一則稅案看《行政強制法》第58條對納稅人實體權利的最後保障

編者按

行政強制執行是行政法中的一項重要制度，經過長期實踐，我國的行政強制執行制度已逐步形成，具有自己的鮮明特色。

我國《行政強制法》不僅規定了法院對行政強制執行申請的形式審查，更賦予法院對於案件實質審查的裁量權。本案中，法院因稅局作出的稅務處罰缺乏事實依據，從而裁定不予強制執行，維護了納稅人的合法權益。

一、案情簡介

2016年9月21日，申請執行人山西省大同市地方稅務局稽查局（以下簡稱“稽查局”）向被申請執行人大同市景美園林綠化工程有限責任公司（以下簡稱“景美公司”）作出同地稅稽罰（2016）第21號《稅務行政處罰決定書》，認定其向大同市萬城房地產開發有限責任公司開具的建築業統一發票共9張均系偽造的假髮票，遂對其處以罰款245329.8元。

景美公司在該行政處罰決定書規定的時間內既不申請行政覆議，又不提起行政訴訟，

亦未在規定期限內繳納罰款，故申請執行人向大同市城區人民法院申請強制執行。法院查明，涉案9張假髮票系劉某以景美公司名義對外開具，景美公司對此並不知情，稽查局對其處罰缺乏事實依據，因此裁定不予強制執行。大同市中級人民法院亦認可一審法院觀點，駁回稽查局覆議申請。

二、各方觀點

稽查局申請理由為：1.被執行人景美公司明知劉某等人借用其資質承包大同市萬城房地產開發有限責任公司專案，並收取了相應的手續費；2、被執行人確實存在向大同市萬城房地產開發有限責任公司開具發票的事實；3、被執行人存在收取大同市萬城房地產開發有限責任公司工程款的行為；4、涉案發票的票面金額均進入過被執行人帳戶。

法院認為：申請執行人提交申請材料之詢問筆錄，僅說明劉某承認其以景美公司名義給大同市萬城房地產開發有限責任公司出具的9張建築業統一發票系其本人於2012年從他人手中購得。而沒有其他證據證明景美公司知曉劉某對外使用假髮票。因此，稽查局作出的處罰決定，缺乏事實依據。

三、法律梳理

行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制執行的執行主體分為兩類，一是人民法院，二是行政機關。

向人民法院提起的行政強制執行，被稱為非訴訟行政執行，是指行政機關作出具體行政行為後，

行政相對人既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行該具體行政行為，行政機關以及與該具體行政行為相關的公民、法人、其他組織向人民法院提出執行申請，由人民法院採取強制措施，使行政機關的具體行政行為得以實現的制度。

此外，具有行政強制執行權的行政機關，也可以自行實施強制執行行為。稅收征管當中的行政強制執行規定於《稅收征管法》第四十條與第八十八條，並且該兩條對稅款、滯納金與罰款的強制執行作出了區分：

可見，雖然《稅收征管法》第八十八條第三款賦予稅務機關行政強制執行的選擇權，但是由於《稅收征管法》第四十條針對的執行物件僅為欠繳稅款與滯納金，

因此，對於稅務處罰決定當中的罰款，僅由法院強制執行。

四、華稅觀點

非訴訟行政執行申請當中，法院進行書面審理，主要考量三個因素：1.行政機關提交材料是否符合法律規定；2.行政決定是否具備法定執行效力；3. 原行政行為是否缺乏事實根據、是否缺乏法律、法規依據、是否存在其他明顯違法並損害被執行人合法權益。其中，因素1、2屬於形式審查的範疇，而因素3則屬於實質審查的範疇。

在實踐當中，法院往往僅注重形式審查，而忽視實質審查，且在大多數情況下這種審查往往流於形式，並沒有起到對行政權的監督作用。殊不知這一道實質審查程式，實為保護納稅人財產免于不當執行的“最後一道屏障”。

稅務處罰決定之應對

前已述及，只有在納稅人超過覆議期限、訴訟期限不提起覆議、訴訟，又不履行處罰決定時，稅務機關才可以向法院申請強制執行。因此，在法院進入審理階段時，納稅人實際上已經喪失了覆議權、訴訟權這兩個重要的程式性權利，其已無法通過覆議、訴訟管道獲得法律救濟。正是考慮到這一點，《行政強制法》第五十八條亦賦予法院實質審查的權力，作為最後一道屏障，保護納稅人財產免于不當強制執行。

華稅堅持，法院只有經過實質審查，才能對稅務機關作出的行政強制決定是否合法作出認定，通過對不符合法律規定的裁定不予執行，才能有效防止行政強制的濫用，從而真正達到司法權對行政權實施監督的目的，起到保護納稅人的作用，依法行政的公正價值也才可以實現。