2017年7月1日起施行的新《民事訴訟法》《行政訴訟法》確立了檢察機關提起公益訴訟制度。 這標誌著公益訴訟立法邁出了實質性的一步。 但相關法條對具體程式性內容未細化， 特別是關於檢察機關啟動公益訴訟二審程式應當採取上訴還是抗訴方式的問題立法未明確， 由此導致爭議不斷。
筆者認為， 檢察機關啟動公益訴訟二審程式應當採取抗訴方式。 檢察院認為一審裁判結果存在錯誤的， 應當由提起訴訟的檢察院向上一級檢察院提請抗訴， 由上一級檢察院向同級法院提出抗訴， 啟動二審程式，
法律監督的定性使然
我國《憲法》第129條從基本法角度確立了檢察機關的職能定位——國家法律監督機關。 《人民檢察院組織法》以部門法形式對此進行了二次強化。 據此， 檢察機關承擔法律監督職能， 履行法律監督職責， 是必須堅守的法律屬性與法治要求。 檢察機關行使一切職權， 都應當立基法律監督這一屬性， 公益訴訟同樣如此。
檢察法律監督， 尤其是針對審判機關的司法監督， 是檢察機關對審判機關在訴訟活動中的司法行為是否正確、適當的監督， 講求同級制約、級別對應。 我國現行《民事訴訟法》《行政訴訟法》對於民事、行政檢察監督的方式與級別問題， 進行了明確規定：“審監程式中，
由此可見， 檢察機關行使法律監督職能的方式是抗訴和檢察建議， 上訴並非檢察監督的法定手段。 這是立法基於檢察監督的特殊地位與功能對其職能行使方式的特別規定與授權。 再者， 檢察監督的級別是由上對下、或者同級監督， 上級檢察院有權對下級法院進行監督， 同級檢察院有權對同級法院進行監督， 但是下級檢察院無權對上級法院的訴訟活動進行監督。
“萬變不離其宗”， 公益訴訟屬於檢察工作的內涵之一， 檢察機關在開展此項工作的過程中， 也應一以貫之地擁有法律監督者的身份， 同樣應當堅持檢法之間的級別對應、並以抗訴的方式啟動監督程式。 需要破除的是， 二審抗可能與審監抗相混淆的觀點。 抗訴是檢察機關對於法院訴訟活動的特定監督手段， 不應該局限於某個單獨訴訟程式。
公益代表的身份需求
2017年9月11日， 習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中指出：檢察官作為公共利益的代表， 肩負著重要責任；中國檢察機關是國家的法律監督機關， 承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責， 是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。 該論斷， 不僅重申了檢察機關承擔法律監督職能的傳統憲法定位，
最高人民檢察院於2015年12月發佈的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定， 人民檢察院以公益代表人身份提起公益訴訟。 檢察機關以這一特殊身份啟動公益訴訟程式並參與其中， 代表的是國家利益與社會公共利益， 表達的是國家與社會對損害公共利益行為的否定性評價， 其自身與公益訴訟並無直接利害關係。 因此， 過於強調訴訟程式中檢察機關的固化沒有意義。
出於司法資源有限性的考慮，傳統私益訴訟強調當事人與訴之利益的直接利害關係，也正是基於直接利害關係，當事人變動直接影響到訴之利益的變化甚至消失，故在整個訴訟過程中必須堅守當事人恒定原則。但公益訴訟是對訴之利益的拓展解釋，檢察機關在訴訟中並非訴之利益的直接利害關係人。其是以公益代表人的身份提起並參與訴訟，故將當事人恒定原則照搬到檢察公益訴訟中沒有必要也毫無意義。反之，對應審判機關的級別，相應提升公益訴訟人的級別，才更能彰顯檢察機關的公益代表身份。作為公共利益的代表者與維護者，檢察機關的層級遞升代表著其對公共利益保護範圍的擴大與重視程度的遞增。只有在認為一審裁判結果不足以修復受損公共利益的情況下，檢察機關才會主動啟動二審程式。這時就需要更有力度的方式與更有硬度的主張，才能更好地實現維護公共利益的效果。因此，作為公益訴訟人的檢察機關，如果對一審判決不服，應當以抗訴而非上訴的方式啟動二審程式，由上一級檢察機關擔綱參與二審訴訟的職責。
應然對實然的補充與拓展
有觀點認為，公益訴訟應當嚴格遵照現行訴訟法律的相關規定來進行，現行民事、行政訴訟法規定原告是以上訴的方式來啟動二審程式，同理檢察機關要啟動二審也應當是通過上訴而非抗訴的方式。這種觀點缺乏對檢察公益訴訟的準確認知，也沒能全面把握現行立法的根基與精髓。現行民事、行政訴訟法立基於傳統私益訴訟，從基礎理念到制度設計再到具體程式，都旨在實現私益訴訟訴之利益的最大化，全面保障當事人的合法訴訟權益。這樣的訴訟制度，與公益訴訟的理論基礎與實際需求都存在明顯差異。公益訴訟是一項創新性法律制度，既然是創新，那定然存在突破常規、另闢蹊徑之處；而且，公益訴訟因自身特有的訴訟基礎理論，與傳統的私益訴訟存在根本性區別，需要匹配特有的訴訟模式。固守成規，不僅不符合公益訴訟的創新體質，也不利於該項工作的實際推進。檢察機關代表公共利益提起訴訟，其身份與私益訴訟的原告有本質區別，在訴訟權利義務上需要另行設計，保障檢察機關公益代表人的訴訟地位，實現保護公益的效果。當然，公益訴訟的程式設計並不一定要徹底地另起爐灶，需要專門規定的，應當是檢察機關特殊訴訟地位足以影響其訴訟權利義務的相關內容。檢察機關提起公益訴訟的二審程式就屬於這樣的特殊內容。
上文已從法律監督屬性與公益代表身份兩方面闡明了檢察機關在二審程式中提起抗訴的理論基礎，實然的法律規定不應該成為檢察機關提起抗訴的障礙。為確保訴訟地位與訴訟程式的匹配，更好地促進保護公益這一訴訟目標的實現，檢察機關在公益訴訟中應當以抗訴而非上訴的方式啟動訴訟程式，這樣的制度設計正是公益訴訟訴訟程式對傳統私益訴訟與現行法律規定的突破與創新，體現出應然對實然的補充與拓展。
綜上，檢察機關啟動公益訴訟的二審程式，應當以抗訴而非上訴的方式，並堅持抗訴機關與審判機關的級別對應。這既是檢察法律監督職能的充分展現，也是檢察官作為公益代表的身份需求。
（作者系法學博士，廣州市檢察院民行檢察處副處長）
過於強調訴訟程式中檢察機關的固化沒有意義。出於司法資源有限性的考慮，傳統私益訴訟強調當事人與訴之利益的直接利害關係，也正是基於直接利害關係，當事人變動直接影響到訴之利益的變化甚至消失，故在整個訴訟過程中必須堅守當事人恒定原則。但公益訴訟是對訴之利益的拓展解釋，檢察機關在訴訟中並非訴之利益的直接利害關係人。其是以公益代表人的身份提起並參與訴訟，故將當事人恒定原則照搬到檢察公益訴訟中沒有必要也毫無意義。反之，對應審判機關的級別，相應提升公益訴訟人的級別，才更能彰顯檢察機關的公益代表身份。作為公共利益的代表者與維護者，檢察機關的層級遞升代表著其對公共利益保護範圍的擴大與重視程度的遞增。只有在認為一審裁判結果不足以修復受損公共利益的情況下，檢察機關才會主動啟動二審程式。這時就需要更有力度的方式與更有硬度的主張，才能更好地實現維護公共利益的效果。因此，作為公益訴訟人的檢察機關，如果對一審判決不服，應當以抗訴而非上訴的方式啟動二審程式，由上一級檢察機關擔綱參與二審訴訟的職責。
應然對實然的補充與拓展
有觀點認為，公益訴訟應當嚴格遵照現行訴訟法律的相關規定來進行，現行民事、行政訴訟法規定原告是以上訴的方式來啟動二審程式，同理檢察機關要啟動二審也應當是通過上訴而非抗訴的方式。這種觀點缺乏對檢察公益訴訟的準確認知，也沒能全面把握現行立法的根基與精髓。現行民事、行政訴訟法立基於傳統私益訴訟，從基礎理念到制度設計再到具體程式，都旨在實現私益訴訟訴之利益的最大化，全面保障當事人的合法訴訟權益。這樣的訴訟制度，與公益訴訟的理論基礎與實際需求都存在明顯差異。公益訴訟是一項創新性法律制度，既然是創新，那定然存在突破常規、另闢蹊徑之處；而且，公益訴訟因自身特有的訴訟基礎理論，與傳統的私益訴訟存在根本性區別，需要匹配特有的訴訟模式。固守成規，不僅不符合公益訴訟的創新體質，也不利於該項工作的實際推進。檢察機關代表公共利益提起訴訟，其身份與私益訴訟的原告有本質區別，在訴訟權利義務上需要另行設計，保障檢察機關公益代表人的訴訟地位，實現保護公益的效果。當然，公益訴訟的程式設計並不一定要徹底地另起爐灶，需要專門規定的，應當是檢察機關特殊訴訟地位足以影響其訴訟權利義務的相關內容。檢察機關提起公益訴訟的二審程式就屬於這樣的特殊內容。
上文已從法律監督屬性與公益代表身份兩方面闡明了檢察機關在二審程式中提起抗訴的理論基礎，實然的法律規定不應該成為檢察機關提起抗訴的障礙。為確保訴訟地位與訴訟程式的匹配，更好地促進保護公益這一訴訟目標的實現，檢察機關在公益訴訟中應當以抗訴而非上訴的方式啟動訴訟程式，這樣的制度設計正是公益訴訟訴訟程式對傳統私益訴訟與現行法律規定的突破與創新，體現出應然對實然的補充與拓展。
綜上，檢察機關啟動公益訴訟的二審程式，應當以抗訴而非上訴的方式，並堅持抗訴機關與審判機關的級別對應。這既是檢察法律監督職能的充分展現，也是檢察官作為公益代表的身份需求。
（作者系法學博士，廣州市檢察院民行檢察處副處長）