【摘要】
城管部門經縣級以上地方人民政府的責成後， 方有權實施強制執行行為， 否則即為無法定授權。
城管部門在未依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、製作強制執行決定並公告等法定程式的前提下， 僅送達責令改正通知書後， 即實施強制拆除行為， 系程式違法。
若規劃部門沒有對違法建築出具認定意見， 也沒有其他證據充分證實強制拆除物件是違法建築， 那麼城管部門實施的強制拆除行為， 系證據不足、事實認定不清。
據此， 人民法院對城管部門符合上述情形的強拆行為，
【案情】
上訴人(原審原告)：宣城市偉偉毛巾廠。
被上訴人(原審被告)：宣城市宣州區城市管理行政執法局(以下簡稱宣州區城管局)。
2015年8月13日， 宣州區城管局將宣城市偉偉毛巾廠廠區內搭建的鋼構雨棚及圍牆強制拆除。
宣城市偉偉毛巾廠訴稱：
1.事實方面。 2015年初， 宣城市偉偉毛巾廠在其廠房範圍內搭建雨棚。
2015年4月22日， 宣州區城管局依據城鄉規劃法第四十條第一款向該廠負責人張偉下達了責令改正通知書。
2015年8月13日， 該局以暴力手段拆除了雨棚， 並將不屬於拆除範圍的圍牆一併用推土機拆除，
2.程式方面。 案涉強拆行為程式違法， 責令改正通知書並非行政處罰書， 未告知救濟途徑， 更不具備行政強制力。 宣州區城管局在未下達任何強制處罰書的情形下， 就對案涉雨棚進行強制拆除的行為違法。
在行政處罰中， 處罰機關應當向被處罰人送達行政處罰告知書， 告知擬行政處罰的內容及相關權利義務， 但宣州區城管局沒有提供上述證據， 故案涉強拆行為違反了法定程式。
3.救濟權利方面。 宣州區城管局誘導當事人通過信訪解決問題， 以期達到延誤其申請覆議和提起訴訟的時間， 宣城市偉偉毛巾廠超過覆議期限提起覆議申請是由於該局故意不告知覆議期限所致，
4.法律適用方面。 宣城市偉偉毛巾廠在其廠區內搭建雨棚並不屬於城鄉規劃法管理範圍， 該雨棚的建設僅僅一側建築， 且未超過4.5米， 宣州區城管局的行為明顯濫用職權。
綜上， 因宣城市偉偉毛巾廠的合法權益受到不法侵害， 故向法院提起行政訴訟， 請求：確認宣州區城管局拆除宣城市偉偉毛巾廠的雨棚和圍牆的行為違法。
安徽省宣城市宣州區人民法院經審理查明， 2015年4月15日， 宣州區城管局的工作人員在巡查過程中發現星火服裝廠內有一處在建的鋼構雨棚，
2015年4月22日宣州區城管局作出責令改正通知書(宣區城管規劃行執改字〔2015〕第16018號)， 認定張偉的上述行為已違反城鄉規劃法第四十條第一款之規定， 責令：1.立即停止上述行為；2.限於2015年4月27日前自行改正。
2015年8月13日， 宣州區城管局強制拆除了上述雨棚。
2016年1月22日， 宣城市偉偉毛巾廠向宣州區人民政府提起行政覆議申請， 2016年3月31日， 宣州區人民政府作出駁回行政覆議申請決定書(宣區複駁字〔2016〕1-1號)， 認為宣城市偉偉毛巾廠已經超過了法定的申請期限， 駁回了宣城市偉偉毛巾廠的行政覆議申請， 宣城市偉偉毛巾廠不服， 於2016年4月20日提起訴訟。
【審判】
原審法院經審理認為，
1.原告的起訴是否超過起訴期限；
2.宣州區城管局的強制拆除行為是否合法。
關於爭議焦點1， 最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條：“行政機關作出具體行政行為時， 未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的， 起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算， 但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年。 ”
本案中， 宣州區城管局於2015年8月13日強制拆除原告雨棚時未告知原告訴權或者起訴期限， 起訴期限應從原告知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算， 故原告的起訴未超過起訴期限。
關於爭議焦點2， 根據《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條、安徽省人民政府《關於同意在宣州區城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作的批復》第二條、《安徽省城市建設監察條例》第八條之規定，被告作為在城市管理領域行使集中行政處罰權的行政機關，具有依法查處違法建設行為和行使建設監察的職權。
本案中，原告違法建設鋼構雨棚的行為事實清楚，被告發現原告上述違法建設後，依法向其下達責令改正通知書，原告在規定的時間內未自行改正，被告依法行使建設監察職責，採取措施、強制拆除、恢復原狀，並無不當，故原告的訴請沒有事實和法律依據，法院不予支持。案經法院審判委員會討論決定，依據行政訴訟法第六十九條之規定，判決：駁回宣城市偉偉毛巾廠的訴訟請求。
原審宣判後，宣城市偉偉毛巾廠不服，提起上訴。
宣城市中級人民法院經審理認為，行政強制法第二條第三款規定“行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。本案中，宣州區城管局認為宣城市偉偉毛巾廠未履行該局要求其停止建設及自行改正的行政決定，於2015年8月13日實施案涉強制拆除的行為符合上述規定的情形，故該強制拆除行為屬於行政強制執行。
依照行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執行程式等規定，行政機關在實施強制執行前，應當依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、製作強制執行決定並公告等法定程式，宣州區城管局在未履行上述法定程式的情形下，直接實施強制拆除行為程式違法。同時，宣州區城管局並未提交相關證據證實案涉雨棚及圍牆系正在進行建設的違法建築，故其實施強制拆除行為事實不清、證據不足。
最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年。”
本案中，宣州區城管局作出強制拆除案涉雨棚的行政行為時未告知當事人訴權或者起訴期限，起訴期限應從當事人知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算，故宣州區城管局辯稱宣城市偉偉毛巾廠的起訴已超過起訴期限的理由無事實和法律依據，法院不予採信。
綜上，宣州區城管局實施案涉強制拆除行為認定事實不清、證據不足、程式違法，原審判決錯誤，二審法院依法予以糾正。案經該院審判委員會討論決定，依照行政訴訟法第七十四條第二款第(一)項、第八十九條第一款第(二)項規定，判決：撤銷原判；確認宣城市宣州區城市管理行政執法局對宣城市偉偉毛巾廠雨棚及圍牆的強制拆除行為違法。
【評析】
人民法院在審理城管部門強制拆除違法建築的案件時，應當注意以下四個方面的問題：
1.僅憑責令改正通知書即實施的強拆行為違法
城管部門依據其下達的責令改正決定，實施強制拆除違法建築物的行為性質是行政強制執行。行政強制執行應當符合行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執行的程式性規定。
城管部門在未依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、製作強制執行決定並公告等法定程式的前提下，僅下達責令改正通知書後，即實施強制拆除行為，系程式違法。
2.城管部門實施強制執行前須經過當地政府的責成
城管部門行使強制執行權的法律依據是行政強制法第十三條、第四十四條，城鄉規劃法第六十八條。根據上述規定，城管部門在獲得縣級以上地方人民政府的責成後，方有權實施強制執行行為，否則即為無法定授權，應被確認違法。
本案中，宣州區城管局認為，其依據《安徽省城市建設監察條例》第九條第(四)項“現場處理權”、安徽省建設廳《關於建設行政執法中幾個問題請示的答覆》(建法[2000]200號)：“對正在進行的違法建設，可以採取措施，恢復原狀”之規定，即有權直接強制執行案涉雨棚。
但筆者認為，根據行政強制法第十三條“行政強制執行由法律設定”之規定，無論是上述監察條例，還是安徽省建設廳檔均無權對行政強制執行權進行設定，其對行政機關實施強制執行的規定只能在行政強制法條文含義範圍內進行解釋和細化，不得違背上位法的本意進行任意擴大解釋，否則視為無效。
事實上，上述監察條例第九條第(四)項規定的“現場處理權”是指緊急避險、現場查封、臨時決定停止建設等當場處置權，並不包括當場強制拆除權。宣州區城管局將該條文擴大到強制執行機關有權實施當場強制拆除行為，系對條文的誤解。
對於安徽省建設廳檔中“對正在進行的違法建設，可以採取措施，恢復原狀”之規定，同樣需要遵循行政強制法及城鄉規劃法中告知當事人陳述申辯權、取.得縣級以上政府責成及製作強制拆除決定並公告等相關程式性規定。
3.法律並未賦予城管部門對違法建築的認定權
《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》雖賦予了城管部門代行規劃部門的行政處罰權，但並未賦予其對違法建築的認定權。該辦法第十七條規定：“城市綜合管理行政執法部門在查處違法行為過程中需要進行技術鑒定或者協助調查的，有關部門應當提供幫助。”
城鄉規劃法第四十五條規定：“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門按照國務院規定對建設工程是否符合規劃條件予以核實。”
可見，對違法建築的認定權仍由規劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實與法律適用較為明確。
從法理上而言，違法建築認定權的性質是行政確認，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權，並不代表同時賦予了其行政確認權。
本案中，宣州區城管局既未取得宣州區規劃局對違法事實予以確認的協助勘驗答覆書，也無其他證據充分證實案涉雨棚系違法建築。在此情形下，該局實施的強制拆除行為系認定事實不清。
4.未告知行政訴權的起訴期限為2年
根據行政訴訟法、最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》相關規定，行政訴訟的起訴期限有6個月、2年、5年、20年四種情形。
根據文本解釋和體系解釋，對於已告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限為6個月；未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限為2年；公民、法人或者其他組織自始不知悉行政行為存在的，因不動產提起訴訟的案件，起訴期限為20年，其他案件的起訴期限為5年。
本案中，宣州區城管局在實施強拆拆除行為時，未告知宣城市偉偉毛巾廠的訴權或者起訴期限，應當適用2年起訴期限的規定。故宣州區城管局認為宣城市偉偉毛巾廠超過法定6個月起訴期限的理由，無法律依據。
作者單位：宣城市中級人民法院
來 源：《人民司法（案例）》2017年第32期
根據《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條、安徽省人民政府《關於同意在宣州區城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作的批復》第二條、《安徽省城市建設監察條例》第八條之規定，被告作為在城市管理領域行使集中行政處罰權的行政機關，具有依法查處違法建設行為和行使建設監察的職權。本案中，原告違法建設鋼構雨棚的行為事實清楚，被告發現原告上述違法建設後，依法向其下達責令改正通知書，原告在規定的時間內未自行改正，被告依法行使建設監察職責，採取措施、強制拆除、恢復原狀，並無不當，故原告的訴請沒有事實和法律依據，法院不予支持。案經法院審判委員會討論決定，依據行政訴訟法第六十九條之規定，判決：駁回宣城市偉偉毛巾廠的訴訟請求。
原審宣判後，宣城市偉偉毛巾廠不服，提起上訴。
宣城市中級人民法院經審理認為，行政強制法第二條第三款規定“行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。本案中，宣州區城管局認為宣城市偉偉毛巾廠未履行該局要求其停止建設及自行改正的行政決定，於2015年8月13日實施案涉強制拆除的行為符合上述規定的情形，故該強制拆除行為屬於行政強制執行。
依照行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執行程式等規定，行政機關在實施強制執行前，應當依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、製作強制執行決定並公告等法定程式，宣州區城管局在未履行上述法定程式的情形下，直接實施強制拆除行為程式違法。同時，宣州區城管局並未提交相關證據證實案涉雨棚及圍牆系正在進行建設的違法建築，故其實施強制拆除行為事實不清、證據不足。
最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年。”
本案中，宣州區城管局作出強制拆除案涉雨棚的行政行為時未告知當事人訴權或者起訴期限，起訴期限應從當事人知道或者應當知道訴權或者起訴之日起計算，故宣州區城管局辯稱宣城市偉偉毛巾廠的起訴已超過起訴期限的理由無事實和法律依據，法院不予採信。
綜上，宣州區城管局實施案涉強制拆除行為認定事實不清、證據不足、程式違法，原審判決錯誤，二審法院依法予以糾正。案經該院審判委員會討論決定，依照行政訴訟法第七十四條第二款第(一)項、第八十九條第一款第(二)項規定，判決：撤銷原判；確認宣城市宣州區城市管理行政執法局對宣城市偉偉毛巾廠雨棚及圍牆的強制拆除行為違法。
【評析】
人民法院在審理城管部門強制拆除違法建築的案件時，應當注意以下四個方面的問題：
1.僅憑責令改正通知書即實施的強拆行為違法
城管部門依據其下達的責令改正決定，實施強制拆除違法建築物的行為性質是行政強制執行。行政強制執行應當符合行政強制法第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條有關行政機關強制執行的程式性規定。
城管部門在未依法履行事先催告、告知當事人陳述、申辯權、聽取當事人陳述申辯意見、製作強制執行決定並公告等法定程式的前提下，僅下達責令改正通知書後，即實施強制拆除行為，系程式違法。
2.城管部門實施強制執行前須經過當地政府的責成
城管部門行使強制執行權的法律依據是行政強制法第十三條、第四十四條，城鄉規劃法第六十八條。根據上述規定，城管部門在獲得縣級以上地方人民政府的責成後，方有權實施強制執行行為，否則即為無法定授權，應被確認違法。
本案中，宣州區城管局認為，其依據《安徽省城市建設監察條例》第九條第(四)項“現場處理權”、安徽省建設廳《關於建設行政執法中幾個問題請示的答覆》(建法[2000]200號)：“對正在進行的違法建設，可以採取措施，恢復原狀”之規定，即有權直接強制執行案涉雨棚。
但筆者認為，根據行政強制法第十三條“行政強制執行由法律設定”之規定，無論是上述監察條例，還是安徽省建設廳檔均無權對行政強制執行權進行設定，其對行政機關實施強制執行的規定只能在行政強制法條文含義範圍內進行解釋和細化，不得違背上位法的本意進行任意擴大解釋，否則視為無效。
事實上，上述監察條例第九條第(四)項規定的“現場處理權”是指緊急避險、現場查封、臨時決定停止建設等當場處置權，並不包括當場強制拆除權。宣州區城管局將該條文擴大到強制執行機關有權實施當場強制拆除行為，系對條文的誤解。
對於安徽省建設廳檔中“對正在進行的違法建設，可以採取措施，恢復原狀”之規定，同樣需要遵循行政強制法及城鄉規劃法中告知當事人陳述申辯權、取.得縣級以上政府責成及製作強制拆除決定並公告等相關程式性規定。
3.法律並未賦予城管部門對違法建築的認定權
《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》雖賦予了城管部門代行規劃部門的行政處罰權，但並未賦予其對違法建築的認定權。該辦法第十七條規定：“城市綜合管理行政執法部門在查處違法行為過程中需要進行技術鑒定或者協助調查的，有關部門應當提供幫助。”
城鄉規劃法第四十五條規定：“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門按照國務院規定對建設工程是否符合規劃條件予以核實。”
可見，對違法建築的認定權仍由規劃管理部門保留，一般情況下，城管部門不得代為行使，除非違法事實與法律適用較為明確。
從法理上而言，違法建築認定權的性質是行政確認，而非行政處罰，因此賦予城管部門相對集中行使部分的行政處罰權，並不代表同時賦予了其行政確認權。
本案中，宣州區城管局既未取得宣州區規劃局對違法事實予以確認的協助勘驗答覆書，也無其他證據充分證實案涉雨棚系違法建築。在此情形下，該局實施的強制拆除行為系認定事實不清。
4.未告知行政訴權的起訴期限為2年
根據行政訴訟法、最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》相關規定，行政訴訟的起訴期限有6個月、2年、5年、20年四種情形。
根據文本解釋和體系解釋，對於已告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限為6個月；未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限為2年；公民、法人或者其他組織自始不知悉行政行為存在的，因不動產提起訴訟的案件，起訴期限為20年，其他案件的起訴期限為5年。
本案中，宣州區城管局在實施強拆拆除行為時，未告知宣城市偉偉毛巾廠的訴權或者起訴期限，應當適用2年起訴期限的規定。故宣州區城管局認為宣城市偉偉毛巾廠超過法定6個月起訴期限的理由，無法律依據。
作者單位：宣城市中級人民法院
來 源：《人民司法（案例）》2017年第32期