文章來源|京檢線上
懲罰犯罪和保障人權是現代刑事訴訟制度的兩大目標， 在設計各訴訟環節制度機制、職權配置時必須在兩者之間尋求平衡。 作為保障刑事訴訟順利進行的重要手段， 強制措施適用直接限制或剝奪人身自由或財產權益， 構成對公民基本權利的重大干預， 因此是人權法治保障的重要內容。 為深化依法治國實踐， 全方位提升人權司法保障水準， 推進和規範司法體制綜合配套的辦案機制， 本文在全面梳理檢察環節強制措施審查職能運行情況的基礎上， 就如何更科學合理地進行配置展開探討。
一、檢察環節強制措施審查職能配置的現狀
（一）強制措施的立法情況
廣義的強制措施是指公安機關、人民檢察院和人民法院為了保證訴訟的順利進行， 依法對犯罪嫌疑人、被告人所採取的在一定期限內限制或處分其人身權、財產權和隱私權等基本權利的法定強制方法。 我國《刑事訴訟法》規定的強制措施是指為了保障刑事訴訟的順利進行而限制或剝奪人身自由的強制措施;對物的強制措施如勘驗、檢查、搜查、扣押等， 以及對隱私權的強制措施,都放到了“偵查”中規定， 做為強制性措施。 二者雖然名字略有差異， 但都是不以公民意志為轉移， 剝奪或限制公民人身權利和財產權利的措施，
刑事訴訟法規定， 公、檢、法三機關都可以自行決定是否適用強制措施及適用何種強制措施(除公安機關需提請批准逮捕外)。 檢察機關作為憲法規定的法律監督機關， 可自行決定各種強制措施， 特別是最嚴厲的剝奪人身自由的批准逮捕權基本上由檢察機關行使（法院行使逮捕決定權的數量並不多）， 同時對偵查機關、審判機關採取的部分強制措施有監督和糾正權。 較全面的強制措施權以及對偵查活動和審判活動的監督權， 立法設計使檢察機關在刑事強制措施的司法適用中具有舉足輕重的作用。
（二）檢察環節強制措施適用的基本情況
2012年3月《刑事訴訟法》修訂以來， 檢察環節強制措施適用權配置的規定主要集中在《刑事訴訟法》第一編第六章（強制措施）、第二編第二章（偵查），
01
強制措施審查職能配置分散
檢察機關強制措施審查職能配置分散主要以審查逮捕權為代表。 目前檢察機關行使審查逮捕權的主體較多，
強制措施審查職能的分散化， 不僅一定程度上弱化了強制措施適用的獨立價值；同時各部門各行其是， 不利於統一、規範執法，
02
強制措施審查的司法化程度不高
除了批准逮捕， 各類強制措施大多採用內部的、書面的行政審批程式。 無論是公安機關還是檢察機關， 均採用行政審批程式來決定強制措施， 且缺乏必要的事前和事中監督。 特別是對物強制措施和技術偵查措施表現地更明顯， 其決定主體和執行主體同一， 只有概括的授權和適用條件， 更多地是對當事人的義務規定。 而被採取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人完全處於一種被動的地位,根本無法參與其中。 很明顯,這種權力配置模式是以保障訴訟為基點的,偏重於賦予國家機關廣泛適用的權力。 司法實踐中， 搜查、扣押、凍結、查封等強制措施被濫用、違法適用， 嚴重侵犯了公民的正常生活和企事業單位的合法經營。
03
部分強制措施審查職能行使不充分
立法規定了檢察機關對強制措施的多項審查職能，但實踐中檢察機關有些職能行使並不充分，有些甚至沒有行使過。如對偵查機關變更逮捕措施的事後監督、當事人對偵查機關違法強制措施的申訴等，基本上都屬於沉睡條款。這種局面的造成固然有其他客觀原因，但主要原因還是檢察機關未能主動作為，導致職能被弱化。
更深層次地分析，主要是由於監督主體分散造成的。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定，偵查監督部門對包含違法強制措施在內的偵查活動進行監督；同時規定由控告檢察部門審查辦理對違法強制措施的控告，而且公訴部門或者監所檢察部門也可以辦理此類監督事項。另外，對包含違法強制措施在內的法院審判活動進行監督的主體是公訴部門、審判監督部門和刑事執行檢察部門。多個監督主體不僅不能形成監督的合力，反而會相互推諉或掣肘。
04
羈押必要性審查主體分散、程式繁瑣
羈押必要性審查是逮捕必要性的自然延伸，也屬於強制措施審查的範疇。根據高檢院的規定，羈押必要性審查由刑事執行檢察部門承擔。但“應當”和“可以”釋放或變更強制措施的十六種情形中，只有三種是和犯罪嫌疑人身體狀況相關，其他都和案件事實、證據相關。刑事執行檢察部門因缺少辦案的親歷性而對逮捕必要性的情況並不瞭解，對案件事實和證據只能向審查逮捕、公訴等部門徵求意見，再根據這些意見向辦案機關提出建議。如此繁瑣而無實質意義的程式既浪費了司法資源，又降低了效率。
上述幾方面的問題，暴露出檢察環節在強制措施權力配置方面存在著一定程度的零散化、碎片化傾向，這種狀況導致實踐中形成了高羈押率、執法標準不統一、強制性偵查措施違法適用等現象。如何破解這一難題，筆者認為有必要重新對強制措施審查職能進行優化配置，重塑科學合理的體系。
二、強制措施審查職能優化配置的總體思路和原則
強制措施審查職能的配置要基於追究犯罪與人權保障的雙重目的。科學合理的強制措施體系應當具備這樣幾個特徵：強制措施決定權保持獨立性，不能成為其他職權的附屬品；同一職權的主體不能太分散，保證執法標準統一；性質相近的職權盡可能統一歸口到一個部門，保持連貫和協調；各項職權都應有監督，程式越簡單，監督越嚴格。具體可從以下幾方面把握：
（一）堅持以職能整合為原則
以審查逮捕權為核心，將相關的強制措施的審查決定權統一歸口到審查逮捕部門。逮捕是剝奪人身自由的最嚴厲的刑事強制措施，“位高權重”，其適用必須慎之又慎。當前審查逮捕權分散行使的設置雖利於保障訴訟順利進行，但卻不利於保障人權。因此，審查逮捕權應回歸本源，統一由審查逮捕部行使。此外，逮捕外的其他強制措施，如拘留、監視居住、取保候審、羈押必要性審查、延長羈押期限審查、扣押、查封、凍結等多項審查、審核等職能，也應全部整合到審查逮捕部，其他部門不再行使，實現強制措施審查職能的集約化運行。
（二）提高司法化審查程度
強制措施適用要克服的最大問題就是片面追訴傾向，因此必須提高司法化審查程度。司法審查的實質就是一種法律監督之權，法律監督與司法審查的精神內核是一致的，二者都本源於權力制衡。強制措施決定權的行使能否客觀中立，關鍵在於程式設置。正當程式要求強制措施決定者處於中立、超然的地位，與其他追訴性質的權力相分離。在強制措施 “審查決定權”的外在形式上，呈現出由審查主體、申請人、被申請人三方構成的裁決結構，申請人和被申請人不同的利益訴求使裁決主體處於“中立而超然”的地位，實現適度的司法化。捕訴分離是提高司法化審查程度的舉措之一，其他強制措施決定權和執行權也應分離，也即承擔追訴犯罪和控訴職能的部門不能享有強制措施決定權，只有這樣才能保證強制措施審查職能的中立性和客觀性。
（三）監督權主體責任明確
檢察機關雖不能對偵查機關部分強制措施行使審查決定權，但可以通過監督、糾正以至懲戒來約束其權力行使，從而達到監督其合法合理行使的目的。但由於目前監督主體分散，只有授權沒有責任，導致部分職能呈現沉睡狀態。監督職能被虛置，導致強制措施的濫用和違法適用。因此必須明確監督主體責任，有權必有責，不正當行使或不行使即追責，以此督促監督主體主動履職、積極履職。以監督權的充分行使推動強制措施的正當行使。
三、強制措施審查職能優化配置的解決路徑
檢察環節強制措施審查職能的優化配置應當以審查逮捕權為核心，將強制措施的審查決定權統一歸口到審查逮捕部門，包括審查逮捕權與公訴權分離、審查決定權與執行權分離。另外，檢察機關作為法律監督機關，對偵查機關和審判機關的強制措施適用權有監督職責，考慮到強制措施的同質性和權力行使的統一性，對強制措施適用權的監督權也應由審查逮捕部門行使。具體包含以下幾方面內容：
（一）審查逮捕權由分散改為集中
許多法學專家主張將審查逮捕權交給法院,建立以法院為中心的與西方國家相類似的司法審查制度，正是基於檢察機關作為公訴機關，因追訴犯罪的功利性和衝動，難以保持中立。而與偵查權、公訴權相分離的中立性，恰恰是審查逮捕權的正當性基礎。如果實行捕訴合一，將公訴權與審查逮捕權合二為一，甚至由同一名檢察官行使，無論從理論上還是實踐中都無法保證審查逮捕的中立和客觀。
審查逮捕權是一種裁決性權力，和公訴權在權利屬性、本質、功能、物件等方面均有所不同，兩者在邏輯上沒有必然聯繫。1999年最高人民檢察院成立審查批捕廳和審查起訴廳，實行捕訴分離。除未成年人案件檢察部門外，“捕訴分離”成為常態和總的發展趨勢。“捕訴分離”不僅有利於審查逮捕職能的統一有效行使，而且有利於不同訴訟環節間的監督制約，保證辦案質效，避免成為公訴權的副產品。因此應當實行“捕訴分離”，將目前分散的審查逮捕權統一整合到一個部門，實現統一歸口、統一標準、統一行使。
（二）羈押必要性審查由審查逮捕部門承擔
前述分析了羈押必要性審查由刑事執行檢察部來承擔徒增繁瑣程式而無實際意義，因此應將羈押必要性審查權整合到審查逮捕部。由審查逮捕部負責羈押必要性審查，除了能簡化程式外，還有以下幾個原因：一是羈押必要性審查權和審查逮捕權屬同質職權，具有較強的中立性和客觀性，整合到審查逮捕部有利於打擊犯罪與保障人權的平衡；二是羈押必要性審查是延押審查的組成部分，由審查逮捕部承擔可使兩項工作相互銜接，不僅工作效率較高，而且對公安機關的監督制約力度也比較大；三是我國“逮捕—延押—羈押必要性審查”的羈押司法審查體系類似於國外的“逮捕令—羈押聽證”模式，從國外看，這些職權均配置給同一預審法官或治安法官。在我國的司法權力配置機制下，上述三項職權也應該配置給同一部門行使，更有利於推進羈押必要性審查的司法化。
（三）將其他強制措施的決定權和執行權分離
除了審查逮捕權，公訴部門對其他強制措施可以行使決定權，如對人的取保候審、監視居住，以及對物的搜查、扣押、查封等。上述已經談到了審查逮捕權與公訴權分離的正當性，因此，公訴部門對這些強制措施的決定權和變更權也應一併移交給審查逮捕部門行使。審查逮捕部門對其他強制措施行使決定權，可以在檢察機關內部構建一道監督制約程式，有利於從協力廠商中立客觀的角度監督制約公訴部門的權力，使強制措施決定權獨立于公訴權。同時，審查逮捕部是對刑事強制措施適用進行專門化歸口管理的檢察部門，對逮捕、取保、監居等刑事強制措施有層次清晰、協調統一的適用標準，保證檢察機關對強制措施決定權的統一和規範行使，防止政出多門。因此，無論是對人還是對物的強制措施，無論是決定權還是變更權，都由審查逮捕部門行使。公訴部門需要採取強制措施時，提交相關證據材料，由審查逮捕部審查決定。
（四）完善檢察機關對強制措施的監督體系
檢察機關是法律監督機關，不僅行使強制措施的審查決定權，還享有對偵查機關、審判機關部分強制措施的監督權。其中，偵查階段的強制措施濫用和違法現象比較普遍和嚴重，值得重點研究。
在我國現行偵查制度中,除逮捕以外的強制措施以及全部的秘密偵查措施均由公安機關內部審批，偵查程式具有高度的封閉性和自主性。如果由檢察機關對所有強制措施行使審查決定權，雖然會增強偵查程式的公正性，防止偵查權的濫用，但會降低偵查的效率。而偵查的及時性在偵查中則更顯重要，因此檢察機關可以對公安機關的強制措施進行事後監督。同時，檢察機關對偵查機關的強制措施執行行為還負有監督職責，如監督偵查機關是否及時執行逮捕決定，是否及時釋放未被批准逮捕的犯罪嫌疑人，以及變更強制措施行為是否正當等等。但現在檢察機關對強制措施的監督由多個部門承擔，權力分散，職能弱化。為增強法律監督效果，應重新科學配置相關職權。
審查逮捕部系檢察機關和偵查機關銜接的第一個部門，能夠及時知悉偵查機關的違法行為，同時審查逮捕部門的強制措施決定權對偵查機關有較強的約束力，由審查逮捕部對偵查機關的強制措施適用進行監督，既有利於節約司法資源，監督力度也更大。另外，對強制措施執行行為的監督權屬於強制措施審查決定權的自然延伸，審查逮捕部更瞭解情況，監督也更有針對性。因此，無論是偵查機關的強制措施適用，還是強制措施執行，都應當由審查逮捕部統一進行監督。
綜上所述，檢察機關強制措施審查職能優化配置的主要內容包括審查逮捕權集中行使、其他強制措施決定權與執行權分離、強制措施監督權統一行使。優化配置的結果必然形成以審查逮捕部為主體，以審查逮捕權為核心，集中各項強制措施的審查決定權和監督權，形成權力主體明晰、權能集中的強制措施司法化審查格局。以此實現主體中立、執法標準統一、監督有效的目標，並最終實現刑事訴訟追訴犯罪和保障人權的終極目的。
嚴重侵犯了公民的正常生活和企事業單位的合法經營。03
部分強制措施審查職能行使不充分
立法規定了檢察機關對強制措施的多項審查職能，但實踐中檢察機關有些職能行使並不充分，有些甚至沒有行使過。如對偵查機關變更逮捕措施的事後監督、當事人對偵查機關違法強制措施的申訴等，基本上都屬於沉睡條款。這種局面的造成固然有其他客觀原因，但主要原因還是檢察機關未能主動作為，導致職能被弱化。
更深層次地分析，主要是由於監督主體分散造成的。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定，偵查監督部門對包含違法強制措施在內的偵查活動進行監督；同時規定由控告檢察部門審查辦理對違法強制措施的控告，而且公訴部門或者監所檢察部門也可以辦理此類監督事項。另外，對包含違法強制措施在內的法院審判活動進行監督的主體是公訴部門、審判監督部門和刑事執行檢察部門。多個監督主體不僅不能形成監督的合力，反而會相互推諉或掣肘。
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羈押必要性審查主體分散、程式繁瑣
羈押必要性審查是逮捕必要性的自然延伸，也屬於強制措施審查的範疇。根據高檢院的規定，羈押必要性審查由刑事執行檢察部門承擔。但“應當”和“可以”釋放或變更強制措施的十六種情形中，只有三種是和犯罪嫌疑人身體狀況相關，其他都和案件事實、證據相關。刑事執行檢察部門因缺少辦案的親歷性而對逮捕必要性的情況並不瞭解，對案件事實和證據只能向審查逮捕、公訴等部門徵求意見，再根據這些意見向辦案機關提出建議。如此繁瑣而無實質意義的程式既浪費了司法資源，又降低了效率。
上述幾方面的問題，暴露出檢察環節在強制措施權力配置方面存在著一定程度的零散化、碎片化傾向，這種狀況導致實踐中形成了高羈押率、執法標準不統一、強制性偵查措施違法適用等現象。如何破解這一難題，筆者認為有必要重新對強制措施審查職能進行優化配置，重塑科學合理的體系。
二、強制措施審查職能優化配置的總體思路和原則
強制措施審查職能的配置要基於追究犯罪與人權保障的雙重目的。科學合理的強制措施體系應當具備這樣幾個特徵：強制措施決定權保持獨立性，不能成為其他職權的附屬品；同一職權的主體不能太分散，保證執法標準統一；性質相近的職權盡可能統一歸口到一個部門，保持連貫和協調；各項職權都應有監督，程式越簡單，監督越嚴格。具體可從以下幾方面把握：
（一）堅持以職能整合為原則
以審查逮捕權為核心，將相關的強制措施的審查決定權統一歸口到審查逮捕部門。逮捕是剝奪人身自由的最嚴厲的刑事強制措施，“位高權重”，其適用必須慎之又慎。當前審查逮捕權分散行使的設置雖利於保障訴訟順利進行，但卻不利於保障人權。因此，審查逮捕權應回歸本源，統一由審查逮捕部行使。此外，逮捕外的其他強制措施，如拘留、監視居住、取保候審、羈押必要性審查、延長羈押期限審查、扣押、查封、凍結等多項審查、審核等職能，也應全部整合到審查逮捕部，其他部門不再行使，實現強制措施審查職能的集約化運行。
（二）提高司法化審查程度
強制措施適用要克服的最大問題就是片面追訴傾向，因此必須提高司法化審查程度。司法審查的實質就是一種法律監督之權，法律監督與司法審查的精神內核是一致的，二者都本源於權力制衡。強制措施決定權的行使能否客觀中立，關鍵在於程式設置。正當程式要求強制措施決定者處於中立、超然的地位，與其他追訴性質的權力相分離。在強制措施 “審查決定權”的外在形式上，呈現出由審查主體、申請人、被申請人三方構成的裁決結構，申請人和被申請人不同的利益訴求使裁決主體處於“中立而超然”的地位，實現適度的司法化。捕訴分離是提高司法化審查程度的舉措之一，其他強制措施決定權和執行權也應分離，也即承擔追訴犯罪和控訴職能的部門不能享有強制措施決定權，只有這樣才能保證強制措施審查職能的中立性和客觀性。
（三）監督權主體責任明確
檢察機關雖不能對偵查機關部分強制措施行使審查決定權，但可以通過監督、糾正以至懲戒來約束其權力行使，從而達到監督其合法合理行使的目的。但由於目前監督主體分散，只有授權沒有責任，導致部分職能呈現沉睡狀態。監督職能被虛置，導致強制措施的濫用和違法適用。因此必須明確監督主體責任，有權必有責，不正當行使或不行使即追責，以此督促監督主體主動履職、積極履職。以監督權的充分行使推動強制措施的正當行使。
三、強制措施審查職能優化配置的解決路徑
檢察環節強制措施審查職能的優化配置應當以審查逮捕權為核心，將強制措施的審查決定權統一歸口到審查逮捕部門，包括審查逮捕權與公訴權分離、審查決定權與執行權分離。另外，檢察機關作為法律監督機關，對偵查機關和審判機關的強制措施適用權有監督職責，考慮到強制措施的同質性和權力行使的統一性，對強制措施適用權的監督權也應由審查逮捕部門行使。具體包含以下幾方面內容：
（一）審查逮捕權由分散改為集中
許多法學專家主張將審查逮捕權交給法院,建立以法院為中心的與西方國家相類似的司法審查制度，正是基於檢察機關作為公訴機關，因追訴犯罪的功利性和衝動，難以保持中立。而與偵查權、公訴權相分離的中立性，恰恰是審查逮捕權的正當性基礎。如果實行捕訴合一，將公訴權與審查逮捕權合二為一，甚至由同一名檢察官行使，無論從理論上還是實踐中都無法保證審查逮捕的中立和客觀。
審查逮捕權是一種裁決性權力，和公訴權在權利屬性、本質、功能、物件等方面均有所不同，兩者在邏輯上沒有必然聯繫。1999年最高人民檢察院成立審查批捕廳和審查起訴廳，實行捕訴分離。除未成年人案件檢察部門外，“捕訴分離”成為常態和總的發展趨勢。“捕訴分離”不僅有利於審查逮捕職能的統一有效行使，而且有利於不同訴訟環節間的監督制約，保證辦案質效，避免成為公訴權的副產品。因此應當實行“捕訴分離”，將目前分散的審查逮捕權統一整合到一個部門，實現統一歸口、統一標準、統一行使。
（二）羈押必要性審查由審查逮捕部門承擔
前述分析了羈押必要性審查由刑事執行檢察部來承擔徒增繁瑣程式而無實際意義，因此應將羈押必要性審查權整合到審查逮捕部。由審查逮捕部負責羈押必要性審查，除了能簡化程式外，還有以下幾個原因：一是羈押必要性審查權和審查逮捕權屬同質職權，具有較強的中立性和客觀性，整合到審查逮捕部有利於打擊犯罪與保障人權的平衡；二是羈押必要性審查是延押審查的組成部分，由審查逮捕部承擔可使兩項工作相互銜接，不僅工作效率較高，而且對公安機關的監督制約力度也比較大；三是我國“逮捕—延押—羈押必要性審查”的羈押司法審查體系類似於國外的“逮捕令—羈押聽證”模式，從國外看，這些職權均配置給同一預審法官或治安法官。在我國的司法權力配置機制下，上述三項職權也應該配置給同一部門行使，更有利於推進羈押必要性審查的司法化。
（三）將其他強制措施的決定權和執行權分離
除了審查逮捕權，公訴部門對其他強制措施可以行使決定權，如對人的取保候審、監視居住，以及對物的搜查、扣押、查封等。上述已經談到了審查逮捕權與公訴權分離的正當性，因此，公訴部門對這些強制措施的決定權和變更權也應一併移交給審查逮捕部門行使。審查逮捕部門對其他強制措施行使決定權，可以在檢察機關內部構建一道監督制約程式，有利於從協力廠商中立客觀的角度監督制約公訴部門的權力，使強制措施決定權獨立于公訴權。同時，審查逮捕部是對刑事強制措施適用進行專門化歸口管理的檢察部門，對逮捕、取保、監居等刑事強制措施有層次清晰、協調統一的適用標準，保證檢察機關對強制措施決定權的統一和規範行使，防止政出多門。因此，無論是對人還是對物的強制措施，無論是決定權還是變更權，都由審查逮捕部門行使。公訴部門需要採取強制措施時，提交相關證據材料，由審查逮捕部審查決定。
（四）完善檢察機關對強制措施的監督體系
檢察機關是法律監督機關，不僅行使強制措施的審查決定權，還享有對偵查機關、審判機關部分強制措施的監督權。其中，偵查階段的強制措施濫用和違法現象比較普遍和嚴重，值得重點研究。
在我國現行偵查制度中,除逮捕以外的強制措施以及全部的秘密偵查措施均由公安機關內部審批，偵查程式具有高度的封閉性和自主性。如果由檢察機關對所有強制措施行使審查決定權，雖然會增強偵查程式的公正性，防止偵查權的濫用，但會降低偵查的效率。而偵查的及時性在偵查中則更顯重要，因此檢察機關可以對公安機關的強制措施進行事後監督。同時，檢察機關對偵查機關的強制措施執行行為還負有監督職責，如監督偵查機關是否及時執行逮捕決定，是否及時釋放未被批准逮捕的犯罪嫌疑人，以及變更強制措施行為是否正當等等。但現在檢察機關對強制措施的監督由多個部門承擔，權力分散，職能弱化。為增強法律監督效果，應重新科學配置相關職權。
審查逮捕部系檢察機關和偵查機關銜接的第一個部門，能夠及時知悉偵查機關的違法行為，同時審查逮捕部門的強制措施決定權對偵查機關有較強的約束力，由審查逮捕部對偵查機關的強制措施適用進行監督，既有利於節約司法資源，監督力度也更大。另外，對強制措施執行行為的監督權屬於強制措施審查決定權的自然延伸，審查逮捕部更瞭解情況，監督也更有針對性。因此，無論是偵查機關的強制措施適用，還是強制措施執行，都應當由審查逮捕部統一進行監督。
綜上所述，檢察機關強制措施審查職能優化配置的主要內容包括審查逮捕權集中行使、其他強制措施決定權與執行權分離、強制措施監督權統一行使。優化配置的結果必然形成以審查逮捕部為主體，以審查逮捕權為核心，集中各項強制措施的審查決定權和監督權，形成權力主體明晰、權能集中的強制措施司法化審查格局。以此實現主體中立、執法標準統一、監督有效的目標，並最終實現刑事訴訟追訴犯罪和保障人權的終極目的。