”被“兩指”取代。
不過， 這只是在行政領域的廢止， 並沒有影響“雙規”在黨內反腐實踐的應用。
1994年3月25日中紀委印發《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》， 其中明確要求， “調查組有權按照規定程式，
就此， “雙規”在黨內的使用有了依據。
在性質上， “雙規”不是正式司法程式的一部分， 而是中國共產黨在進行紀律檢查方面調查時， 一個先於司法程式的， 對人身自由進行限制的， 黨內隔離審查措施， 主要目的是防止被調查人拖延時間、逃避調查， 甚至串供、外逃。
近年來， 特別是黨的十八大以來的反腐實踐中， “雙規”發揮了舉足輕重的利劍作用。 資料統計， 截至今年6月底， 十八大以來， 共立案審查中管幹部280多人、局級幹部8600多人、縣處級幹部6.6萬人。
爭議
不過， 儘管效用巨大， 但作為一個階段性政策的產物， 各界對於“雙規”的爭議一直不小。
比如有學者就指出， “雙規”存在形式上的合法性問題， 具體來說， 就是與2000年頒佈的《中華人民共和國立法法》相衝突了， 根據《立法法》， “限制人身自由的強制措施和處罰”必須有法律依據， 但“雙規”並不符合這一點。
其實， “雙規”形式的合法性問題， 早就隨著中央紀委的組織體制調整而解決。
1993年中央紀委、監察部合署辦公， 實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。 而前面我們說到， 1997年的《行政監察法》早就賦予“兩指”以合法性。 因此， “雙規”在形式上的合法性的來源， 其實就是《行政監察法》第20 條的“兩指”。
當然， 一個難以回避的問題是， 依據實體性的正當程式原理及“比例性原則”， “雙規”一直缺乏足夠的法理依據。
查閱1994年中紀委的《紀律檢查機關案件檢查工作條例》和隨後的細則， 我們發現， 在以下幾個方面， 他們均沒有對“雙規”進行約束：明確的時間限制；傳喚、拘傳的12小時限制；不得連續拘傳、傳喚的限制。 另外， 也沒有檢察院自偵案件刑拘限制為14天的約束。
對此，不少學者開始質疑，《刑事訴訟法》規定，“有證據證明有犯罪事實”的犯罪嫌疑人，逮捕之後的羈押期限一般是兩個月，最長七個月。那麼，為什麼僅僅“有違反行政紀律嫌疑的人員”，卻沒有被限制人身自由的時長的規定？
改革
批評暫且放一放。
另一個值得關注的點在於，除紀委以外，我國的反腐隊伍還有另一支重要的人馬——反貪局。
1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現出專門化、正規化、法治化的優勢。
但由於反貪局脫胎于檢察機關原經濟檢察部門，接受雙重領導，與紀委工作存在重合，工作中難免會出現一些問題。
於是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統相關部門，成立一個監察委員會，與黨的紀律檢查機關合署辦公，形成一個相容處理黨紀、政紀和法紀在內的反腐機構？
這一思路在上世紀80年代末就有人提出，但在十八大以後顯得尤為迫切。十八大以來，儘管黨風廉政建設和反腐敗鬥爭取得了新的重大成效，但形勢依然嚴峻，推進反腐倡廉工作制度化、規範化，被提上了議程。
而國家監察體制改革，無疑呼應了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。
11月6日的《人民日報》認為，這是推動全面從嚴治党向縱深發展的重大戰略舉措，對於健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重大意義。
留置
那麼，在監察體制改革中，留置的意義在哪裡？
習近平總書記在党的十九大報告中說，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代“兩規”措施。
中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發佈會上表示，以留置取代“兩規”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗。
與“雙規”相比，留置擴大了監察範圍，實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。同時，通過留置取得的證據可以直接作為移送起訴的證據，而此前，通過“兩規”取得的口供筆錄移送檢察機關後還需要由檢察機關重新固定、轉化後才能作為司法證據。
什麼條件下採取留置措施呢？《草案》指出，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並具有“涉及案情重大、複雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；可能有其他妨礙調查行為的”等4種情形時，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。
《草案》同時對“留置”的時限、被調查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了規定。時限方面，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定採取留置措施的監察機關報上一級監察機關批准，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。
此外，“採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬”；“監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看後簽字”。
這樣的規定，不僅賦予“剝奪被調查者人身自由”的法理依據，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進而保障其合法權利。這是對此前反腐機制法治困境有力的程式反思，而不只是一種名稱術語的替換。
對比此前媒體發佈的北京、山西、浙江三地監察委員會的試點工作，不難看出，《草案》有關留置措施的規定充分吸收了三地的試點經驗。
當然，對於此前學界一直關注的，律師能否在調查期間參與、何時參與、參與程度等問題，《草案》並沒有涉及。不過，由於它還處於向社會徵求意見階段，最終是什麼樣的，還不得而知。
新時代的國家監察體制改革，自然不同于以前，未來怎麼走，還需要與時俱進的統籌協調。實際上，我們探討的留置，也只是監察委12種工作措施之一。
但幸運的是，“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。”來自北京、山西、浙江的試點實踐，無疑為下一步國家監察體制改革提供了重要經驗，更驗證了國家監察體制改革決策部署方向的正確性。下一步，《監察法》的審議通過和正式施行，無疑也將為中國特色的國家監察體系，賦予新的強大力量。
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來源 | 人民日報海外版微信公眾號
對此，不少學者開始質疑，《刑事訴訟法》規定，“有證據證明有犯罪事實”的犯罪嫌疑人，逮捕之後的羈押期限一般是兩個月，最長七個月。那麼，為什麼僅僅“有違反行政紀律嫌疑的人員”，卻沒有被限制人身自由的時長的規定？
改革
批評暫且放一放。
另一個值得關注的點在於，除紀委以外，我國的反腐隊伍還有另一支重要的人馬——反貪局。
1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現出專門化、正規化、法治化的優勢。
但由於反貪局脫胎于檢察機關原經濟檢察部門，接受雙重領導，與紀委工作存在重合，工作中難免會出現一些問題。
於是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統相關部門，成立一個監察委員會，與黨的紀律檢查機關合署辦公，形成一個相容處理黨紀、政紀和法紀在內的反腐機構？
這一思路在上世紀80年代末就有人提出，但在十八大以後顯得尤為迫切。十八大以來，儘管黨風廉政建設和反腐敗鬥爭取得了新的重大成效，但形勢依然嚴峻，推進反腐倡廉工作制度化、規範化，被提上了議程。
而國家監察體制改革，無疑呼應了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。
11月6日的《人民日報》認為，這是推動全面從嚴治党向縱深發展的重大戰略舉措，對於健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重大意義。
留置
那麼，在監察體制改革中，留置的意義在哪裡？
習近平總書記在党的十九大報告中說，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代“兩規”措施。
中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發佈會上表示，以留置取代“兩規”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗。
與“雙規”相比，留置擴大了監察範圍，實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。同時，通過留置取得的證據可以直接作為移送起訴的證據，而此前，通過“兩規”取得的口供筆錄移送檢察機關後還需要由檢察機關重新固定、轉化後才能作為司法證據。
什麼條件下採取留置措施呢？《草案》指出，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並具有“涉及案情重大、複雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；可能有其他妨礙調查行為的”等4種情形時，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。
《草案》同時對“留置”的時限、被調查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了規定。時限方面，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定採取留置措施的監察機關報上一級監察機關批准，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。
此外，“採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬”；“監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看後簽字”。
這樣的規定，不僅賦予“剝奪被調查者人身自由”的法理依據，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進而保障其合法權利。這是對此前反腐機制法治困境有力的程式反思，而不只是一種名稱術語的替換。
對比此前媒體發佈的北京、山西、浙江三地監察委員會的試點工作，不難看出，《草案》有關留置措施的規定充分吸收了三地的試點經驗。
當然，對於此前學界一直關注的，律師能否在調查期間參與、何時參與、參與程度等問題，《草案》並沒有涉及。不過，由於它還處於向社會徵求意見階段，最終是什麼樣的，還不得而知。
新時代的國家監察體制改革，自然不同于以前，未來怎麼走，還需要與時俱進的統籌協調。實際上，我們探討的留置，也只是監察委12種工作措施之一。
但幸運的是，“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。”來自北京、山西、浙江的試點實踐，無疑為下一步國家監察體制改革提供了重要經驗，更驗證了國家監察體制改革決策部署方向的正確性。下一步，《監察法》的審議通過和正式施行，無疑也將為中國特色的國家監察體系，賦予新的強大力量。
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