來源 | 《審計觀察》2017年第三期 · 國家治理
作者系吉林大學行政學院教授、博士生導師 于君博
“放”“管”“服”是在國家治理體系和治理能力現代化這一重大戰略目標指引下， 對現代化的政府角色與職能的理論概括和闡釋；也是實踐中引導各級政府公務人員在行使公共權力、配置公共資源、提供公共產品時， 直觀而形象的行動準則。
“放”字當頭， 針對的是我國現實社會與經濟發展過程中“政府過度干預”這一突出問題， 同時簡明扼要地亮出了關鍵對策；“管”字居中， 指出了現代政府必須扮演“守夜人”角色， 為社會和經濟運行提供良好秩序的責任，
資訊公開倒逼政府改革
目前來看， 地方政府特別是基層政府對於“放管服”的內涵理解已經達到了“放權”“確責”“做服務”的深度， 並通過在操作層面上“拉清單”（即權力清單、責任清單和公共服務清單）， 試圖對其“外延”予以更清晰的界定。 在這一過程中， 各級電子政務平臺的資訊公開成為了倒逼政府落實改革的重要管道， 也變成了政府向市場和社會展示其改革決心與成果的視窗。 但是， 傳統的電子政務思維， 更加關注政務資訊與流程的“數位化”， 相當於只是提供了一個“無紙化辦公”及網上“公示”的技術。
相比之下， 全新的“數字政府治理”思維， 要求將電子政務的目標升級為破解行政體制內的資訊碎片化、應用條塊化和服務割裂化問題， 確保資訊在政府、市場、社會三者間的融通。 可以想見， 將數位政府治理應用於推進“放管服”改革， 不僅可以依託互聯網， 實現“前臺單點受理， 後臺並聯審批”的政府內部服務流程再造；而且， 有利於將資訊共用、資訊公開、公眾參與和協力廠商評估全面、動態、深層次地嵌入政府外部服務流程的再造之中， 為改革提供多樣的視角、扎實的群眾體驗以及強大的資訊動力。
數字治理監測“放管服”
在實踐中持續深化、改善“放管服”， 最急需的是有關已有措施績效和問題的資訊，
數位政府治理強調將政府“由內而外”的資訊搜集、認證與發佈， 轉變為“由外而內”的資訊整合與分析；從以自我為中心的知識生產， 轉變為以市場和社會為中心的資訊彙集與服務。就此而言，數字政府治理下的“放管服”績效評估，一定要在重塑公共服務理念的認知基礎上，轉變前述的監測模式——既然要從企業和公眾角度考慮他們需要什麼、想要什麼，那麼績效評價的資料來源就應該是企業和公眾。政府所做的，就是借助大資料技術和平臺，智慧應用來自企業和公眾的資料，經過科學分析來獲得績效評價的結果。例如，基於企業調研和企業財務成本分析建立“中繼資料庫”，可以核算企業同所在地地方政府打交道的辦事成本和行政負擔；再綜合涉企相關部門統計資訊建立“比對資料庫”，則可以進一步創新、完善其企業辦事成本和行政負擔的測量方法。經過科學的抽樣與加總，綜合中繼資料庫與比對資料庫的大資料分析結果，就可以更真實、全面、連續地監測和發佈其所在轄區地方政府的“放管服”改革實效。這種融合制度和技術創新，讓“放管服”改革的績效易於解讀、勤於公開、便於比較的做法，已經在荷蘭、英國等發達國家積累了成熟的操作經驗，取得了顯著成效。在我國，伴隨數字政府治理思維的興起與推廣，也存在著廣闊的適用空間。
“放管服”中的“痛點”成因
“放管服”試圖合理界定政府的邊界，難點則在於讓各級政府落實新的邊界而不越界，也在於讓市場、社會知曉並監督這個邊界被履行。因此，必須有高效的資訊公開來化解政府、市場、社會三者間的資訊不對稱，從而增進其間的互信。傳統治理模式下的電子政務平臺雖然可以實現將政府資訊以更大的覆蓋面和更低的成本送達公眾的目的，但本質上是以政府方便為前提，採用政府認為合理的資訊發佈形式，提供政府認為公眾需要的資訊。可以想見，這種單純由供方來決定資訊內容及其呈現形式的做法是很難讓“放管服”改革惠及企業、百姓日趨多元化、個性化的公共服務需求的。更危險的是，一旦政府對於市場和社會所關心的“放管服”資訊出現誤判，哪怕只是時間上的滯後，具有“雙刃劍”特徵的電子政務平臺都會放大政府、市場、社會間的資訊不對稱，影響公眾對改革的態度、對政府的信任。
2016 年連續發生的兩個重大政治“黑天鵝”事件——英國脫歐與特朗普當選美國總統，集中暴露出當前競爭性民主制度內公眾對於政府和政治精英的信任危機。一個鮮為人知的事實是，英美兩國長期以來一直是聯合國電子政府建設績效排行榜上名列前茅的“標杆”。過去十年間，全球公共管理的潮流之一就是寄望通過大力發展電子政務和電子政府，在虛擬空間拉近政府同公眾的距離，不斷降低公共服務的成本、提升效率和品質，從而增強市場和社會對於政府的信任。今天，面對英美兩國電子政務績效同政府公眾信任程度相背而行的尷尬局面，更警示我國電子政務的治理模式選擇及其對改革實效的影響。
舉例來說，“ 放管服”改革中一些“痛點”的成因，就在於傳統電子政務思維所造成的不合理資訊公開方式。比如低保資格、廉租房資格、創業資助資格、審批手續及稅費減免資格這類由公共資源保障的扶植政策，政府只通過網站對受益者身份進行抽象描述，缺乏設計和機制來賦予受益者“具象”的標識，無法讓村莊、社區中的百姓鄰里、市場中的同類企業，簡單高效地識別出改革的受益者。沒有這種真正可以讓群眾監督運行起來的“資訊公開”，“放管服”改革以及“雙創”扶植，就還是回到依靠上級政府監督的老路上，擺脫不了下級政府政策執行“走樣”的痼疾，驅散不了市場和社會對政府改革公平性與誠意的懷疑。此外，這種無法實現公眾參與的資訊公開，也無法監督政策的受益者們是否真正做到了善用公共資源，各級政府還是只能依靠傳統的上級審計或自查來監督投資效率和政策效果，自然也就無法克服其固有弊端。
（責任編輯：石敏琦 郭相淮）
轉變為以市場和社會為中心的資訊彙集與服務。就此而言，數字政府治理下的“放管服”績效評估，一定要在重塑公共服務理念的認知基礎上，轉變前述的監測模式——既然要從企業和公眾角度考慮他們需要什麼、想要什麼，那麼績效評價的資料來源就應該是企業和公眾。政府所做的，就是借助大資料技術和平臺，智慧應用來自企業和公眾的資料，經過科學分析來獲得績效評價的結果。例如，基於企業調研和企業財務成本分析建立“中繼資料庫”，可以核算企業同所在地地方政府打交道的辦事成本和行政負擔；再綜合涉企相關部門統計資訊建立“比對資料庫”，則可以進一步創新、完善其企業辦事成本和行政負擔的測量方法。經過科學的抽樣與加總，綜合中繼資料庫與比對資料庫的大資料分析結果，就可以更真實、全面、連續地監測和發佈其所在轄區地方政府的“放管服”改革實效。這種融合制度和技術創新，讓“放管服”改革的績效易於解讀、勤於公開、便於比較的做法，已經在荷蘭、英國等發達國家積累了成熟的操作經驗，取得了顯著成效。在我國，伴隨數字政府治理思維的興起與推廣，也存在著廣闊的適用空間。“放管服”中的“痛點”成因
“放管服”試圖合理界定政府的邊界，難點則在於讓各級政府落實新的邊界而不越界，也在於讓市場、社會知曉並監督這個邊界被履行。因此，必須有高效的資訊公開來化解政府、市場、社會三者間的資訊不對稱，從而增進其間的互信。傳統治理模式下的電子政務平臺雖然可以實現將政府資訊以更大的覆蓋面和更低的成本送達公眾的目的，但本質上是以政府方便為前提，採用政府認為合理的資訊發佈形式，提供政府認為公眾需要的資訊。可以想見，這種單純由供方來決定資訊內容及其呈現形式的做法是很難讓“放管服”改革惠及企業、百姓日趨多元化、個性化的公共服務需求的。更危險的是，一旦政府對於市場和社會所關心的“放管服”資訊出現誤判，哪怕只是時間上的滯後，具有“雙刃劍”特徵的電子政務平臺都會放大政府、市場、社會間的資訊不對稱，影響公眾對改革的態度、對政府的信任。
2016 年連續發生的兩個重大政治“黑天鵝”事件——英國脫歐與特朗普當選美國總統，集中暴露出當前競爭性民主制度內公眾對於政府和政治精英的信任危機。一個鮮為人知的事實是，英美兩國長期以來一直是聯合國電子政府建設績效排行榜上名列前茅的“標杆”。過去十年間，全球公共管理的潮流之一就是寄望通過大力發展電子政務和電子政府，在虛擬空間拉近政府同公眾的距離，不斷降低公共服務的成本、提升效率和品質，從而增強市場和社會對於政府的信任。今天，面對英美兩國電子政務績效同政府公眾信任程度相背而行的尷尬局面，更警示我國電子政務的治理模式選擇及其對改革實效的影響。
舉例來說，“ 放管服”改革中一些“痛點”的成因，就在於傳統電子政務思維所造成的不合理資訊公開方式。比如低保資格、廉租房資格、創業資助資格、審批手續及稅費減免資格這類由公共資源保障的扶植政策，政府只通過網站對受益者身份進行抽象描述，缺乏設計和機制來賦予受益者“具象”的標識，無法讓村莊、社區中的百姓鄰里、市場中的同類企業，簡單高效地識別出改革的受益者。沒有這種真正可以讓群眾監督運行起來的“資訊公開”，“放管服”改革以及“雙創”扶植，就還是回到依靠上級政府監督的老路上，擺脫不了下級政府政策執行“走樣”的痼疾，驅散不了市場和社會對政府改革公平性與誠意的懷疑。此外，這種無法實現公眾參與的資訊公開，也無法監督政策的受益者們是否真正做到了善用公共資源，各級政府還是只能依靠傳統的上級審計或自查來監督投資效率和政策效果，自然也就無法克服其固有弊端。
（責任編輯：石敏琦 郭相淮）