來源 | 《審計觀察》2017年第三期 · 國家治理
作者：南京審計大學副校長 裴育
黨的十九大報告第五部分提出：貫徹新發展理念， 建設現代化經濟體系。 對於如何構建現代經濟體系， 習近平總書記明確指出：要加快完善社會主義市場經濟體制， 必須要：“加快建立現代財政制度， 建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。 建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度， 全面實施績效管理。 深化稅收制度改革， 健全地方稅體系。 ”
這一提法進一步從財政體制、預算管理和稅收制度三方面明確了財稅制度改革的方向，
回顧黨的十八大以來財稅制度改革實踐， 雖然始終圍繞預算管理、稅收制度和財政體制問題展開， 但認真梳理後發現， 財稅制度改革在實踐中不斷深化， 反映到黨和政府的報告與文件中也連續得到昇華。
十八大報告中提出：“加快改革財稅體制， 健全中央和地方財力與事權相匹配的體制， 完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系， 構建地方稅體系， 形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度。
十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）第五部分用了很大篇幅專門分析如何深化財稅體制改革， 並明確提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱， 科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。 必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率， 建立現代財政制度， 發揮中央和地方兩個積極性。 ”
十八屆三中全會決定提出了三個方面改革內容：改進預算管理制度，
（1）改進預算管理制度包括三點內容：
實施全面規範、公開透明的預算管理制度；
建立跨年度預算平衡機制， 建立權責發生制的政府綜合財務報告制度；
完善一般性轉移支付增長機制， 清理、整合、規範專項轉移支付專案。
（2）完善稅收制度包括三點內容：
完善地方稅體系；
逐步提高直接稅比重；
加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規範管理。
（3）建立事權和支出責任相適應的制度也包括三點內容：
適度加強中央事權和支出責任；
中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任；
保持現有中央和地方財力格局總體穩定， 進一步理順中央和地方收入劃分。
預算法的修訂與實施也標誌著財政改革納入法治化軌道。 新預算法的重大突破主要體現在七個方面：
（1）完善政府預算體系， 健全透明預算制度。
（2）改進預算控制方式， 建立跨年度預算平衡機制。
（3）規範地方政府債務管理， 嚴控債務風險。
（4）完善轉移支付制度， 推進基本公共服務均等化。
（5）堅持厲行節約， 硬化預算支出約束。
（6）完善人大審查監督機制， 保障民主理財。
（7）強化法律責任， 維護財經秩序。
2014 年9 月， 國務院印發《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2016〕45 號）， 明確了全面推進深化預算管理制度改革的七個方面工作， 具體包括：
完善政府預算體系， 積極推進預算公開；
推進預算管理和控制， 建立跨年度預算平衡機制；
加強財政收入管理， 清理規範稅收優惠政策；
優化財政支出結構， 加強結轉結餘資金管理；
加強預算執行管理， 提高財政支出績效；
規範地方政府債務管理， 防範化解財政風險；
規範理財行為， 嚴肅財經紀律。
以上這七個方面工作是對新預算法的進一步明晰與深化。
2015 年10 月， 黨的十八屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中對深化財稅體制改革有六點意見：
（1）深化財稅體制改革， 建立健全有利於轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度， 建立稅種科學、結構優化、法律健全、規範公平、征管高效的稅收制度。
（2）建立事權和支出責任相適應的制度， 適度加強中央事權和支出責任。
（3）調動各方面積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
（4）建立全面規範、公開透明預算制度，完善政府預算體系，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理。
（5）建立規範的地方政府舉債融資體制。
（6）健全優先使用創新產品、綠色產品的政府採購政策。這六點意見進一步明確了預算法的實施要求，再次圍繞財稅制度三個核心問題提出了具體意見，並將通過“十三五”規劃落地實施。
2016 年8 月，國務院印發《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49 號），這是一個專門針對中央與地方財政管理體制的檔，檔提出三個方面改革內容：
（1）推進中央與地方財政事權劃分。適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權。減少並規範中央與地方共同財政事權。建立財政事權動態調整機制。
（2）完善中央與地方支出責任劃分。中央的財政事權由中央承擔支出責任。地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。（3）加快省以下財政事權和支出責任劃分。
深化稅收制度改革健全地方稅體系十九大報告提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。”這一提法有三個亮點：一是“加快”建立現代財政制度，說明建立現代財政制度的緊迫性，因為現代財政制度是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，其他改革必須以財政改革為先導；同時，十八大以來一系列財稅改革措施為“加快”建立現代財政制度奠定了堅實的基礎。二是中央和地方財政關係的前提是“權責清晰”，這是基於國發〔2016〕49 號而言的，目前中央與地方有關事權和支出責任劃分已經取得很大進展，為未來財稅制度改革與完善打下了較好基礎。三是央地財政關係目標應該是“財力協調、區域均衡”，表明隨著中國經濟社會的進一步發展，縮小地區差距是未來中國追求的主要目標之一，反映到財政分配上，就應該從財力保障上通過轉移支付，實現區域公共服務均等化，促進區域均衡發展。
十九大報告提出：“建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這一提法有四個亮點：一是“規範透明”的預算制度既是進一步落實預算法的要求，更是對社會關注的回應。二是“標準科學”的預算制度明確了預算管理改革的未來取向，既是互聯網、大資料、雲計算的內在要求，更是進行歷史比較和國際比較的基礎。三是“約束有力”的預算制度既是表明預算法的剛性約束，更是對長期以來預算管理中有關“預算軟約束”問題深化改革的要求。四是“全面實施績效管理”表明財政績效管理不僅局限於支出領域，而且包括收入領域；不僅體現在績效預算安排，而且體現在結果的績效評價；不僅體現在一個預算迴圈週期，而且體現在不同預算迴圈週期相互銜接（如支出績效評價要與下年度預算安排掛鉤）。
十九大報告提出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這一提法主要針對現行分稅制有關稅種劃分而提出的改革方向，尤其是“營改增”之後，構成地方財政收入主要來源的營業稅不復存在，其支柱財源何在自然成為大家關注的焦點問題。
因此，要解決這一問題，只有通過“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”才能根本上解決地方財源不足的問題。需要通過開徵新稅種（如房地產稅、遺產與贈與稅等)、將消費稅改為地方稅、加大共用稅的分享比例等改革措施，促進地方稅體系的逐步建立健全。
同時，加強征管制度改革，鑒於國家稅務局與地方稅務局業務的眾多交叉性，建議選擇合適時機，將兩機構合併，進一步提升稅收征管查效率。
（責任編輯：石敏琦 郭相淮）
適度加強中央事權和支出責任。（3）調動各方面積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
（4）建立全面規範、公開透明預算制度，完善政府預算體系，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理。
（5）建立規範的地方政府舉債融資體制。
（6）健全優先使用創新產品、綠色產品的政府採購政策。這六點意見進一步明確了預算法的實施要求，再次圍繞財稅制度三個核心問題提出了具體意見，並將通過“十三五”規劃落地實施。
2016 年8 月，國務院印發《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49 號），這是一個專門針對中央與地方財政管理體制的檔，檔提出三個方面改革內容：
（1）推進中央與地方財政事權劃分。適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權。減少並規範中央與地方共同財政事權。建立財政事權動態調整機制。
（2）完善中央與地方支出責任劃分。中央的財政事權由中央承擔支出責任。地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。（3）加快省以下財政事權和支出責任劃分。
深化稅收制度改革健全地方稅體系十九大報告提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。”這一提法有三個亮點：一是“加快”建立現代財政制度，說明建立現代財政制度的緊迫性，因為現代財政制度是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，其他改革必須以財政改革為先導；同時，十八大以來一系列財稅改革措施為“加快”建立現代財政制度奠定了堅實的基礎。二是中央和地方財政關係的前提是“權責清晰”，這是基於國發〔2016〕49 號而言的，目前中央與地方有關事權和支出責任劃分已經取得很大進展，為未來財稅制度改革與完善打下了較好基礎。三是央地財政關係目標應該是“財力協調、區域均衡”，表明隨著中國經濟社會的進一步發展，縮小地區差距是未來中國追求的主要目標之一，反映到財政分配上，就應該從財力保障上通過轉移支付，實現區域公共服務均等化，促進區域均衡發展。
十九大報告提出：“建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這一提法有四個亮點：一是“規範透明”的預算制度既是進一步落實預算法的要求，更是對社會關注的回應。二是“標準科學”的預算制度明確了預算管理改革的未來取向，既是互聯網、大資料、雲計算的內在要求，更是進行歷史比較和國際比較的基礎。三是“約束有力”的預算制度既是表明預算法的剛性約束，更是對長期以來預算管理中有關“預算軟約束”問題深化改革的要求。四是“全面實施績效管理”表明財政績效管理不僅局限於支出領域，而且包括收入領域；不僅體現在績效預算安排，而且體現在結果的績效評價；不僅體現在一個預算迴圈週期，而且體現在不同預算迴圈週期相互銜接（如支出績效評價要與下年度預算安排掛鉤）。
十九大報告提出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這一提法主要針對現行分稅制有關稅種劃分而提出的改革方向，尤其是“營改增”之後，構成地方財政收入主要來源的營業稅不復存在，其支柱財源何在自然成為大家關注的焦點問題。
因此，要解決這一問題，只有通過“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”才能根本上解決地方財源不足的問題。需要通過開徵新稅種（如房地產稅、遺產與贈與稅等)、將消費稅改為地方稅、加大共用稅的分享比例等改革措施，促進地方稅體系的逐步建立健全。
同時，加強征管制度改革，鑒於國家稅務局與地方稅務局業務的眾多交叉性，建議選擇合適時機，將兩機構合併，進一步提升稅收征管查效率。
（責任編輯：石敏琦 郭相淮）