近期,俄羅斯軍工界在國際軍貿市場取得令人矚目的進展。 俄與土耳其於2017年9月12日達成協議,將向土出售S-400防空系統。 俄軍工企業由此成功滲透到“西方傳統軍貿領地”——土耳其市場。 西班牙《國家報》為此刊載了題為“俄全力爭奪國際軍火市場:軍工業為生存奮鬥”的文章,稱“軍事工業是俄羅斯佔據尖端位置的少數幾個產業之一,俄軍工產量和軍火銷售預計在今後幾年將進一步增長。 ”
回顧歷史,俄羅斯軍事工業創建於19世紀下半葉,在一戰期間得到了全力推動。 二戰結束後,蘇聯積極推行國家管理體制改革,並對軍事工業結構進行了調整。
▲2007年， 時任總統普京提出需集中全國資源實現國家統一發展戰略， 包括繼續進行軍事工業綜合體結構改革
發展歷程
從無序轉型到有序發展(1992—1998年)
蘇聯解體後,俄羅斯繼承了蘇聯60%的軍工企業和70%的軍事科研機構,並在私有化和轉型戰略思想的指導下,依靠市場經濟機制開始對軍事工業進行重組和調整改革。 然而,由於俄羅斯軍事工業體系龐大臃腫,軍工結構轉型進展緩慢,特別是一些高度依賴協作關係的核心領域更是面臨嚴重困難。 而俄羅斯前期在軍工企業私有化方面採取的一些改革措施缺乏充分論證,不僅沒能吸引國內和國際資本,反而使投機活動加劇,使自身技術實力受到很大削弱,也導致俄在國際武器和軍工技術市場的份額嚴重流失。 此外,俄羅斯1993 年頒佈的《國防工業軍轉民法》要求719家軍工企業實行軍轉民,但俄政府實質上並沒有為軍用品生產向具有市場競爭力的民用品生產的轉變提供足夠的資金支持,導致多數軍工企業無軌可轉。
為了加大對軍事科技政策的宏觀調整力度,俄羅斯于1996年成立了由葉利欽前總統任主席的“總統科技政策委員會”,並陸續出臺了科技發展戰略計畫,包括制定軍工生產和軍事技術合作法規,加強對軍事科研成果的規劃與管理,堵塞技術外流的漏洞,保障重點軍事科研項目和高技術武器生產經費等。 這些措施使得俄軍事工業開始進入有序發展階段。 俄政府還於1998年制定了《1998—2000年重組國防工業法》,以期建立軍民一體化的高科技工業集團。
優化調整階段(1999—2005年)
1999年,俄羅斯軍事工業發生了重要結構性變化。 俄政府根據當年出臺的《關於俄聯邦權力執行機構的結構》總統令,建立了航空航天局、彈藥局、常規武器局、系統管理局和造船局等多個軍工管理機構,從而形成了軍事工業一體化垂直結構模式。 俄羅斯還制定了《軍事工業改革與發展專項規劃》,對單一制國有軍工企業實行股份制改造,將母公司的控股權轉交給國家,從而更好地協調軍事工業一體化發展。
進入21世紀後,俄羅斯經濟得到了強勁復蘇,為軍事工業改革提供了較有力的物質保障。
深化體制改革階段(2006年至今)
為了解決軍事工業管理權力分散、許可權職責劃分不明確等問題,俄政府于2006年建立了軍事工業委員會,負責制定並監督實施軍事裝備及軍工政策,協調政府、國防部和企業之間的關係。此外,俄政府還對多個職能機構進行改組,並出臺了一系列專項計畫,包括《2006—2010年及至2015年間俄聯邦軍事工業綜合體發展計畫》、《2007—2015年國家裝備發展戰略》、《2015年前俄羅斯航空工業發展戰略》、《2020年俄羅斯造船業發展戰略及前景展望》等。這些專項計畫的實施,進一步推進了俄軍事工業的一體化進程。
2007年,時任總統普京提出需集中全國資源實現國家統一發展戰略,包括繼續進行軍事工業綜合體結構改革。為此,俄羅斯於2008年5月在工貿部內建立國防工業綜合體發展局、航空工業局、造船工業與海洋技術局、常規武器彈藥與特種化學工業局、無線電電子工業局等機構。與此同時,俄政府著力創建國家軍工(集團)公司和專業公司,從而基本形成了軍工企業和組織新型結構,承擔著60%的軍品生產任務,業務領域涵蓋航空、造船和電子等行業。
隨著軍工體制改革的不斷深入,俄軍事工業綜合體呈現出良好發展勢頭。2008年,俄軍工企業總產值比2000 年整整翻了一番。俄羅斯不僅武裝力量和強力部門所需產品的產值在上升,民用品和軍民兩用產品的產量也在增加。俄軍品出口額持續攀升,從2002年的不足40億美元增至2016年的150多億美元。
▲儘管俄軍工企業在重組過程中面臨重重矛盾，但航空航太、造船等軍工企業的成功轉軌為其他軍工企業提供了樣板
改革舉措
著力優化管理體制效能
俄羅斯軍事工業改革初期,管理體制頻繁變更,不僅造成國家資源的嚴重浪費, 而且降低了以民用品生產為導向的軍工企業改革效率。在1999—2004年期間,俄羅斯曾由主管軍事工業的副總理管轄科技工業部和5個軍工局,這種管理體制存在著產權不明、職責不清、效率低下等弊端。特別是俄軍工管理權嚴重分散,僅國防部就有50多個負責訂貨的機構,各機構均有自己的預算,在軍工體制中努力爭取自己的利益,導致內耗嚴重。為進一步加強對軍事工業的管理,俄政府於2004年撤銷了5個軍工局,在工業與能源部下設聯邦工業署,專門負責管理軍事工業訂貨需求。2006年軍事工業委員會的建立,進一步強化了對軍工行業的集中管理。
目前,俄羅斯軍事工業已形成“總統/議會→聯邦副總理→權力執行機構”的垂直管理體制,並且呈現出軍事科研與生產規劃由政府多個部門向軍事工業委員會集中的特點。俄軍事工業委員會已成為俄聯邦政府常設機構,主要承擔組織、協調和監督軍事工業和軍事技術保障等職責。俄政府2013年2月修訂的《俄聯邦政府軍事工業委員會條例》明確規定,該委員會主席由俄政府主管軍事工業的副總理擔任。此外,俄政府還對多個擁有軍事工業管理權的職能部門進行改組,進一步理順了垂直管理體制。
積極推進軍工企業一體化重組
根據俄政府2001年出臺的《長期社會經濟發展基本方針》,特別是其中涵蓋的關於發展軍事工業的戰略思想,俄羅斯明確了軍事工業改革的一系列要求,主要包括:完善軍事工業體系,保障軍隊建設計畫落實以及換裝需求;提高軍事工業的科技含量和生產效率,建立大型一體化的軍工企業集團;增加對軍事科研和設計的資源投入,有效利用軍事工業力量發展民用經濟。根據這一方針,俄羅斯軍事工業依照國家經濟發展和國防戰略,並結合行業和技術體系的特點,著力推進軍工企業的一體化重組,從而將寶貴的資源用於集中打造具有市場競爭力的高科技精品。
儘管俄軍工企業在重組過程中面臨重重矛盾,但航空航太、造船等軍工企業的成功轉軌為其他軍工企業提供了樣板。2001年10月29日,俄羅斯組建了國家全資的蘇霍伊航空工業集團,並在此後先後併入蘇霍伊飛機製造廠、新西伯利亞飛機製造廠等相關企業。2002年,俄羅斯在安泰公司和金剛石設計局的基礎上建立了“金剛石—安泰”聯合公司。2007年成立的俄羅斯技術集團公司是俄規模最大的軍工企業,下轄663家企業,其高科技和工業產品生產份額一度占全俄軍工企業生產總額的23%。現如今,俄羅斯共有約50家大型軍工集團,生產60%以上的軍工產品。
大力發展軍民兩用技術
俄羅斯軍事工業基礎較為堅實,雖然在蘇聯解體後曾一度出現嚴重衰退,但在軍工體系中至今仍然彙集著全國70~80%的高科技潛力。為此,俄政府注重發揮軍工企業在核能、航空航太、造船、電子產品、光學儀器等領域的傳統技術優勢,積極鼓勵研發軍民兩用技術,並努力將高科技軍民兩用技術應用於民用品生產,以增強軍工企業產品市場的競爭力。俄政府在軍工部門設立了科技協會,收集評估民用部門的建議。俄在制定與軍事有關的科研規劃時,由軍事工業委員會負責協調國家科學技術委員會與軍工部門之間的關係,積極借鑒科研機構和高等院校的基礎研究成果,及時將具有軍用和民用價值的科研項目進行相互轉化。俄軍工企業還通過聯合與合併,從體制上解決了科研與生產脫節的問題,更好地實現了技術優勢互補,並且降低了開發、研製與生產成本。
俄羅斯軍工企業如今在國內高科技機器製造民用產品中佔據著較大的生產份額,特別是在民用航空航太、通信電子技術和光學儀器製造等領域。俄軍工企業的產品在工業用爆破材料中所占比重為100%,在造船業和無線電器材中所占比重為90%,在通信器材中所占比重為70%,在尖端醫療器械中所占比重為60%,在燃料動力工業高科技設備中所占比重為30%。此外,俄軍工企業在運輸機械製造方面也居於國內領先地位,其生產的產品與進口產品相比在性價比方面同樣具有較強的競爭力。
▲2001年10月29日，俄羅斯組建了國家全資的蘇霍伊航空工業集團，並在此後先後併入蘇霍伊飛機製造廠、新西伯利亞飛機製造廠等相關企業
主要影響
促進軍隊現代化建設
軍事實力始終是俄大國地位的重要支撐。在俄羅斯整體國力無法與美國及其西方集團相抗衡的情況下,強化軍事實力是俄維持國際地位的最有效方式。俄也希望通過強化軍事工業建設、加快武器裝備更新來促進軍隊現代化建設。時任俄軍總參謀長馬卡羅夫2008年12月在莫斯科會見軍事外交界代表時指出,俄羅斯軍事改革的目的在於建設一支具有強大機動能力和最新式武器裝備的現代化軍隊。
在新一輪的軍事改革中, 俄軍武器裝備更新與現代化建設仍然倚重本國軍事工業。歐洲對外關係委員會在一份研究報告中稱,面對軍工企業生產新式裝備能力不足的實際情況,俄羅斯軍事改革在最初階段並非一味追求建立一支完全新式裝備的部隊,而是確保現有裝備能夠有效使用,並加強常規軍事武器和戰略性軍事技術的融合。但進入21世紀以來,隨著軍事工業實力的提升,俄軍武器裝備建設取得了很大發展,以軍事工業為物質基礎的俄羅斯軍事實力得到了大幅增強。俄武裝力量的人員和裝備數量僅相當於當年蘇軍的1/4,但品質和效益得到明顯提升。俄羅斯新增的軍費並非簡單地用於擴大規模,而是在相當程度上用於軍事工業建設方面,從而為新型武器研發提供了持久動力。2007年,俄陸海空軍和戰略部隊平均20%的武器裝備實現了換裝或者技術升級。此後9年裡,俄用於武器訂購的撥款高達49390億盧布(約合1830億美元),其中63%用於批量採購新型武器裝備。
帶動國家經濟的良性發展
美國等西方國家的經驗表明,軍事工業對於國家經濟有著巨大的牽引作用,特別是能帶動相關基礎裝備製造業的發展,並且能有力地推動科技水準的提升。俄羅斯近年來對軍事工業進行結構性調整改革,促使軍工企業不斷擴大業務範圍,積極參與市場競爭,注重民用市場需求,拓展國際合作管道,著力增加產品出口。這些舉措不僅在相當程度上改善了俄軍事工業的生存與發展環境,而且逐步建立了適應市場競爭的運行機制,並對國家經濟起到了有效的引領作用。
前俄副總理兼國防部長伊萬諾夫在俄聯邦工商聯合會的大會上公開表示,俄軍事工業在對國家經濟重要部門進行技術改造革新方面發揮了重要的、不可替代的作用。他指出,在民用宇航技術、航空製造、造船業、電子產品和光學儀器等領域幾乎完全由軍工企業主導,軍工企業的科技產品在俄科技產品總量中所占比重達到70%。事實上,俄軍工企業已逐漸成為航空、航太、核能、船舶、兵器製造等高科技產品的主要製造平臺。這些高新技術具有廣泛的應用空間,對於俄羅斯科學技術發展具有重要的拉動作用,並且推動俄國家經濟朝著創新型經濟模式的方向轉變。
拓展對外軍事技術合作
近年來,從俄法合作建造軍艦,到俄印聯合研發第五代戰機,再到中俄在軍用飛機和防空武器領域的合作,保持著核心競爭力的俄羅斯軍工企業在國際軍貿市場積極拓展空間。例如,俄羅斯不斷擴大在東南亞這一新興軍貿市場中的份額,特別是越南成為繼印度、委內瑞拉和中國之後的第四大俄羅斯武器進口國。此外,俄羅斯還通過軍事技術合作,加強了對獨聯體國家的影響力和控制力,包括向白俄羅斯和哈薩克出售S-400防空系統,打造能夠與俄軍協同的一體化防空網路。
▲現如今，俄羅斯共有約50家大型軍工集團，生產60%以上的軍工產品
存在問題
國防部與軍工業界的矛盾根深蒂固
此外,俄軍工企業業務性質特殊,接受外資條件受限,長期受到經費不足問題的困擾。儘管近年來俄軍品出口額呈上升趨勢,2010年首次超過100億美元,2016年上升為150億美元,但對於規模龐大的軍工企業實現正常運營和設備更新而言仍然只是“杯水車薪”。2011年,由於軍工產品價格上漲導致俄軍工企業延遲交付一批國防訂貨,並最終因國防部未支付合同金額以外的漲價費用而擱淺,軍工企業與國防部之間矛盾激化,不得不由總統親自裁決。最終,普京於2012年11月解除了謝爾久科夫的國防部長職務,並在任命謝爾蓋·紹伊古接替防長職務時特別強調:“要妥善處理國防部與軍工企業之間的矛盾。”
軍工系統固有問題難以解決
首先,俄軍工生產體系存在歷史性問題。蘇聯時期的軍工體系是根據當時的地域條件進行的統籌佈局,其中包括建在今日烏克蘭、白俄羅斯和中亞國家境內的部分軍工企業。這些位於俄羅斯境外的前蘇聯加盟共和國軍工企業,有些已經在一個國家或地區內自成體系。特別是烏克蘭繼承了原蘇聯約25%的軍工生產能力,包括尼古拉耶夫造船廠、安東諾夫設計局、哈爾科夫飛機製造廠、第聶伯爾南部機器廠等。這些軍工企業有的已經失去了原有的生產能力,有的轉產民用品,有的則因為國家關係不睦而難以與俄達成合作協定,即使是保障合同也難以得到落實。鑒於此,俄需要在本國境內建立相關企業,逐步打造自己的生產能力,才能徹底解決這種歷史性問題,真正完善軍工體系。
其次,俄軍工企業普遍存在設計人才老化的問題。目前俄軍工企業從業人員以60多歲的“老軍工”和30歲以下的“新人”為主,30~50歲之間的科研和技術骨幹嚴重缺乏。俄政府主管軍工的副總理羅戈津認為,這種狀況使新時期俄軍事工業振興面臨嚴重的人才困難。現如今,俄軍工業界非常缺乏像蘇聯時期柯洛廖夫那樣的科技創新設計大師。俄軍工領域需要著力培養和造就能夠為某個科技方向提供整套思想的科技人才,能夠在清楚分析國家面臨安全威脅前提下提出應對策略的設計人才。
軍工企業資金保障仍顯不足
儘管近年來俄羅斯向軍工企業的投資有了明顯增加,但與實際需求相比仍有明顯差距。2007年10月,俄羅斯具有重要戰略價值的軍工企業——庫茲涅佐夫科技綜合體曾因無力承擔巨額債務,一度面臨破產。據估計,該綜合體當時負債總額超過17億盧布,包括7700萬盧布的稅款和1200萬盧布的工資拖欠。在軍工企業自身無力償還債務的情況下,如果國家不提供財政支援,企業只能破產。
事實上,俄羅斯長期財政投入不足,在相當程度上制約了軍工企業的轉型發展。一般來說,衡量國家對軍工投入的水準主要看國防開支在GDP中所占比重。在20世紀80年代,蘇聯的國防開支在GDP中所占比重達8.5%。而到了2009年,俄國防開支在GDP中所占比重僅為2.8%。普京複任後明顯增加了國防投入,在《2013—2015年國防預算法案》中將國防開支增至GDP的5.89%,並且要求用於武器裝備採購的費用不能低於60%。但儘管如此,這些經費對於龐大的俄羅斯軍工綜合體而言僅能維持基本運轉,難以滿足增加科研投入、更新生產設備、研製高技術產品等方面的需求。
此外,俄羅斯軍事工業目前仍處於恢復性增長期,容易受到國內和國際經濟形勢變化的影響。21 世紀初國際油價的持續上漲曾使得俄羅斯國家經濟實力明顯增強,也為俄軍事工業改革提供了較為堅實的物質基礎。但自從2008年以來,全球範圍的金融危機導致世界各國經濟衰退,也對俄軍事工業造成嚴重衝擊。不少軍工企業資金嚴重短缺,無法滿足轉型發展的財政保障需求。
▲軍工企業在俄羅斯製造業中屬於技術含量較高的經濟部門，俄在軍事工業體系轉型過程中最大限度地保留了高精尖技術部門，並且造就了一批新技術生產聯合體，為俄未來發展高新技術鞏固了基礎
發展趨勢
軍工企業呈集團化發展模式
俄羅斯軍工企業曾在世界武器市場佔有重要份額,但隨著俄與西方技術差距拉大,這種價格優勢逐漸消失,軍工企業面臨資金和研發投入的雙重困境。為此,俄羅斯軍事工業下一階段改革重點將是進一步整合軍工力量,希望通過建立類似於“俄羅斯技術集團公司”之類的實體,把軍事工業所有領域的力量和國際市場結合起來,包括打造金融工業集團,形成集科技、工業、貿易與金融為一體的國際化大型軍工集團,借助整體力量恢復國際競爭優勢。
事實上,進入21世紀以來,俄羅斯已將1630多家軍工企業合併為36家超大型國防科研生產綜合體,包括12 家武器裝備總裝企業,13家武器系統生產企業,11 家動力及其它配套設備生產企業。在今後數年內,俄羅斯仍將以集團化、專業化的方式,繼續推動軍工產業結構調整改革。俄政府將根據武器裝備和軍事技術的領域和類型,以各行業核心設計局和工廠為主體,繼續打造科研生產綜合體的軍事工業結構。這些軍工企業集團將獲得更多的武器裝備進出口自主權,可以獨立參與國際競爭,開闢國際軍貿市場。
繼續推進軍工企業私有化進程
俄羅斯在蘇聯解體之後即開始對軍事工業管理體制進行改革,基本方向就是從計劃經濟向市場經濟轉變,逐步建立多種所有制共存的混合經濟,軍工企業和科研院所實行自主經營,參照西方國家的軍工體制建立軍方主導的武器裝備採辦制度。
俄軍工企業所有制形式根據企業自身重要性分為國家所有制、國有制與股份制相結合(部分私有化)和股份制(完全私有化)等3種形式,其主體是以國家控制大部分股權為基本形式的股份制企業,例如,俄羅斯在合併組建超大型軍事科研生產綜合體時,就明確要求國家控制股份不得少於51%,在此前提下才可以將其他股份向私人投資者出售。
從長遠看,俄軍事工業私有化的進程將主要從2個方面進行:一是國有制軍工企業實行私有或私營;二是准許軍事工業領域以外的私有企業及其他經濟實體進入軍工行業。不過,出於對私有化利弊的不同考慮,俄羅斯在實施軍事工業私有化方面會比較謹慎,採取的措施也會相對保守,因此私有化的進程不會一蹴而就。
著力推動軍事工業軍民相容深入發展
俄羅斯繼承了蘇聯時期的龐大軍事工業,在新的市場經濟條件下,調整優化軍事經濟發展模式,確保軍事工業在先進的技術工藝基礎上進行結構改革,保持軍事工業科技創新和產業發展能力,形成軍品和民品市場良好對接機制,是俄羅斯經濟復興面臨的重要問題,也是俄積極融入國際經濟一體化必須克服的障礙。自20世紀90年代以來,俄羅斯總結了前蘇聯時期軍用和民用技術相互分離帶來的深刻教訓,非常重視優先發展軍民兩用技術。俄羅斯認為,軍轉民是改變經濟軍事化格局的有效途徑。儘管由於資金缺乏、管理不善、各部門意見分歧等問題,俄軍工企業軍轉民進程遇到重重阻力,但政府不懈努力,通過各種措施促進軍事工業的軍民相容,取得了良好的效果。
近年來,俄政府為鼓勵軍民兩用技術的開發,先後出臺了一系列法規制度。包括鼓勵軍工企業生產民用品和開發軍民兩用技術的《俄羅斯聯邦軍事工業軍轉民法》,致力於推動軍轉民進程的《關於壓縮動員能力和動員儲備》總統令,明確軍轉民工作目標、任務和實施方案的《俄聯邦軍事工業轉產專項計畫》。從長遠看,俄還將注重積極開展軍用與民用領域技術的雙向轉移,加速科技進步在軍事工業領域的應用,降低獲取前沿技術的成本,縮短武器裝備研製週期,進一步促進軍用和民用工業基礎的一體化。
時任俄經濟部長格裡夫還表示,俄政府支援軍工企業在海外上市,為其未來發展爭取更多的資金。深化體制改革階段(2006年至今)
為了解決軍事工業管理權力分散、許可權職責劃分不明確等問題,俄政府于2006年建立了軍事工業委員會,負責制定並監督實施軍事裝備及軍工政策,協調政府、國防部和企業之間的關係。此外,俄政府還對多個職能機構進行改組,並出臺了一系列專項計畫,包括《2006—2010年及至2015年間俄聯邦軍事工業綜合體發展計畫》、《2007—2015年國家裝備發展戰略》、《2015年前俄羅斯航空工業發展戰略》、《2020年俄羅斯造船業發展戰略及前景展望》等。這些專項計畫的實施,進一步推進了俄軍事工業的一體化進程。
2007年,時任總統普京提出需集中全國資源實現國家統一發展戰略,包括繼續進行軍事工業綜合體結構改革。為此,俄羅斯於2008年5月在工貿部內建立國防工業綜合體發展局、航空工業局、造船工業與海洋技術局、常規武器彈藥與特種化學工業局、無線電電子工業局等機構。與此同時,俄政府著力創建國家軍工(集團)公司和專業公司,從而基本形成了軍工企業和組織新型結構,承擔著60%的軍品生產任務,業務領域涵蓋航空、造船和電子等行業。
隨著軍工體制改革的不斷深入,俄軍事工業綜合體呈現出良好發展勢頭。2008年,俄軍工企業總產值比2000 年整整翻了一番。俄羅斯不僅武裝力量和強力部門所需產品的產值在上升,民用品和軍民兩用產品的產量也在增加。俄軍品出口額持續攀升,從2002年的不足40億美元增至2016年的150多億美元。
▲儘管俄軍工企業在重組過程中面臨重重矛盾，但航空航太、造船等軍工企業的成功轉軌為其他軍工企業提供了樣板
改革舉措
著力優化管理體制效能
俄羅斯軍事工業改革初期,管理體制頻繁變更,不僅造成國家資源的嚴重浪費, 而且降低了以民用品生產為導向的軍工企業改革效率。在1999—2004年期間,俄羅斯曾由主管軍事工業的副總理管轄科技工業部和5個軍工局,這種管理體制存在著產權不明、職責不清、效率低下等弊端。特別是俄軍工管理權嚴重分散,僅國防部就有50多個負責訂貨的機構,各機構均有自己的預算,在軍工體制中努力爭取自己的利益,導致內耗嚴重。為進一步加強對軍事工業的管理,俄政府於2004年撤銷了5個軍工局,在工業與能源部下設聯邦工業署,專門負責管理軍事工業訂貨需求。2006年軍事工業委員會的建立,進一步強化了對軍工行業的集中管理。
目前,俄羅斯軍事工業已形成“總統/議會→聯邦副總理→權力執行機構”的垂直管理體制,並且呈現出軍事科研與生產規劃由政府多個部門向軍事工業委員會集中的特點。俄軍事工業委員會已成為俄聯邦政府常設機構,主要承擔組織、協調和監督軍事工業和軍事技術保障等職責。俄政府2013年2月修訂的《俄聯邦政府軍事工業委員會條例》明確規定,該委員會主席由俄政府主管軍事工業的副總理擔任。此外,俄政府還對多個擁有軍事工業管理權的職能部門進行改組,進一步理順了垂直管理體制。
積極推進軍工企業一體化重組
根據俄政府2001年出臺的《長期社會經濟發展基本方針》,特別是其中涵蓋的關於發展軍事工業的戰略思想,俄羅斯明確了軍事工業改革的一系列要求,主要包括:完善軍事工業體系,保障軍隊建設計畫落實以及換裝需求;提高軍事工業的科技含量和生產效率,建立大型一體化的軍工企業集團;增加對軍事科研和設計的資源投入,有效利用軍事工業力量發展民用經濟。根據這一方針,俄羅斯軍事工業依照國家經濟發展和國防戰略,並結合行業和技術體系的特點,著力推進軍工企業的一體化重組,從而將寶貴的資源用於集中打造具有市場競爭力的高科技精品。
儘管俄軍工企業在重組過程中面臨重重矛盾,但航空航太、造船等軍工企業的成功轉軌為其他軍工企業提供了樣板。2001年10月29日,俄羅斯組建了國家全資的蘇霍伊航空工業集團,並在此後先後併入蘇霍伊飛機製造廠、新西伯利亞飛機製造廠等相關企業。2002年,俄羅斯在安泰公司和金剛石設計局的基礎上建立了“金剛石—安泰”聯合公司。2007年成立的俄羅斯技術集團公司是俄規模最大的軍工企業,下轄663家企業,其高科技和工業產品生產份額一度占全俄軍工企業生產總額的23%。現如今,俄羅斯共有約50家大型軍工集團,生產60%以上的軍工產品。
大力發展軍民兩用技術
俄羅斯軍事工業基礎較為堅實,雖然在蘇聯解體後曾一度出現嚴重衰退,但在軍工體系中至今仍然彙集著全國70~80%的高科技潛力。為此,俄政府注重發揮軍工企業在核能、航空航太、造船、電子產品、光學儀器等領域的傳統技術優勢,積極鼓勵研發軍民兩用技術,並努力將高科技軍民兩用技術應用於民用品生產,以增強軍工企業產品市場的競爭力。俄政府在軍工部門設立了科技協會,收集評估民用部門的建議。俄在制定與軍事有關的科研規劃時,由軍事工業委員會負責協調國家科學技術委員會與軍工部門之間的關係,積極借鑒科研機構和高等院校的基礎研究成果,及時將具有軍用和民用價值的科研項目進行相互轉化。俄軍工企業還通過聯合與合併,從體制上解決了科研與生產脫節的問題,更好地實現了技術優勢互補,並且降低了開發、研製與生產成本。
俄羅斯軍工企業如今在國內高科技機器製造民用產品中佔據著較大的生產份額,特別是在民用航空航太、通信電子技術和光學儀器製造等領域。俄軍工企業的產品在工業用爆破材料中所占比重為100%,在造船業和無線電器材中所占比重為90%,在通信器材中所占比重為70%,在尖端醫療器械中所占比重為60%,在燃料動力工業高科技設備中所占比重為30%。此外,俄軍工企業在運輸機械製造方面也居於國內領先地位,其生產的產品與進口產品相比在性價比方面同樣具有較強的競爭力。
▲2001年10月29日，俄羅斯組建了國家全資的蘇霍伊航空工業集團，並在此後先後併入蘇霍伊飛機製造廠、新西伯利亞飛機製造廠等相關企業
主要影響
促進軍隊現代化建設
軍事實力始終是俄大國地位的重要支撐。在俄羅斯整體國力無法與美國及其西方集團相抗衡的情況下,強化軍事實力是俄維持國際地位的最有效方式。俄也希望通過強化軍事工業建設、加快武器裝備更新來促進軍隊現代化建設。時任俄軍總參謀長馬卡羅夫2008年12月在莫斯科會見軍事外交界代表時指出,俄羅斯軍事改革的目的在於建設一支具有強大機動能力和最新式武器裝備的現代化軍隊。
在新一輪的軍事改革中, 俄軍武器裝備更新與現代化建設仍然倚重本國軍事工業。歐洲對外關係委員會在一份研究報告中稱,面對軍工企業生產新式裝備能力不足的實際情況,俄羅斯軍事改革在最初階段並非一味追求建立一支完全新式裝備的部隊,而是確保現有裝備能夠有效使用,並加強常規軍事武器和戰略性軍事技術的融合。但進入21世紀以來,隨著軍事工業實力的提升,俄軍武器裝備建設取得了很大發展,以軍事工業為物質基礎的俄羅斯軍事實力得到了大幅增強。俄武裝力量的人員和裝備數量僅相當於當年蘇軍的1/4,但品質和效益得到明顯提升。俄羅斯新增的軍費並非簡單地用於擴大規模,而是在相當程度上用於軍事工業建設方面,從而為新型武器研發提供了持久動力。2007年,俄陸海空軍和戰略部隊平均20%的武器裝備實現了換裝或者技術升級。此後9年裡,俄用於武器訂購的撥款高達49390億盧布(約合1830億美元),其中63%用於批量採購新型武器裝備。
帶動國家經濟的良性發展
美國等西方國家的經驗表明,軍事工業對於國家經濟有著巨大的牽引作用,特別是能帶動相關基礎裝備製造業的發展,並且能有力地推動科技水準的提升。俄羅斯近年來對軍事工業進行結構性調整改革,促使軍工企業不斷擴大業務範圍,積極參與市場競爭,注重民用市場需求,拓展國際合作管道,著力增加產品出口。這些舉措不僅在相當程度上改善了俄軍事工業的生存與發展環境,而且逐步建立了適應市場競爭的運行機制,並對國家經濟起到了有效的引領作用。
前俄副總理兼國防部長伊萬諾夫在俄聯邦工商聯合會的大會上公開表示,俄軍事工業在對國家經濟重要部門進行技術改造革新方面發揮了重要的、不可替代的作用。他指出,在民用宇航技術、航空製造、造船業、電子產品和光學儀器等領域幾乎完全由軍工企業主導,軍工企業的科技產品在俄科技產品總量中所占比重達到70%。事實上,俄軍工企業已逐漸成為航空、航太、核能、船舶、兵器製造等高科技產品的主要製造平臺。這些高新技術具有廣泛的應用空間,對於俄羅斯科學技術發展具有重要的拉動作用,並且推動俄國家經濟朝著創新型經濟模式的方向轉變。
拓展對外軍事技術合作
近年來,從俄法合作建造軍艦,到俄印聯合研發第五代戰機,再到中俄在軍用飛機和防空武器領域的合作,保持著核心競爭力的俄羅斯軍工企業在國際軍貿市場積極拓展空間。例如,俄羅斯不斷擴大在東南亞這一新興軍貿市場中的份額,特別是越南成為繼印度、委內瑞拉和中國之後的第四大俄羅斯武器進口國。此外,俄羅斯還通過軍事技術合作,加強了對獨聯體國家的影響力和控制力,包括向白俄羅斯和哈薩克出售S-400防空系統,打造能夠與俄軍協同的一體化防空網路。
▲現如今，俄羅斯共有約50家大型軍工集團，生產60%以上的軍工產品
存在問題
國防部與軍工業界的矛盾根深蒂固
此外,俄軍工企業業務性質特殊,接受外資條件受限,長期受到經費不足問題的困擾。儘管近年來俄軍品出口額呈上升趨勢,2010年首次超過100億美元,2016年上升為150億美元,但對於規模龐大的軍工企業實現正常運營和設備更新而言仍然只是“杯水車薪”。2011年,由於軍工產品價格上漲導致俄軍工企業延遲交付一批國防訂貨,並最終因國防部未支付合同金額以外的漲價費用而擱淺,軍工企業與國防部之間矛盾激化,不得不由總統親自裁決。最終,普京於2012年11月解除了謝爾久科夫的國防部長職務,並在任命謝爾蓋·紹伊古接替防長職務時特別強調:“要妥善處理國防部與軍工企業之間的矛盾。”
軍工系統固有問題難以解決
首先,俄軍工生產體系存在歷史性問題。蘇聯時期的軍工體系是根據當時的地域條件進行的統籌佈局,其中包括建在今日烏克蘭、白俄羅斯和中亞國家境內的部分軍工企業。這些位於俄羅斯境外的前蘇聯加盟共和國軍工企業,有些已經在一個國家或地區內自成體系。特別是烏克蘭繼承了原蘇聯約25%的軍工生產能力,包括尼古拉耶夫造船廠、安東諾夫設計局、哈爾科夫飛機製造廠、第聶伯爾南部機器廠等。這些軍工企業有的已經失去了原有的生產能力,有的轉產民用品,有的則因為國家關係不睦而難以與俄達成合作協定,即使是保障合同也難以得到落實。鑒於此,俄需要在本國境內建立相關企業,逐步打造自己的生產能力,才能徹底解決這種歷史性問題,真正完善軍工體系。
其次,俄軍工企業普遍存在設計人才老化的問題。目前俄軍工企業從業人員以60多歲的“老軍工”和30歲以下的“新人”為主,30~50歲之間的科研和技術骨幹嚴重缺乏。俄政府主管軍工的副總理羅戈津認為,這種狀況使新時期俄軍事工業振興面臨嚴重的人才困難。現如今,俄軍工業界非常缺乏像蘇聯時期柯洛廖夫那樣的科技創新設計大師。俄軍工領域需要著力培養和造就能夠為某個科技方向提供整套思想的科技人才,能夠在清楚分析國家面臨安全威脅前提下提出應對策略的設計人才。
軍工企業資金保障仍顯不足
儘管近年來俄羅斯向軍工企業的投資有了明顯增加,但與實際需求相比仍有明顯差距。2007年10月,俄羅斯具有重要戰略價值的軍工企業——庫茲涅佐夫科技綜合體曾因無力承擔巨額債務,一度面臨破產。據估計,該綜合體當時負債總額超過17億盧布,包括7700萬盧布的稅款和1200萬盧布的工資拖欠。在軍工企業自身無力償還債務的情況下,如果國家不提供財政支援,企業只能破產。
事實上,俄羅斯長期財政投入不足,在相當程度上制約了軍工企業的轉型發展。一般來說,衡量國家對軍工投入的水準主要看國防開支在GDP中所占比重。在20世紀80年代,蘇聯的國防開支在GDP中所占比重達8.5%。而到了2009年,俄國防開支在GDP中所占比重僅為2.8%。普京複任後明顯增加了國防投入,在《2013—2015年國防預算法案》中將國防開支增至GDP的5.89%,並且要求用於武器裝備採購的費用不能低於60%。但儘管如此,這些經費對於龐大的俄羅斯軍工綜合體而言僅能維持基本運轉,難以滿足增加科研投入、更新生產設備、研製高技術產品等方面的需求。
此外,俄羅斯軍事工業目前仍處於恢復性增長期,容易受到國內和國際經濟形勢變化的影響。21 世紀初國際油價的持續上漲曾使得俄羅斯國家經濟實力明顯增強,也為俄軍事工業改革提供了較為堅實的物質基礎。但自從2008年以來,全球範圍的金融危機導致世界各國經濟衰退,也對俄軍事工業造成嚴重衝擊。不少軍工企業資金嚴重短缺,無法滿足轉型發展的財政保障需求。
▲軍工企業在俄羅斯製造業中屬於技術含量較高的經濟部門，俄在軍事工業體系轉型過程中最大限度地保留了高精尖技術部門，並且造就了一批新技術生產聯合體，為俄未來發展高新技術鞏固了基礎
發展趨勢
軍工企業呈集團化發展模式
俄羅斯軍工企業曾在世界武器市場佔有重要份額,但隨著俄與西方技術差距拉大,這種價格優勢逐漸消失,軍工企業面臨資金和研發投入的雙重困境。為此,俄羅斯軍事工業下一階段改革重點將是進一步整合軍工力量,希望通過建立類似於“俄羅斯技術集團公司”之類的實體,把軍事工業所有領域的力量和國際市場結合起來,包括打造金融工業集團,形成集科技、工業、貿易與金融為一體的國際化大型軍工集團,借助整體力量恢復國際競爭優勢。
事實上,進入21世紀以來,俄羅斯已將1630多家軍工企業合併為36家超大型國防科研生產綜合體,包括12 家武器裝備總裝企業,13家武器系統生產企業,11 家動力及其它配套設備生產企業。在今後數年內,俄羅斯仍將以集團化、專業化的方式,繼續推動軍工產業結構調整改革。俄政府將根據武器裝備和軍事技術的領域和類型,以各行業核心設計局和工廠為主體,繼續打造科研生產綜合體的軍事工業結構。這些軍工企業集團將獲得更多的武器裝備進出口自主權,可以獨立參與國際競爭,開闢國際軍貿市場。
繼續推進軍工企業私有化進程
俄羅斯在蘇聯解體之後即開始對軍事工業管理體制進行改革,基本方向就是從計劃經濟向市場經濟轉變,逐步建立多種所有制共存的混合經濟,軍工企業和科研院所實行自主經營,參照西方國家的軍工體制建立軍方主導的武器裝備採辦制度。
俄軍工企業所有制形式根據企業自身重要性分為國家所有制、國有制與股份制相結合(部分私有化)和股份制(完全私有化)等3種形式,其主體是以國家控制大部分股權為基本形式的股份制企業,例如,俄羅斯在合併組建超大型軍事科研生產綜合體時,就明確要求國家控制股份不得少於51%,在此前提下才可以將其他股份向私人投資者出售。
從長遠看,俄軍事工業私有化的進程將主要從2個方面進行:一是國有制軍工企業實行私有或私營;二是准許軍事工業領域以外的私有企業及其他經濟實體進入軍工行業。不過,出於對私有化利弊的不同考慮,俄羅斯在實施軍事工業私有化方面會比較謹慎,採取的措施也會相對保守,因此私有化的進程不會一蹴而就。
著力推動軍事工業軍民相容深入發展
俄羅斯繼承了蘇聯時期的龐大軍事工業,在新的市場經濟條件下,調整優化軍事經濟發展模式,確保軍事工業在先進的技術工藝基礎上進行結構改革,保持軍事工業科技創新和產業發展能力,形成軍品和民品市場良好對接機制,是俄羅斯經濟復興面臨的重要問題,也是俄積極融入國際經濟一體化必須克服的障礙。自20世紀90年代以來,俄羅斯總結了前蘇聯時期軍用和民用技術相互分離帶來的深刻教訓,非常重視優先發展軍民兩用技術。俄羅斯認為,軍轉民是改變經濟軍事化格局的有效途徑。儘管由於資金缺乏、管理不善、各部門意見分歧等問題,俄軍工企業軍轉民進程遇到重重阻力,但政府不懈努力,通過各種措施促進軍事工業的軍民相容,取得了良好的效果。
近年來,俄政府為鼓勵軍民兩用技術的開發,先後出臺了一系列法規制度。包括鼓勵軍工企業生產民用品和開發軍民兩用技術的《俄羅斯聯邦軍事工業軍轉民法》,致力於推動軍轉民進程的《關於壓縮動員能力和動員儲備》總統令,明確軍轉民工作目標、任務和實施方案的《俄聯邦軍事工業轉產專項計畫》。從長遠看,俄還將注重積極開展軍用與民用領域技術的雙向轉移,加速科技進步在軍事工業領域的應用,降低獲取前沿技術的成本,縮短武器裝備研製週期,進一步促進軍用和民用工業基礎的一體化。