點擊上方“政治學與國際關係論壇”可訂閱哦！
龐珣 何枻焜：微觀決策與宏觀政策的衝突：官僚政治視角下的美國外援政策
作者：龐珣 清華大學國際關係學教授；何枻焜 清華大學國際關係學系碩士研究生
摘要
美國的外援政策， 以美國對外戰略目標作為其政策目標， 具有宏觀性、全域性和長期性的特點。 但在實踐中， 外援的決策和實施又高度官僚化， 具有分散性、微觀性和受議題驅動的特徵。 本文運用委託代理理論， 分析外援政策的主要特徵如何導致作為代理人的官僚部門享有高度自主裁決權(discretion)。
關鍵字
美國外援政策 對外戰略 官僚決策
委託代理 單獨裁量權
委託代理理論
馬克斯·韋伯曾指出， 在政治的各個領域中和層次上， 廣泛存在一種不對稱的關係， 其中政治權威和資訊優勢分屬不同的機構， 此即後來人們所熟知的“韋伯不對稱”。 委託代理理論在政治學中主要是指用於分析“韋伯不對稱”現象的一種理論模型和技術。 委託代理關係在政治、經濟、社會生活中無處不在。 簡單地說， 一旦一方(委託方) 授權另一方(代理方) 代表其行使功能或處理事務，
馬克思·韋伯（1864~1920）
在委託代理模型假設中， 代理人的決定和行為， 決定了委託人的目標是否能夠實現、在多大程度上得以實現。 但是， 代理人享有資訊優勢， 包括代理人擁有委託人所不具備的相關專業知識和技能， 或代理人瞭解更多的實地情況， 以及委託人無法完全知曉代理人的實際決策動機和行為過程等等。 與此同時， 模型假設委託人與代理人的利益與偏好不完全重合， 即對委託人而言的最優選擇， 對代理人來說未必最優。 換句話說， 委託人的偏好集和偏好排序與代理人有差別。
如何克服委託人問題， 是委託代理模型或理論的主要研究問題。 總體上看， 委託人可以通過事前（ex ante）控制和事後（ex post）監控機制， 來部分或全部克服委託人問題， 防止“代理人丟失”。 事前控制是委託人通過設置一定的規則， 來限制代理人的行為範圍， 主要依賴法律工具和程式設置， 如詳細的委託合同等。 事前設定的規則越細、限制性越強，
當委託代理關係成為一個鏈條， 即在水準方向或垂直方向上， 存在多個委託人和（或）多個代理人時， 委託人問題變得更為複雜和嚴重。 更多的相關行為體和更多環節的代理關係， 加大了資訊不對稱和偏好不一致的可能性和嚴重性， 協作成本和交易成本隨之上升。 對代理人不當行為和代理結果進行判斷和評估， 也並非聽上去那麼容易。 當委託人的目標具有長期性和宏觀性， 而代理人必須階段性和局部性地進行決策和執行， 尤其難以對代理人的行為和績效進行有效的評估。 另外， 當委託代理的事務具有較高的專業性時， 代理人對結果、過程、手段等具有較大的專業優勢， 而委託人的控制和監督變得更為困難， 獎懲手段常常變得無效或起到反作用。
理論分析
（一）美國公眾、國會和總統對外援政策的低關注度
與貿易、移民和經濟制裁等其他領域的對外政策相比，美國公眾對外援政策的關注程度相對較低，外援事件也從未引發公眾大討論。外援政策將國內納稅人的錢，以多種形式轉移支付給外國政府或國民，但外援政策卻並沒有明顯的國內再分配效應，不能形成國內政治中涇渭分明的“贏家”和“輸家”對立陣營。如果說外援的無效和浪費使納稅人成為輸家，納稅人包括了全美所有具有納稅義務的人，他們為數眾多，並具有高度分散性和異質性，難以採取集體行動提升外援效率。外援分配的主要潛在得利者主要有四個集團，分別是負責有關外援事務的政府官僚和雇員、承擔外援政府採購的企業、美國非政府開發或環境組織、外援政策的院外遊說集團。這些利益集團與涉及貿易、移民和經濟制裁的利益集團不同，不具備後者那樣雄厚的資金、行業及地域背景和強大的政治影響力。非政府組織的資金力量相對薄弱，無力大規模影響外援政策。承擔政府採購的企業一般繞過權力機構，傾向于通過對官僚系統的滲透而達到目的。院外遊說集團只關注特定的雙邊外援，對整體外援政策和分配漠不關心。而負責與外援有關事務的官僚更是要刻意防止外援政策政治化，從而最大化其自主裁量權。
美劇《紙牌屋》中的說客雷米·丹唐
美國公眾對外援政策漠不關心，與美國長期以來宣稱的外援重大戰略性目標形成矛盾的對照。2010 年，世界公眾民意網站所做的關於外援的民調，受調查者大幅高估了外援支出，平均估計美國年度外援支出占聯邦預算的27%，並建議更為合理的比例為13%。但實際上，美國外援總體上不超過聯邦預算的1%。有趣的是，公眾對外援政策漠不關心，其實也並非美國獨有的現象。根據經合組織國家民意調查，公眾從理論上高度支持外援作為一種國際再分配手段，但普遍對本國外援政策和情況知之甚少。在美國的調查中，大部分受訪者實際並不支持外援作為對外戰略工具，而認為國際扶貧是外援的正當目的。即使認為國際扶貧是美國公眾作為委託人的政策偏好，但外援的扶貧發生在國境之外，受益人也並非美國公民，這一偏好本身具有模糊性，而且也至多是弱偏好。外援的低度政治可見性，決定了選民不太可能因為外援政策的得失和效率問題，用投票來獎懲政治家。這直接導致了總統和國會對外援政策的關注程度非常有限。既然國會議員和總統等政治家以本人或本党的連選連任為最重要目的，不受選民關注的外援政策就不能成其為優先政策項。事實上，無論是美國國會或總統，他們對外援的關注都非常有限，幾乎沒有給外援設定其自有的政策目標，而僅以總體外交戰略作為外援的目標。
從國會來看，1961年美國國會通過《對外援助法案》，以法律形式明確把發展援助作為常備政策工具，用以實現美國國家利益和外交目標。國會作為立法機構授權給行政部門制訂和執行外援政策的專案計畫、預算和其他具體事務。在選民—國會這一組委託代理關係外，國會和行政權力機構之間又形成了新的委託代理關係。但在這一關係中，作為委託人的國會對作為代理人的行政部門進行外援決策、監督、干預和賞罰的動機和能力等十分有限，基本集中在對《總統年度預算》中的外援預算進行審議和投票。理論上，參眾兩院的國際關係委員會(雙邊外援) 和財政委員會(多邊外援) 理應定期通過授權法案，為行政部門設定對外援助的政策方向。但實際上，自從1985 年以來國會就沒有通過任何對外援助的授權法案。相反，國會選擇省去授權法案，以避免與行政部門在外援問題上發生直接衝突。這樣，美國國會沒有對外援政策目標進行具體設定。由於對政策方向的辯論理應在授權委員會中進行，省去授權法案也意味著省略了對援助政策的公開辯論。在國會裡，實際上只有撥款委員會對外援政策進行限制和控制。在每一個財政年度開始之前，撥款委員會和對外行動委員會的次級委員召集聽證會，邀請相關政府行政部門、政府外的專家和其他人士參加，然後制訂撥款法案草案，並在次級委員會中進行投票，後送交撥款委員會進行下一輪投票。若撥款委員會投票通過，草案將在參眾兩院分別進行辯論和投票。兩院通過的撥款法案將送交總統簽署，經簽署後法案生效，行政部門便負責執行法案。當國會無法在下一財年開始之前通過撥款法案，它就必須通過一項繼續決議，通常做法是沿襲前一年的預算水準和分配方案。當國會無法就援助撥款通過單獨的方案時，援助撥款法案也會常常被放入對政府撥款的一攬子支出法案中。從這一決策過程可以看出，對外援助並非大多數議員所關心的議題，預算分配決策往往在專門的官僚委員會中就解決了。
從行政部門來看，總統作為最高決策者很少直接關心外援事務。甘迺迪、詹森和尼克森幾位元總統對外援事務的高度關注只是一些特例。通常，總統在外援政策方面的參與度與外交危機或突發事件高度相關，如蘇東劇變、恐怖主義襲擊等會帶來總統對外援態度在短時間內的迅速升溫，但隨之而來的也總是事件過後的迅速降溫。“9. 11事件”後，外援的作用雖被總統一再強調，但其對外援作為一種外交政策工具的理解非常模糊，也很少過問細節。總統會在公開場合宣稱外援的戰略意義，並對外援表示支持，出訪時也常親自宣佈對到訪國外援發放或增加的消息。但是，由於公眾對外援的漠視甚至敵意，總統刻意和外援保持距離。
由於外援是一項低政治化、低政治可見度的政策，在各個層次上的委託人，包括公眾、國會和總統，都缺乏足夠的動力和動機進行外援政策的辯論、反思和戰略規劃。於是，外援政策作為外交政策的一部分，缺乏自身的政策目標，而以國家對外戰略的總體目標為目標。面對宏觀而模糊的政策目標，各層次的委託人也難以對政策目標進行清晰的優先排序。從另一方面看，委託人對外援作為外交工具的使用也缺乏規劃，作為美國外援最終委託人的公眾甚至不贊同外援的政策工具性質。外援在議題領域內低政治化的特點，導致兩個直接的後果: 一是各層次的委託人缺乏對代理人進行事前或事後監督控制的動機；二是委託人模糊而宏大的政策目標偏好，與官僚機構具體而微觀的目標偏好之間，勢必具有較大的差異，這一點將在下文具體分析。
（二）美國外援的決策機制
從委託代理的角度看，經過多次委託代理，外援政策的最終代理人是一系列官僚機構。美國是世界上最早對外援決策管理機制化、官僚化的國家。這些官僚分散于多個政府部門，各自形成層層的官僚等級制度，而其內部又存在著進一步的委託代理關係。與外援計畫制定、決策和實施相關的官僚機構為數眾多，目前約有50多個單獨的機構，負責制定外援計畫和執行外援發放。這些機構具有各自的目標和利益，彼此鮮有溝通和協調。外援官僚機構總體呈擴張趨勢，當政府感到需要應對新的外援問題時，一個通常的做法就是創建新的外援官僚機構。比如，小布希政府為了設計和執行“千年挑戰帳戶”專案，建立了一個新的機構“千年挑戰公司”，由國務卿擔任董事長; 而為了執行總統愛滋病緊急救助計畫，全球愛滋病協調辦公室又在國務院內得以設立。
從總體上看，美國總統把軍事與安全援助，交由美國陸軍安全援助司令部管理，把災難和人道主義援助授權給美國國外災難管理辦公室管理，而委託國際開發署和財政部主管經濟發展援助。在經濟援助領域內，國際開發署負責雙邊援助，而財政部負責多邊援助。所有這些機構又有為數眾多的下屬機構，負責制定和實施外援的具體專案。單就國際開發署來看，這一官僚結構複雜而龐大，截止2013 財政年度，它主要由華盛頓國際開發署、6 個地區局和126個海外代表處構成，組織龐大、人員眾多，在區域和問題領域分工精細。
圖為美國向埃及提供的軍事援助
美國國務院對援助的總體水準和國別分配具有主要決定權。但冷戰結束後，國務院一度對外援失去興趣。在整個90年代，國務院都在不斷降低外援在外交政策中的優先次序。與此同時，國務院卻對兼併國際開發署興趣盎然，並積極採取行動，兼併計畫一度得到時任副總統戈爾和部分國會議員的支援。但國際開發署卻堅決反對兼併，反復強調維持一個獨立的雙邊經濟援助機構的重要性和經濟援助本身的戰略性。國務院的合併行動最終未果，但國際開發署的很大一部分工作卻被整合進了國務院，而且這一兼併和反兼併的鬥爭和爭論至今仍未消停。
國際開發署於1961年由甘迺迪總統建立，主要負責雙邊發展援助、經濟支持基金和PL 480條款下的糧食援助。雖然在雙邊經濟援助和糧食援助等方面，國際開發署具有領導權，但關於援助的國別分配，則需要與國務院進行談判。國際開發署不是一個內閣部門，因此地位相對較低。為了與國務院和財政部抗衡，國際開發署通常在內閣、國會和利益集團中，尋求盟友以增加自己的權力，並且利用政府官僚部門間的矛盾獲得更大的自由度。例如，在卡特政府之前，開發署和國家安全委員會結盟以對抗國務院的干涉，而在布希和克林頓政府時期，開發署則和第一或第二夫人拉近關係，讓她們更多參與經濟援助事務，以增加開發署的權力。開發署還常以不合作的態度來彰顯自己的權力，如拒接國務院的電話、不參加部門間的綜合會議，或者給別的外援部門製造障礙。作為官僚部門的國際發展署及其各下屬機構，其利益偏好主要是爭取盡可能多的預算和盡可能大的預算管理自由度。
財政部是掌管美國多邊援助的主要官僚部門，負責美國在多邊發展銀行中的各種事務。從70年代以來，它一直具有美國在多邊金融機構中的決策權。在各多邊銀行和金融機構中，美國財長代表美國，具有最高權威，可以自行任命銀行中美方其他高級官員，如主任和預備主任。美國前財長麥克·布魯門撒爾曾這樣描述他的權力: “我擁有決定美國［在多邊金融機構中］執行主任們如何投票的全部權威，我的決定只有總統一個人能夠推翻。”但實際上，美國國務院對多邊援助也有干預。在國際金融機構中，國務院經濟事務次國務卿通常是美國的預備主席。財政部和國際開發署有時會在援助預算上相互競爭，甚至產生衝突，在預算吃緊的年份尤其如此。
與外援政策相關的另一個重要機構是管理和預算辦公室（OMB）。OMB主要負責監督對外援助預算方面的問題，並向總統提出關於援助機構和專案的預算意見和建議。由於預算是對外援助的關鍵環節，OMB 的這一政策角色實際上可以直接影響外援政策。每當涉及有關政策有效性與相關預算問題時，OMB就可以發揮其政策影響，但在利益和偏好上，它和其他有關外援的官僚機構正好相反——OMB的偏好總體上是外援的預算越小越好，因為OMB 的績效體現在其成功地削減了政府的整體預算開支。除上述機構外，還有多個官僚機構與外援政策有關，如國際和平隊、美洲基金會、非洲發展基金等。這些機構所得到的預算相對較少，在對外援助中可見度也不高，但這些機構都牢牢守住自己的地盤，強調各自負責工作的重要性和不可或缺性。
雖然存在眾多的決策和執行機構，美國卻並沒有一個協調機構來保證官僚部門間的溝通，而且歷史上所有建立部門間協調機制的嘗試都遭到失敗。1945年，美國創立了國際金融和貨幣問題全國顧問委員會（NAC），以協調美國所有與對外貸款、國際金融、匯率和貨幣活動有關的政策，包括協調雙邊和多邊對外援助。雖然NAC擁有一系列法律所規定的權力，包括向總統建議一般性的政策等，但它卻無法緩解官僚體系中的地盤之爭，各個援助機構都把持住自己的控制權，導致NAC 無法發揮其功能。於是，NAC作為法律委員會於1965年最終被取消，其權力和任務被移交給總統。作為行政首腦的總統，根本無心就援助等政策進行部門協調。1966年，詹森總統以行政命令形式重新創設NAC，但其權力已大打折扣。隨後，美國援助機構各自為政的局面一直持續至今。
外援政策的層層委託代理關係和代理人分散的議題特徵，決定了委託人監督和控制的高成本，也決定了在官僚部門之間的競爭和隔閡，從而產生明顯的部門性利益和偏好。外援戰略目標處於無人照看的境地，而官僚機構的微觀利益卻有明確的部門來極力維護。官僚機構的偏好與外援宏觀目標相去甚遠，這也就預示著外援政策實際輸出與宣稱的政策目標之間存有較大的差距。
（三）美國外援的計畫和預算制定過程
授權通常是由於相關事務要求高度專業化的知識和經驗，代理人在此類事務中享有資訊優勢，委託人很難對其進行有效的限制和監控，代理人往往獲得較大的自主裁量權。外援並非只是單純的金額分配，在預算制定到分配執行的各個階段，外援都是由各種專門而具體的專案和工程構成，並在美國的國土之外由外援官僚海外機構加以落實。這種特徵決定了制定和執行外援政策過程的複雜性、高度技術化和專門化，其國內委託人也不可能具備代理人所掌握的海外實地知識和情況。
外援預算及其具體分配計畫的制訂是一個自下而上的過程，要求很高的專業技術和實地經驗。外援預算是外援政策的最重要部分，外援預算分配體現外援政策的戰略目標及其調整。美國外援的計畫制定和年度預算過程漫長而複雜。美國的預算以財政年度為時間單位，整個預算制訂過程涉及許多不同的機構、不同的行為體，過程複雜耗時，通常需要兩年甚至更長的時間。
以美國雙邊外援和國際發展署的工作為例。外援預算制定開始於外援計畫制定，美國雙邊外援的專案計畫過程主要有三個步驟。第一步是準備和通過國別發展援助戰略陳述（CDSS），其主要目的是設定政策和戰略框架，以便各機構據此分別陳述戰略，並制定具體的援助專案和工程計畫。CDSS 由126 個駐外機構負責起草，然後交由所屬的地區局審批，再呈交國際開發署的華盛頓總部。總部以“基本參照檔”類別進行存檔。駐外機構起草的CDSS 獲得通過後，就可以根據這一檔制定《年度預算呈文》，包括專案和工程的詳細預算，然後由地區局匯總呈報國務院。國務院把各地區的ABS 匯總後，製成總體年度外援預算，這一過程主要由科學與技術國務次卿負責，並對來自其他部門（如國防部、財政部和農業部等）的外援預算請求進行整合和協調，從而形成一個整體的外援預算草案，於九月份前送交行政管理和預算辦公室（OMB）進行評估和批准。當外援預算草案被送到總統辦公室時，總統決定是否支持這些提案（總統通常會支持）。總統做完決定後，國務卿按慣例會提出增加雙邊援助總體預算的請求。然後，援助預算被匯入年度《總統預算案》中，並在一月或二月送交國會。第三個階段是援助執行的評估工作，幾乎各級國際開發署的機構都要花大量的時間和人力，來寫作《專案認證書》和《專案檔案》這兩個文件。這兩種文件的提交和批准沒有最後期限，對其準備和修改貫穿整個財政年度，有關援助專案的會議會不定時召開。一般情況下，由派駐在受援國的機構首先起草《專案認證書》，但是華盛頓的國際開發署經常會組織專家和顧問來重寫這一檔。《專案檔案》一般由國際開發署總部批准，但如果涉及金額不大，海外機構也可自行批准。這些檔技術性和實地性都很強，非專業人士和非實地工作者很難對之做出判斷。
由上可見，美國外援的計畫制定和預算方案主要由官僚系統主導，它們是擁有專門技術知識和擁有實地信息的技術官僚和執行官僚。在制訂計畫和預算時，專門程度高的低級部門層層向越來越缺乏資訊和專門性的高級部門進行遞交，資訊不對稱在此過程中逐漸變大。微觀專案和工程的目標和宏觀外交戰略之間的聯繫過於模糊，但技術官僚和實地機構卻總能夠加以充分論證。其次，負責具體專案、國家、地區的官僚機構，其利益和偏好是使這一專案、國家、地區獲得盡可能多的外援，同時最大化其對外援使用和支配的自由度。這些部門偏好通過繁瑣的、高度技術化的檔生成過程，能夠將自身置於宏觀戰略目標之上，獲得執行和實現的優先權。
（四） 美國外援缺乏自身的政策目標
在委託代理關係中，如果對代理人的行為結果缺乏標準評估，委託人則難以進行結果導向的獎勵或懲罰。由於事後制裁和控制機制失效或部分失效，代理人的實際自主裁量權增大。美國外援看似具有清晰、成文的政策目標，而且從文本上看，政策目標的制訂與調整與美國外交整體戰略目標的轉變高度契合。1961年的《對外援助法案》將外援的政策目標等同於美國外交的整體目標。冷戰結束後，美國外交目標和戰略的迷失，也讓外援一度失去其存在的戰略價值。“9. 11”恐怖襲擊後，美國調整了其安全戰略。2002年白宮發佈白皮書，確定防務、外交和發展為美國國家安全的三大基石。同年，小布希總統宣佈建立“千年挑戰帳戶”，幫助發展中國家克服貧困，以作為實施反恐戰略的基礎。與此相適應，美國國際開發署開始確定雙邊對外援助的新方向，並在2004年發佈了對外援助檔，進一步確定了促進發展、鞏固不穩定國家、支持對美具有戰略重要性的國家、提供人道主義説明和解決其他全球事務等五個政策目標。
2004年初，美國時任總統小布希在墨西哥的蒙特雷發出“世界發展新協調”的倡議，將發達國家更多的援助與發展中國家更大的責任相結合，並為此提議建立了一種機制，既“千年挑戰帳戶”，或稱作“利於千年發展的帳戶”。在此機制下，大量的發展援助基金將提供給那些實施良政、促進人類發展及鼓勵經濟自由化的國家。
然而，這些目標並非外援政策本身的目標，而是整個美國外交的戰略目標。外援如何能夠達到這些目標？外援需要多大的投入或怎樣進行分配，才能達到這些目標？需要多長時間才能夠達到這些目標？或者在排除他因之後，外援是否真正促進了這些目標？這些問題都得不到直接的回答。這也是為什麼外援雖易遭到批評，但為外援辯護卻更容易。美國外援政策的成效性一直富有爭議，但所有的批評或辯護意見，均有其令人信服的理由和無法自圓其說之處。無論是政治家、官僚還是專家學者，他們對外援如何能夠促進受援國的發展或促進援助國的國家利益，在機制上都缺乏明確的理解，各種觀點也缺乏足夠的理論支撐。發展經濟學認為，外援作為一種官方資本注入，可以幫助發展中國家解決資金不足問題，從而促進經濟發展。但即使這一貌似清晰合理的機制也備受爭議，也未得到實證的支持。相比外援與經濟發展的關係，外援和政治目標之間的因果聯繫更加模糊和間接。例如，在“9. 11 事件”後，美國外援的一大目標是反對國際恐怖主義。通常的論證認為，“失敗國家”是恐怖主義滋生的土壤和藏匿之所，而外援可以防止“國家失敗”或幫助穩定“失敗國家”，從而打擊恐怖主義。但是，恐怖主義的產生及其反美的訴求，其機制並不必然和“失敗國家”直接關聯。而外援能夠防止“國家失敗”或幫助穩定“失敗國家”，也仍是一個備受詬病的論斷。有研究發現，外援也許和內戰或政局不穩存在正相關關係。外援和政策目標之間沒有清晰的關聯，而且外援往往是作為輔助工具來實現這些目標。因此，當這些外援所設定的目標出現明顯失敗時（如受援國發生內戰、經濟倒退或與美國交惡等），這些失敗卻往往無法歸咎於錯誤或無效的外援政策，而外援官僚機構也總能合理地舉出導致“政策失敗”的眾多他因。
其次，由於外援戰略目標具有宏觀性和長期性，對外援政策目標的實現在程度上的測量，帶有強烈的主觀性，因而也很難對外援政策的效果進行系統評估。由於外援宏觀性目標具有不可測量性、長期性和非即時性，國會或總統不可能根據上年某受援國經濟發展的速度、政治穩定程度，或美國對該國的政治影響力的變化程度，對負責該國或該地區的外援官僚人員進行獎懲。更重要的是，對外援政策的實際評估過程仍是一個官僚過程。美國外援的評估是在各個官僚層次上的複合評估。雖然外援的目標具有宏觀性，但現有的評估體制是微觀層次上的評估，包括官僚機構考評作為技術官僚的個人業績和對外援的具體項目進行評估，而 總體的評估則是最後專案檔案和評估報告的綜合。官僚機構發展出了一整套辦法，讓權力機構不得不接受官僚機構的評估。在政策評估手冊中，國際開發署要求把外援各項目的實際目標定得越細越好。例如，如果政策要求是降低嬰兒死亡率，那麼外援專案的目的就定為勸說和幫助夫妻進行生育計畫，專案的產出是在3年內建成2000個家庭生育計畫診所，而專案的投入就是建立診所的具體資金、技術、人力等預算。這樣，官僚機構就可以在所轄外援領域內，以實現了多少這些微觀的計畫作為評估標準，而從來不以外援政策的宏觀目標作為參照，對外援政策的決策和實施進行評估。《對外援助法案》要求行政機構向國會提交年度外援專案的效果和效率的報告，但實際政策的評估都在官僚機構內部進行，政府或國會很少派出外部專家或專員對具體外援專案進行評審。不可否認，外援專案和預算的制訂或許受到宏觀性、戰略性和長期性目標的指引，也許也意在服務於這些戰略目標，甚至可以直接或間接地反映出這些目標，但系統的效果評估卻非常困難，從而也無法據此對官僚機構進行獎懲。沒有任何外援官僚機構及其人員受獎的原因是根據其宏觀績效的良好，如增加了多少國家利益、國家安全，或打擊了多少恐怖主義。相反，外援官僚的績效評估都是基於其對微觀的具體援助專案和工程的完成情況和效果。以職業穩定和晉升為目標的官僚，其利益偏好自然不會是實現長期的、戰略性的宏觀目標，而是保證有足夠的援助資金和對資金的自由支配度，以最大限度地保證自己的微觀績效。
小結
綜上，由於外援議題領域的低政治可見度，委託關係的多重性和分散性，高度資訊不對稱和結果導向政策評估的困難性，作為直接和間接委託人的選民、國會和總統，總體上對外援政策缺乏關注，也沒有足夠的意願和能力對代理人進行監督、控制和獎懲。負責外援具體計畫、決策和實施的各官僚機構，在各自的領域內具有高度的自主裁量權。同時，由於外援的“戰略目標”具有宏觀性、長期性和戰略性，這些目標是否達到、在什麼程度上達到，都不可具測量，也無法作為標準來考核和獎懲官僚機構和人員，更無法內化為官僚機構的真正政策偏好。相反，外援的計畫、決策和實施都是一個自下而上的過程，是由無數微觀層次上分佈在各受援國的援助專案和工程構成，它們的成敗和效果成為官僚機構和人員評估的標準。這就決定了各級官僚機構的利益偏好是爭取盡可能多的、穩定的援助資金和對援助資金支配的自主權，以確保微觀項目的實現。駐各受援國機構、各個地區局、聯邦政府內各官僚機構的利益，決定了它們的政策偏好就是強調各自負責的國家、地區和類型的外援的重要性，在外援分配和管理上力爭最大的自主權。因此，各官僚機構之間的偏好各不相同，而就整體的官僚機構而言，其政策偏好與宏觀的戰略目標之間也具有較大差異。高度自主裁量權和較大偏好差異性，決定了美國外援的實際政策輸出與官方的政策目標之間具有明顯的差異，這既可體現在兩者的時滯上，也可體現於援助實際分配並未忠實反映戰略目標。注釋略，詳見原文。本文有刪節和改動。
親愛的各位網友，感謝您的關注。為了加強與關注者之間的互動聯繫以及線下活動聯繫，請添加微信號1264273178（請備註個人姓名和單位以便通過審核）
政治學與國際關係論壇
ID：sinozhuge
長按二維碼關注
華僑大學國際關係學院國際政治系主任，中國與全球化智庫（CCG）一帶一路研究所所長黃日涵副教授領銜的“一帶一路”與海外利益研究團隊。重點關注“一帶一路”研究、海外投資風險、華僑華人、海外公民安全、海外軍事存在、地區動盪與證券市場、反恐研究、海外重大工程項目風險評估，“一帶一路”反腐機制研究。本團隊歡迎關於“一帶一路”與海外風險課題合作，請用單位抬頭紙加蓋公章，列印合作需求，發送到郵箱sinozhuge@126.com
編輯：張添之
獎懲手段常常變得無效或起到反作用。理論分析
（一）美國公眾、國會和總統對外援政策的低關注度
與貿易、移民和經濟制裁等其他領域的對外政策相比，美國公眾對外援政策的關注程度相對較低，外援事件也從未引發公眾大討論。外援政策將國內納稅人的錢，以多種形式轉移支付給外國政府或國民，但外援政策卻並沒有明顯的國內再分配效應，不能形成國內政治中涇渭分明的“贏家”和“輸家”對立陣營。如果說外援的無效和浪費使納稅人成為輸家，納稅人包括了全美所有具有納稅義務的人，他們為數眾多，並具有高度分散性和異質性，難以採取集體行動提升外援效率。外援分配的主要潛在得利者主要有四個集團，分別是負責有關外援事務的政府官僚和雇員、承擔外援政府採購的企業、美國非政府開發或環境組織、外援政策的院外遊說集團。這些利益集團與涉及貿易、移民和經濟制裁的利益集團不同，不具備後者那樣雄厚的資金、行業及地域背景和強大的政治影響力。非政府組織的資金力量相對薄弱，無力大規模影響外援政策。承擔政府採購的企業一般繞過權力機構，傾向于通過對官僚系統的滲透而達到目的。院外遊說集團只關注特定的雙邊外援，對整體外援政策和分配漠不關心。而負責與外援有關事務的官僚更是要刻意防止外援政策政治化，從而最大化其自主裁量權。
美劇《紙牌屋》中的說客雷米·丹唐
美國公眾對外援政策漠不關心，與美國長期以來宣稱的外援重大戰略性目標形成矛盾的對照。2010 年，世界公眾民意網站所做的關於外援的民調，受調查者大幅高估了外援支出，平均估計美國年度外援支出占聯邦預算的27%，並建議更為合理的比例為13%。但實際上，美國外援總體上不超過聯邦預算的1%。有趣的是，公眾對外援政策漠不關心，其實也並非美國獨有的現象。根據經合組織國家民意調查，公眾從理論上高度支持外援作為一種國際再分配手段，但普遍對本國外援政策和情況知之甚少。在美國的調查中，大部分受訪者實際並不支持外援作為對外戰略工具，而認為國際扶貧是外援的正當目的。即使認為國際扶貧是美國公眾作為委託人的政策偏好，但外援的扶貧發生在國境之外，受益人也並非美國公民，這一偏好本身具有模糊性，而且也至多是弱偏好。外援的低度政治可見性，決定了選民不太可能因為外援政策的得失和效率問題，用投票來獎懲政治家。這直接導致了總統和國會對外援政策的關注程度非常有限。既然國會議員和總統等政治家以本人或本党的連選連任為最重要目的，不受選民關注的外援政策就不能成其為優先政策項。事實上，無論是美國國會或總統，他們對外援的關注都非常有限，幾乎沒有給外援設定其自有的政策目標，而僅以總體外交戰略作為外援的目標。
從國會來看，1961年美國國會通過《對外援助法案》，以法律形式明確把發展援助作為常備政策工具，用以實現美國國家利益和外交目標。國會作為立法機構授權給行政部門制訂和執行外援政策的專案計畫、預算和其他具體事務。在選民—國會這一組委託代理關係外，國會和行政權力機構之間又形成了新的委託代理關係。但在這一關係中，作為委託人的國會對作為代理人的行政部門進行外援決策、監督、干預和賞罰的動機和能力等十分有限，基本集中在對《總統年度預算》中的外援預算進行審議和投票。理論上，參眾兩院的國際關係委員會(雙邊外援) 和財政委員會(多邊外援) 理應定期通過授權法案，為行政部門設定對外援助的政策方向。但實際上，自從1985 年以來國會就沒有通過任何對外援助的授權法案。相反，國會選擇省去授權法案，以避免與行政部門在外援問題上發生直接衝突。這樣，美國國會沒有對外援政策目標進行具體設定。由於對政策方向的辯論理應在授權委員會中進行，省去授權法案也意味著省略了對援助政策的公開辯論。在國會裡，實際上只有撥款委員會對外援政策進行限制和控制。在每一個財政年度開始之前，撥款委員會和對外行動委員會的次級委員召集聽證會，邀請相關政府行政部門、政府外的專家和其他人士參加，然後制訂撥款法案草案，並在次級委員會中進行投票，後送交撥款委員會進行下一輪投票。若撥款委員會投票通過，草案將在參眾兩院分別進行辯論和投票。兩院通過的撥款法案將送交總統簽署，經簽署後法案生效，行政部門便負責執行法案。當國會無法在下一財年開始之前通過撥款法案，它就必須通過一項繼續決議，通常做法是沿襲前一年的預算水準和分配方案。當國會無法就援助撥款通過單獨的方案時，援助撥款法案也會常常被放入對政府撥款的一攬子支出法案中。從這一決策過程可以看出，對外援助並非大多數議員所關心的議題，預算分配決策往往在專門的官僚委員會中就解決了。
從行政部門來看，總統作為最高決策者很少直接關心外援事務。甘迺迪、詹森和尼克森幾位元總統對外援事務的高度關注只是一些特例。通常，總統在外援政策方面的參與度與外交危機或突發事件高度相關，如蘇東劇變、恐怖主義襲擊等會帶來總統對外援態度在短時間內的迅速升溫，但隨之而來的也總是事件過後的迅速降溫。“9. 11事件”後，外援的作用雖被總統一再強調，但其對外援作為一種外交政策工具的理解非常模糊，也很少過問細節。總統會在公開場合宣稱外援的戰略意義，並對外援表示支持，出訪時也常親自宣佈對到訪國外援發放或增加的消息。但是，由於公眾對外援的漠視甚至敵意，總統刻意和外援保持距離。
由於外援是一項低政治化、低政治可見度的政策，在各個層次上的委託人，包括公眾、國會和總統，都缺乏足夠的動力和動機進行外援政策的辯論、反思和戰略規劃。於是，外援政策作為外交政策的一部分，缺乏自身的政策目標，而以國家對外戰略的總體目標為目標。面對宏觀而模糊的政策目標，各層次的委託人也難以對政策目標進行清晰的優先排序。從另一方面看，委託人對外援作為外交工具的使用也缺乏規劃，作為美國外援最終委託人的公眾甚至不贊同外援的政策工具性質。外援在議題領域內低政治化的特點，導致兩個直接的後果: 一是各層次的委託人缺乏對代理人進行事前或事後監督控制的動機；二是委託人模糊而宏大的政策目標偏好，與官僚機構具體而微觀的目標偏好之間，勢必具有較大的差異，這一點將在下文具體分析。
（二）美國外援的決策機制
從委託代理的角度看，經過多次委託代理，外援政策的最終代理人是一系列官僚機構。美國是世界上最早對外援決策管理機制化、官僚化的國家。這些官僚分散于多個政府部門，各自形成層層的官僚等級制度，而其內部又存在著進一步的委託代理關係。與外援計畫制定、決策和實施相關的官僚機構為數眾多，目前約有50多個單獨的機構，負責制定外援計畫和執行外援發放。這些機構具有各自的目標和利益，彼此鮮有溝通和協調。外援官僚機構總體呈擴張趨勢，當政府感到需要應對新的外援問題時，一個通常的做法就是創建新的外援官僚機構。比如，小布希政府為了設計和執行“千年挑戰帳戶”專案，建立了一個新的機構“千年挑戰公司”，由國務卿擔任董事長; 而為了執行總統愛滋病緊急救助計畫，全球愛滋病協調辦公室又在國務院內得以設立。
從總體上看，美國總統把軍事與安全援助，交由美國陸軍安全援助司令部管理，把災難和人道主義援助授權給美國國外災難管理辦公室管理，而委託國際開發署和財政部主管經濟發展援助。在經濟援助領域內，國際開發署負責雙邊援助，而財政部負責多邊援助。所有這些機構又有為數眾多的下屬機構，負責制定和實施外援的具體專案。單就國際開發署來看，這一官僚結構複雜而龐大，截止2013 財政年度，它主要由華盛頓國際開發署、6 個地區局和126個海外代表處構成，組織龐大、人員眾多，在區域和問題領域分工精細。
圖為美國向埃及提供的軍事援助
美國國務院對援助的總體水準和國別分配具有主要決定權。但冷戰結束後，國務院一度對外援失去興趣。在整個90年代，國務院都在不斷降低外援在外交政策中的優先次序。與此同時，國務院卻對兼併國際開發署興趣盎然，並積極採取行動，兼併計畫一度得到時任副總統戈爾和部分國會議員的支援。但國際開發署卻堅決反對兼併，反復強調維持一個獨立的雙邊經濟援助機構的重要性和經濟援助本身的戰略性。國務院的合併行動最終未果，但國際開發署的很大一部分工作卻被整合進了國務院，而且這一兼併和反兼併的鬥爭和爭論至今仍未消停。
國際開發署於1961年由甘迺迪總統建立，主要負責雙邊發展援助、經濟支持基金和PL 480條款下的糧食援助。雖然在雙邊經濟援助和糧食援助等方面，國際開發署具有領導權，但關於援助的國別分配，則需要與國務院進行談判。國際開發署不是一個內閣部門，因此地位相對較低。為了與國務院和財政部抗衡，國際開發署通常在內閣、國會和利益集團中，尋求盟友以增加自己的權力，並且利用政府官僚部門間的矛盾獲得更大的自由度。例如，在卡特政府之前，開發署和國家安全委員會結盟以對抗國務院的干涉，而在布希和克林頓政府時期，開發署則和第一或第二夫人拉近關係，讓她們更多參與經濟援助事務，以增加開發署的權力。開發署還常以不合作的態度來彰顯自己的權力，如拒接國務院的電話、不參加部門間的綜合會議，或者給別的外援部門製造障礙。作為官僚部門的國際發展署及其各下屬機構，其利益偏好主要是爭取盡可能多的預算和盡可能大的預算管理自由度。
財政部是掌管美國多邊援助的主要官僚部門，負責美國在多邊發展銀行中的各種事務。從70年代以來，它一直具有美國在多邊金融機構中的決策權。在各多邊銀行和金融機構中，美國財長代表美國，具有最高權威，可以自行任命銀行中美方其他高級官員，如主任和預備主任。美國前財長麥克·布魯門撒爾曾這樣描述他的權力: “我擁有決定美國［在多邊金融機構中］執行主任們如何投票的全部權威，我的決定只有總統一個人能夠推翻。”但實際上，美國國務院對多邊援助也有干預。在國際金融機構中，國務院經濟事務次國務卿通常是美國的預備主席。財政部和國際開發署有時會在援助預算上相互競爭，甚至產生衝突，在預算吃緊的年份尤其如此。
與外援政策相關的另一個重要機構是管理和預算辦公室（OMB）。OMB主要負責監督對外援助預算方面的問題，並向總統提出關於援助機構和專案的預算意見和建議。由於預算是對外援助的關鍵環節，OMB 的這一政策角色實際上可以直接影響外援政策。每當涉及有關政策有效性與相關預算問題時，OMB就可以發揮其政策影響，但在利益和偏好上，它和其他有關外援的官僚機構正好相反——OMB的偏好總體上是外援的預算越小越好，因為OMB 的績效體現在其成功地削減了政府的整體預算開支。除上述機構外，還有多個官僚機構與外援政策有關，如國際和平隊、美洲基金會、非洲發展基金等。這些機構所得到的預算相對較少，在對外援助中可見度也不高，但這些機構都牢牢守住自己的地盤，強調各自負責工作的重要性和不可或缺性。
雖然存在眾多的決策和執行機構，美國卻並沒有一個協調機構來保證官僚部門間的溝通，而且歷史上所有建立部門間協調機制的嘗試都遭到失敗。1945年，美國創立了國際金融和貨幣問題全國顧問委員會（NAC），以協調美國所有與對外貸款、國際金融、匯率和貨幣活動有關的政策，包括協調雙邊和多邊對外援助。雖然NAC擁有一系列法律所規定的權力，包括向總統建議一般性的政策等，但它卻無法緩解官僚體系中的地盤之爭，各個援助機構都把持住自己的控制權，導致NAC 無法發揮其功能。於是，NAC作為法律委員會於1965年最終被取消，其權力和任務被移交給總統。作為行政首腦的總統，根本無心就援助等政策進行部門協調。1966年，詹森總統以行政命令形式重新創設NAC，但其權力已大打折扣。隨後，美國援助機構各自為政的局面一直持續至今。
外援政策的層層委託代理關係和代理人分散的議題特徵，決定了委託人監督和控制的高成本，也決定了在官僚部門之間的競爭和隔閡，從而產生明顯的部門性利益和偏好。外援戰略目標處於無人照看的境地，而官僚機構的微觀利益卻有明確的部門來極力維護。官僚機構的偏好與外援宏觀目標相去甚遠，這也就預示著外援政策實際輸出與宣稱的政策目標之間存有較大的差距。
（三）美國外援的計畫和預算制定過程
授權通常是由於相關事務要求高度專業化的知識和經驗，代理人在此類事務中享有資訊優勢，委託人很難對其進行有效的限制和監控，代理人往往獲得較大的自主裁量權。外援並非只是單純的金額分配，在預算制定到分配執行的各個階段，外援都是由各種專門而具體的專案和工程構成，並在美國的國土之外由外援官僚海外機構加以落實。這種特徵決定了制定和執行外援政策過程的複雜性、高度技術化和專門化，其國內委託人也不可能具備代理人所掌握的海外實地知識和情況。
外援預算及其具體分配計畫的制訂是一個自下而上的過程，要求很高的專業技術和實地經驗。外援預算是外援政策的最重要部分，外援預算分配體現外援政策的戰略目標及其調整。美國外援的計畫制定和年度預算過程漫長而複雜。美國的預算以財政年度為時間單位，整個預算制訂過程涉及許多不同的機構、不同的行為體，過程複雜耗時，通常需要兩年甚至更長的時間。
以美國雙邊外援和國際發展署的工作為例。外援預算制定開始於外援計畫制定，美國雙邊外援的專案計畫過程主要有三個步驟。第一步是準備和通過國別發展援助戰略陳述（CDSS），其主要目的是設定政策和戰略框架，以便各機構據此分別陳述戰略，並制定具體的援助專案和工程計畫。CDSS 由126 個駐外機構負責起草，然後交由所屬的地區局審批，再呈交國際開發署的華盛頓總部。總部以“基本參照檔”類別進行存檔。駐外機構起草的CDSS 獲得通過後，就可以根據這一檔制定《年度預算呈文》，包括專案和工程的詳細預算，然後由地區局匯總呈報國務院。國務院把各地區的ABS 匯總後，製成總體年度外援預算，這一過程主要由科學與技術國務次卿負責，並對來自其他部門（如國防部、財政部和農業部等）的外援預算請求進行整合和協調，從而形成一個整體的外援預算草案，於九月份前送交行政管理和預算辦公室（OMB）進行評估和批准。當外援預算草案被送到總統辦公室時，總統決定是否支持這些提案（總統通常會支持）。總統做完決定後，國務卿按慣例會提出增加雙邊援助總體預算的請求。然後，援助預算被匯入年度《總統預算案》中，並在一月或二月送交國會。第三個階段是援助執行的評估工作，幾乎各級國際開發署的機構都要花大量的時間和人力，來寫作《專案認證書》和《專案檔案》這兩個文件。這兩種文件的提交和批准沒有最後期限，對其準備和修改貫穿整個財政年度，有關援助專案的會議會不定時召開。一般情況下，由派駐在受援國的機構首先起草《專案認證書》，但是華盛頓的國際開發署經常會組織專家和顧問來重寫這一檔。《專案檔案》一般由國際開發署總部批准，但如果涉及金額不大，海外機構也可自行批准。這些檔技術性和實地性都很強，非專業人士和非實地工作者很難對之做出判斷。
由上可見，美國外援的計畫制定和預算方案主要由官僚系統主導，它們是擁有專門技術知識和擁有實地信息的技術官僚和執行官僚。在制訂計畫和預算時，專門程度高的低級部門層層向越來越缺乏資訊和專門性的高級部門進行遞交，資訊不對稱在此過程中逐漸變大。微觀專案和工程的目標和宏觀外交戰略之間的聯繫過於模糊，但技術官僚和實地機構卻總能夠加以充分論證。其次，負責具體專案、國家、地區的官僚機構，其利益和偏好是使這一專案、國家、地區獲得盡可能多的外援，同時最大化其對外援使用和支配的自由度。這些部門偏好通過繁瑣的、高度技術化的檔生成過程，能夠將自身置於宏觀戰略目標之上，獲得執行和實現的優先權。
（四） 美國外援缺乏自身的政策目標
在委託代理關係中，如果對代理人的行為結果缺乏標準評估，委託人則難以進行結果導向的獎勵或懲罰。由於事後制裁和控制機制失效或部分失效，代理人的實際自主裁量權增大。美國外援看似具有清晰、成文的政策目標，而且從文本上看，政策目標的制訂與調整與美國外交整體戰略目標的轉變高度契合。1961年的《對外援助法案》將外援的政策目標等同於美國外交的整體目標。冷戰結束後，美國外交目標和戰略的迷失，也讓外援一度失去其存在的戰略價值。“9. 11”恐怖襲擊後，美國調整了其安全戰略。2002年白宮發佈白皮書，確定防務、外交和發展為美國國家安全的三大基石。同年，小布希總統宣佈建立“千年挑戰帳戶”，幫助發展中國家克服貧困，以作為實施反恐戰略的基礎。與此相適應，美國國際開發署開始確定雙邊對外援助的新方向，並在2004年發佈了對外援助檔，進一步確定了促進發展、鞏固不穩定國家、支持對美具有戰略重要性的國家、提供人道主義説明和解決其他全球事務等五個政策目標。
2004年初，美國時任總統小布希在墨西哥的蒙特雷發出“世界發展新協調”的倡議，將發達國家更多的援助與發展中國家更大的責任相結合，並為此提議建立了一種機制，既“千年挑戰帳戶”，或稱作“利於千年發展的帳戶”。在此機制下，大量的發展援助基金將提供給那些實施良政、促進人類發展及鼓勵經濟自由化的國家。
然而，這些目標並非外援政策本身的目標，而是整個美國外交的戰略目標。外援如何能夠達到這些目標？外援需要多大的投入或怎樣進行分配，才能達到這些目標？需要多長時間才能夠達到這些目標？或者在排除他因之後，外援是否真正促進了這些目標？這些問題都得不到直接的回答。這也是為什麼外援雖易遭到批評，但為外援辯護卻更容易。美國外援政策的成效性一直富有爭議，但所有的批評或辯護意見，均有其令人信服的理由和無法自圓其說之處。無論是政治家、官僚還是專家學者，他們對外援如何能夠促進受援國的發展或促進援助國的國家利益，在機制上都缺乏明確的理解，各種觀點也缺乏足夠的理論支撐。發展經濟學認為，外援作為一種官方資本注入，可以幫助發展中國家解決資金不足問題，從而促進經濟發展。但即使這一貌似清晰合理的機制也備受爭議，也未得到實證的支持。相比外援與經濟發展的關係，外援和政治目標之間的因果聯繫更加模糊和間接。例如，在“9. 11 事件”後，美國外援的一大目標是反對國際恐怖主義。通常的論證認為，“失敗國家”是恐怖主義滋生的土壤和藏匿之所，而外援可以防止“國家失敗”或幫助穩定“失敗國家”，從而打擊恐怖主義。但是，恐怖主義的產生及其反美的訴求，其機制並不必然和“失敗國家”直接關聯。而外援能夠防止“國家失敗”或幫助穩定“失敗國家”，也仍是一個備受詬病的論斷。有研究發現，外援也許和內戰或政局不穩存在正相關關係。外援和政策目標之間沒有清晰的關聯，而且外援往往是作為輔助工具來實現這些目標。因此，當這些外援所設定的目標出現明顯失敗時（如受援國發生內戰、經濟倒退或與美國交惡等），這些失敗卻往往無法歸咎於錯誤或無效的外援政策，而外援官僚機構也總能合理地舉出導致“政策失敗”的眾多他因。
其次，由於外援戰略目標具有宏觀性和長期性，對外援政策目標的實現在程度上的測量，帶有強烈的主觀性，因而也很難對外援政策的效果進行系統評估。由於外援宏觀性目標具有不可測量性、長期性和非即時性，國會或總統不可能根據上年某受援國經濟發展的速度、政治穩定程度，或美國對該國的政治影響力的變化程度，對負責該國或該地區的外援官僚人員進行獎懲。更重要的是，對外援政策的實際評估過程仍是一個官僚過程。美國外援的評估是在各個官僚層次上的複合評估。雖然外援的目標具有宏觀性，但現有的評估體制是微觀層次上的評估，包括官僚機構考評作為技術官僚的個人業績和對外援的具體項目進行評估，而 總體的評估則是最後專案檔案和評估報告的綜合。官僚機構發展出了一整套辦法，讓權力機構不得不接受官僚機構的評估。在政策評估手冊中，國際開發署要求把外援各項目的實際目標定得越細越好。例如，如果政策要求是降低嬰兒死亡率，那麼外援專案的目的就定為勸說和幫助夫妻進行生育計畫，專案的產出是在3年內建成2000個家庭生育計畫診所，而專案的投入就是建立診所的具體資金、技術、人力等預算。這樣，官僚機構就可以在所轄外援領域內，以實現了多少這些微觀的計畫作為評估標準，而從來不以外援政策的宏觀目標作為參照，對外援政策的決策和實施進行評估。《對外援助法案》要求行政機構向國會提交年度外援專案的效果和效率的報告，但實際政策的評估都在官僚機構內部進行，政府或國會很少派出外部專家或專員對具體外援專案進行評審。不可否認，外援專案和預算的制訂或許受到宏觀性、戰略性和長期性目標的指引，也許也意在服務於這些戰略目標，甚至可以直接或間接地反映出這些目標，但系統的效果評估卻非常困難，從而也無法據此對官僚機構進行獎懲。沒有任何外援官僚機構及其人員受獎的原因是根據其宏觀績效的良好，如增加了多少國家利益、國家安全，或打擊了多少恐怖主義。相反，外援官僚的績效評估都是基於其對微觀的具體援助專案和工程的完成情況和效果。以職業穩定和晉升為目標的官僚，其利益偏好自然不會是實現長期的、戰略性的宏觀目標，而是保證有足夠的援助資金和對資金的自由支配度，以最大限度地保證自己的微觀績效。
小結
綜上，由於外援議題領域的低政治可見度，委託關係的多重性和分散性，高度資訊不對稱和結果導向政策評估的困難性，作為直接和間接委託人的選民、國會和總統，總體上對外援政策缺乏關注，也沒有足夠的意願和能力對代理人進行監督、控制和獎懲。負責外援具體計畫、決策和實施的各官僚機構，在各自的領域內具有高度的自主裁量權。同時，由於外援的“戰略目標”具有宏觀性、長期性和戰略性，這些目標是否達到、在什麼程度上達到，都不可具測量，也無法作為標準來考核和獎懲官僚機構和人員，更無法內化為官僚機構的真正政策偏好。相反，外援的計畫、決策和實施都是一個自下而上的過程，是由無數微觀層次上分佈在各受援國的援助專案和工程構成，它們的成敗和效果成為官僚機構和人員評估的標準。這就決定了各級官僚機構的利益偏好是爭取盡可能多的、穩定的援助資金和對援助資金支配的自主權，以確保微觀項目的實現。駐各受援國機構、各個地區局、聯邦政府內各官僚機構的利益，決定了它們的政策偏好就是強調各自負責的國家、地區和類型的外援的重要性，在外援分配和管理上力爭最大的自主權。因此，各官僚機構之間的偏好各不相同，而就整體的官僚機構而言，其政策偏好與宏觀的戰略目標之間也具有較大差異。高度自主裁量權和較大偏好差異性，決定了美國外援的實際政策輸出與官方的政策目標之間具有明顯的差異，這既可體現在兩者的時滯上，也可體現於援助實際分配並未忠實反映戰略目標。注釋略，詳見原文。本文有刪節和改動。
親愛的各位網友，感謝您的關注。為了加強與關注者之間的互動聯繫以及線下活動聯繫，請添加微信號1264273178（請備註個人姓名和單位以便通過審核）
政治學與國際關係論壇
ID：sinozhuge
長按二維碼關注
華僑大學國際關係學院國際政治系主任，中國與全球化智庫（CCG）一帶一路研究所所長黃日涵副教授領銜的“一帶一路”與海外利益研究團隊。重點關注“一帶一路”研究、海外投資風險、華僑華人、海外公民安全、海外軍事存在、地區動盪與證券市場、反恐研究、海外重大工程項目風險評估，“一帶一路”反腐機制研究。本團隊歡迎關於“一帶一路”與海外風險課題合作，請用單位抬頭紙加蓋公章，列印合作需求，發送到郵箱sinozhuge@126.com
編輯：張添之