「公益訴訟七評」人大常委會正式決定——當前公益訴訟立法的最佳選擇

按照全國人大的授權決定的規定， 公益訴訟試點兩年期到2017年6月30號即將到期。 試點期間， 截至2016年12月底， 各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件4378件， 其中訴前程式案件3883件， 提起訴訟案件495件。 人民檢察院提起公益訴訟試點工作正在不斷規範和創新中穩步推進。 試點到期後， 我們建議把這一項有生命力的制度， 作為一項正式的制度確定下來。 在立法的形式上， 我們認為當前還採取全國人大常委會正式授權決定的形式比較好， 原因如下：

一是全國人大常委會正式決定人民檢察院提起公益訴訟，

是對試點情況的認可和授權試點決定的一個自然提升。 2015年7月， 全國人大常委會授權最高檢在十三個省市區進行公益訴訟試點， 試點總體進展順利， 檢察機關充分發揮法律監督職能作用， 促進依法行政、嚴格執法， 維護憲法法律權威， 維護社會公平正義， 維護國家利益和社會公共利益。 試點到期後， 全國人大常委會採取正式作出決定的形式， 決定人民檢察院提起公益訴訟， 是對試點情況良好的一個總結和認可， 也是立法形式上從試點決定到正式決定的自然提升。

二是全國人大常委會就單獨事項作出決定， 是立法條件尚未成熟前的一種合適形式。 全國人大常委會通過有一些決定， 比如《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》、《關於禁毒的決定》等等，

一般是在尚不具備形成系統規範的法律條文時制定的， 針對社會發展過程中湧現某些較為突出的現象的規範性檔。 檢察機關提起公益訴訟試點工作在試點期間取得了不少進展， 但是未來還會面臨一些問題， 需要進一步通過司法實踐來發現解決， 制定《公益訴訟法》單獨立法的時機還未成熟， 針對檢察機關提起公益訴訟作出正式的決定是當前比較合乎現實需要的立法形式。

三是現行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》修改時間不長， 目前修法條件尚不成熟。 《民事訴訟法》2012年剛剛修改， 《行政訴訟法》2014年剛剛修改， 《民事訴訟法》中第55條已經規定了公益訴訟的條款， 全國人大常委會正式決定人民檢察院提起公益訴訟，

實際上也是和《環境保護法》、《消費者權益保護法》一樣， 是對提起公益訴訟主體的明確化。 《行政訴訟法》目前沒有規定公益訴訟的條款， 全國人大常委會採取正式決定的形式， 是對《行政訴訟法》的修訂。 出於立法的穩定性， 加上人民檢察院提起公益訴訟需要進一步積累經驗， 當前不宜採取直接修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的形式進行。

四是單獨制定《公益訴訟法》的條件尚未成熟， 但是應當作為未來的立法方向。 法律規定提起公益訴訟時間並不長， 涉及立法的基礎理論還沒有深入研究， 實踐中有一些問題還沒有暴露出來， 有一些經驗還需要進一步積累。 因此， 現在立即著手制定《公益訴訟法》， 條件和時機並不成熟。

但是由於現行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規定主體都是基於私益民事關係的利害關係人， 基於違法行政行為的利害關係人和行政相對人， 立案條件、訴訟程式等和人民檢察院提起的公益訴訟有著本質的不同。 我們認為， 對於人民檢察院提起公益訴訟， 和《民事訴訟法》和《行政訴訟法》現有規定不同， 需要特殊規定， 並且在司法實踐中運行成熟並達成共識的條款， 可以先行在全國人大常委會正式決定中加以規定。 運行一定時期後， 研究立法理論、總結實踐經驗， 未來還是要發展到制定單獨的《公益訴訟法》。

此文寫作於2017年4月3日於鄭州