最高人民法院《羅榮昌、鄭州市惠濟區人民政府城鄉建設行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）再審審查與審判監督行政裁定書》認定， 街道辦不具有拆除違法建築的職權。
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【裁判要旨】
1.街道辦事處可以在其職權範圍內獨立承擔相應的法律責任， 但相關法律規範並未賦予街道辦事處對違法建築予以拆除的職權， 因此， 街道辦事處對當事人的房屋予以強制拆除， 屬於超越職權。
2.根據有關規定， 市縣級人民政府是轄區內城中村改造的主體，
【案件基本資訊】
案號：（2017）最高法行申1064號行政裁定
案由：拆除房屋違法
審理法院：最高人民法院
審理程式：再審審查與審判監督
【當事人資訊】
再審申請人（一審原告、二審上訴人）羅榮昌， 男， 漢族， 1932年9月4日出生， 住河南省鄭州市中原區。
委託代理人梁霞， 女， 漢族， 1960年6月26日出生， 住河南省鄭州市中原區。 系再審申請人之女。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市惠濟區人民政府，
法定代表人馬軍， 該區人民政府區長。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市惠濟區長興路街道辦事處， 住所地河南省鄭州市惠濟區長興路21號。
法定代表人夏利東， 該辦事處主任。
【訴訟記錄】
羅榮昌因訴鄭州市惠濟區人民政府（以下簡稱惠濟區政府）、鄭州市惠濟區長興路街道辦事處（以下簡稱長興路辦事處）拆除房屋違法一案， 不服河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終2609號行政判決， 向本院申請再審。
本院依法組成由審判員閻巍、方金剛、董保軍參加的合議庭， 對本案進行了審查， 現已審查終結。
【案件基本情況】
鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：
羅榮昌系惠濟區長興路街道老鴉陳村村民，
2015年5月21日老鴉陳村城中村改造正式啟動， 2016年3月31日， 惠濟區委辦公室和惠濟區政府辦公室聯合作出《關於印發惠濟區拆遷遺留問題和違法建築清零攻堅行動方案的通知》（惠辦文〔2016〕12號）， 要求按照屬地管理的原則， 各鎮（街道）負責本轄區拆遷遺留問題和違法建築“清零”工作， 組織巡查、發現、制止各類違法建築行為， 依據執法部門作出的行政執法文書實施拆除。
2016年5月6日， 長興路辦事處對羅榮昌作出《拆除違法建築決定書》，
一審法院認為：
一、關於被訴強制拆除行為是否合法的問題。 根據《中華人民共和國城鄉規劃法》和《鄭州市城鄉規劃管理條例》的有關規定， 對未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的， 由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的， 可以組織拆除。
長興路辦事處作為惠濟區政府的派出機關， 其行政職權與鄉、鎮人民政府有所不同，
二、關於惠濟區政府是否為適格被告的問題。 本案被訴強拆行為發生在惠濟區政府決定在全區範圍內開展拆遷遺留問題和違法建築“清零”攻堅行動中， 長興路辦事處按照惠濟區政府的職責分工負責本轄區拆遷遺留問題和違法建築“清零”工作。
從長興路辦事處將羅榮昌宅基地上的所有房屋全部拆除的事實可見，其實施被訴強拆行為既有拆除羅榮昌的被認定為違法建築的目的，也有拆除羅榮昌尚未簽訂補償安置協議的建築即清理城中村改造拆遷遺留問題的目的。
雖然惠濟區政府通過檔的形式將清理城中村改造拆遷遺留問題與違法建築兩項工作交由下屬鎮(街道)執行，但是按照鄭州市人民政府印發的《進一步規範城中村改造若干規定》和《鄭州市城中村改造管理辦法》的相關規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，對城中村改造的拆遷補償安置負總責。
惠濟區政府作為長興路辦事處的上級行政機關及轄區內城中村改造的責任主體，雖然未直接參與本案被訴的強拆行為，但是其對長興路辦事處的拆除行為負有監督管理的職責，應當對長興路辦事處的違法拆除行為給羅榮昌財產造成的損失承擔相應責任，故惠濟區政府為本案適格的被告。惠濟區政府辯稱不是本案適格被告的理由不能成立，該院不予支持。
綜上所述，羅榮昌請求確認長興路辦事處強拆行為違法的訴訟請求成立，該院予以支持；羅榮昌請求確認惠濟區政府強拆行為違法的訴訟請求沒有相應的事實依據，該院不予支持，但惠濟區政府應與長興路辦事處共同對羅榮昌的財產損失採取相應補救措施。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、第七十六條和《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十六條第一款第四項的規定，該院於2016年7月25日作出（2016）豫71行初216號行政判決：
一、確認長興路辦事處強制拆除羅榮昌涉案房屋及附屬物的行政行為違法；
二、駁回羅榮昌的其他訴訟請求；
三、責令惠濟區人民政府與長興路辦事處共同採取補救措施。
羅榮昌不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。
二審法院認為：
一、長興路辦事處以羅榮昌存在違法佔用集體土地建房為由，在對其認為的違法建築進行拆除時，將羅榮昌宅基地上尚未簽訂補償安置協定的房屋全部拆除。即使羅榮昌存在違法建設的情形，在未經法定機關作出處罰決定並經依法強制執行的情況下，長興路辦事處強制拆除的行為違法；對其宅基地上的房屋進行強制拆除的行為亦違法。長興路辦事處作為一級行政機關，應當對違法拆除行為承擔相應法律責任，故一審法院認定並判決確認長興路辦事處強制拆除羅榮昌涉案房屋行為違法是正確的。
二、按照鄭州市人民政府的相關檔規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，對長興路辦事處的涉案拆除行為應負有監督管理的職責，故作為本案一審被告適格。
按照權責相當的原則，因惠濟區政府並未直接參與被訴的強拆行為，一審法院也無法認定其進行了強拆行為，但考慮其存在監管不到位方面的責任，一審法院在判決確認長興路辦事處的拆除行為違法的同時，責令惠濟區政府與長興路辦事處共同採取補救措施的處理並無不當。該補救措施的含義就是對羅榮昌的損失予以補償或賠償，羅榮昌也可以直接就上述賠償問題向人民法院提起訴訟。
綜上，羅榮昌的上訴理由不成立，該院不予支持。一審行政判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，於2016年12月28日作出（2016）豫行終2609號行政判決，駁回上訴，維持原判。
羅榮昌向本院申請再審稱：
一、原審法院認定事實錯誤，涉案房屋不存在違法建築問題。在再審被申請人主導的涉案城中村改造過程中，包括老鴉陳村委會在內的各方參與主體均將涉案房屋的全部面積作為此次拆遷補償安置的標的，從未將涉案房屋分為需要簽訂補償安置協定部分和不需要簽訂補償安置協定部分。涉案房屋未經有權部門認定，任何人和部門均無權視其為違法建築，更無權將其作為違法建築予以處理。一審法院只認為長興路辦事處無權對涉案房屋進行強制拆除，但並沒有認定長興路辦事處有無權力認定涉案房屋是否屬於違建，有無權力作出違法建築拆除告知書和拆除違法建築決定書；
二、惠濟區政府命令安排長興路辦事處強拆涉案房屋事實清楚，證據確鑿，應依法確認惠濟區政府強拆行為違法。長興路辦事處作為惠濟區政府的派出機關，受惠濟區政府的領導，對惠濟區政府的日常工作安排必須服從。涉案房屋強拆是由惠濟區政府命令安排，長興路辦事處具體組織實施，拆挖公司人員現場實際操作，三方主體共同完成的。惠濟區政府在其中作為決策者、命令者和指揮者起著關鍵作用，沒有惠濟區政府的決策和命令，涉案房屋不可能被強拆，所以惠濟區政府在本案中對涉案房屋強拆應負主要責任。請求：一、撤銷（2016）豫行終2609號行政判決；二、判決支持再審申請人的二審上訴請求。
【裁判分析】
本院認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
本案中，長興路辦事處雖然是惠濟區政府的派出機關，可以在其職權範圍內獨立承擔相應的法律責任，但相關法律規範並未賦予街道辦事處對違法建築予以拆除的職權，因此，長興路辦事處對再審申請人的房屋予以強制拆除，屬於超越職權。原審法院確認長興路辦事處強制拆除再審申請人房屋及附屬物的行為違法正確。
而對於再審申請人主張確認惠濟區政府行為違法的問題，由於本案中實施拆除再審申請人房屋的行政主體是長興路辦事處，且沒有證據表明惠濟區政府直接參與了拆除行為，故再審申請人請求確認惠濟區政府房屋拆除行為違法的訴訟請求沒有事實依據，本院不予支持。但鑒於根據有關規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，既對涉案拆除行為負有監督管理的職責，又對城中村改造的拆遷補償安置工作負責，在此情況下，出於實質解決糾紛的考慮，原審判令惠濟區政府與長興路辦事處共同對再審申請人的損失採取補救措施並無不當。
至於再審申請人提出的涉案房屋是否屬於違法建築的問題，由於本案被訴行為為強制拆除行為，而非對房屋是否屬於違章建築的認定，因此，再審申請人的這一請求超出了本案的審查範圍，本院在此不予理涉，再審申請人應另尋救濟途徑。
綜上，羅榮昌的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
【裁判結果】
駁回再審申請人羅榮昌的再審申請。
【文尾】
審 判 長 閻 巍
審 判 員 方金剛
審 判 員 董保軍
二〇一七年三月二十七日
法官助理 朱瑞強
書 記 員 王 寧
從長興路辦事處將羅榮昌宅基地上的所有房屋全部拆除的事實可見，其實施被訴強拆行為既有拆除羅榮昌的被認定為違法建築的目的，也有拆除羅榮昌尚未簽訂補償安置協議的建築即清理城中村改造拆遷遺留問題的目的。
雖然惠濟區政府通過檔的形式將清理城中村改造拆遷遺留問題與違法建築兩項工作交由下屬鎮(街道)執行，但是按照鄭州市人民政府印發的《進一步規範城中村改造若干規定》和《鄭州市城中村改造管理辦法》的相關規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，對城中村改造的拆遷補償安置負總責。
惠濟區政府作為長興路辦事處的上級行政機關及轄區內城中村改造的責任主體，雖然未直接參與本案被訴的強拆行為，但是其對長興路辦事處的拆除行為負有監督管理的職責，應當對長興路辦事處的違法拆除行為給羅榮昌財產造成的損失承擔相應責任，故惠濟區政府為本案適格的被告。惠濟區政府辯稱不是本案適格被告的理由不能成立，該院不予支持。
綜上所述，羅榮昌請求確認長興路辦事處強拆行為違法的訴訟請求成立，該院予以支持；羅榮昌請求確認惠濟區政府強拆行為違法的訴訟請求沒有相應的事實依據，該院不予支持，但惠濟區政府應與長興路辦事處共同對羅榮昌的財產損失採取相應補救措施。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、第七十六條和《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十六條第一款第四項的規定，該院於2016年7月25日作出（2016）豫71行初216號行政判決：
一、確認長興路辦事處強制拆除羅榮昌涉案房屋及附屬物的行政行為違法；
二、駁回羅榮昌的其他訴訟請求；
三、責令惠濟區人民政府與長興路辦事處共同採取補救措施。
羅榮昌不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。
二審法院認為：
一、長興路辦事處以羅榮昌存在違法佔用集體土地建房為由，在對其認為的違法建築進行拆除時，將羅榮昌宅基地上尚未簽訂補償安置協定的房屋全部拆除。即使羅榮昌存在違法建設的情形，在未經法定機關作出處罰決定並經依法強制執行的情況下，長興路辦事處強制拆除的行為違法；對其宅基地上的房屋進行強制拆除的行為亦違法。長興路辦事處作為一級行政機關，應當對違法拆除行為承擔相應法律責任，故一審法院認定並判決確認長興路辦事處強制拆除羅榮昌涉案房屋行為違法是正確的。
二、按照鄭州市人民政府的相關檔規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，對長興路辦事處的涉案拆除行為應負有監督管理的職責，故作為本案一審被告適格。
按照權責相當的原則，因惠濟區政府並未直接參與被訴的強拆行為，一審法院也無法認定其進行了強拆行為，但考慮其存在監管不到位方面的責任，一審法院在判決確認長興路辦事處的拆除行為違法的同時，責令惠濟區政府與長興路辦事處共同採取補救措施的處理並無不當。該補救措施的含義就是對羅榮昌的損失予以補償或賠償，羅榮昌也可以直接就上述賠償問題向人民法院提起訴訟。
綜上，羅榮昌的上訴理由不成立，該院不予支持。一審行政判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，於2016年12月28日作出（2016）豫行終2609號行政判決，駁回上訴，維持原判。
羅榮昌向本院申請再審稱：
一、原審法院認定事實錯誤，涉案房屋不存在違法建築問題。在再審被申請人主導的涉案城中村改造過程中，包括老鴉陳村委會在內的各方參與主體均將涉案房屋的全部面積作為此次拆遷補償安置的標的，從未將涉案房屋分為需要簽訂補償安置協定部分和不需要簽訂補償安置協定部分。涉案房屋未經有權部門認定，任何人和部門均無權視其為違法建築，更無權將其作為違法建築予以處理。一審法院只認為長興路辦事處無權對涉案房屋進行強制拆除，但並沒有認定長興路辦事處有無權力認定涉案房屋是否屬於違建，有無權力作出違法建築拆除告知書和拆除違法建築決定書；
二、惠濟區政府命令安排長興路辦事處強拆涉案房屋事實清楚，證據確鑿，應依法確認惠濟區政府強拆行為違法。長興路辦事處作為惠濟區政府的派出機關，受惠濟區政府的領導，對惠濟區政府的日常工作安排必須服從。涉案房屋強拆是由惠濟區政府命令安排，長興路辦事處具體組織實施，拆挖公司人員現場實際操作，三方主體共同完成的。惠濟區政府在其中作為決策者、命令者和指揮者起著關鍵作用，沒有惠濟區政府的決策和命令，涉案房屋不可能被強拆，所以惠濟區政府在本案中對涉案房屋強拆應負主要責任。請求：一、撤銷（2016）豫行終2609號行政判決；二、判決支持再審申請人的二審上訴請求。
【裁判分析】
本院認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
本案中，長興路辦事處雖然是惠濟區政府的派出機關，可以在其職權範圍內獨立承擔相應的法律責任，但相關法律規範並未賦予街道辦事處對違法建築予以拆除的職權，因此，長興路辦事處對再審申請人的房屋予以強制拆除，屬於超越職權。原審法院確認長興路辦事處強制拆除再審申請人房屋及附屬物的行為違法正確。
而對於再審申請人主張確認惠濟區政府行為違法的問題，由於本案中實施拆除再審申請人房屋的行政主體是長興路辦事處，且沒有證據表明惠濟區政府直接參與了拆除行為，故再審申請人請求確認惠濟區政府房屋拆除行為違法的訴訟請求沒有事實依據，本院不予支持。但鑒於根據有關規定，惠濟區政府是轄區內城中村改造的主體，負責組織實施本轄區內的城中村改造工作，既對涉案拆除行為負有監督管理的職責，又對城中村改造的拆遷補償安置工作負責，在此情況下，出於實質解決糾紛的考慮，原審判令惠濟區政府與長興路辦事處共同對再審申請人的損失採取補救措施並無不當。
至於再審申請人提出的涉案房屋是否屬於違法建築的問題，由於本案被訴行為為強制拆除行為，而非對房屋是否屬於違章建築的認定，因此，再審申請人的這一請求超出了本案的審查範圍，本院在此不予理涉，再審申請人應另尋救濟途徑。
綜上，羅榮昌的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
【裁判結果】
駁回再審申請人羅榮昌的再審申請。
【文尾】
審 判 長 閻 巍
審 判 員 方金剛
審 判 員 董保軍
二〇一七年三月二十七日
法官助理 朱瑞強
書 記 員 王 寧