這是黨的十九大後中央深改組第一個文件,也是2018年國企國資改革第一個舉動。 從兩個“第一”可見黨中央對國資管理體制的重視。 ——李錦
國有資產是誰的資產?歸誰管?管什麼?怎樣管?這些看來很簡單的問題卻長期成為國資改革的難點。 2017年11月20日,十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》,12月30日,中共中央印發了《中共中央關於建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》(簡稱《意見》),為加強國有資產管理和治理體系建設奠定了堅實基礎。
建立國有資產報告制度是什麼時候提出來的?意義何在?向全國人大報告制度的理論基礎是什麼?對整個國資監管體制和國企改革有什麼影響?中國人民大學國企改革與發展研究中心首席政策專家李錦向《經濟參考報》記者一一作了解答。
十九大後國資改革的奠基禮
《經濟參考報》:作為黨的十九大後首個國資改革議題,《意見》的印發引人注目,請您談談檔出臺的背景?
李錦:這是十九大後中央深改組第一個檔,《意見》明確提出,國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況,並對報告框架、報告重點、審議程式、審議重點等做出了明確的制度安排。
其實,黨的十八屆三中全會已經提出“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”改革任務。 現在,按照中央部署,全國人大常委會預算工委牽頭,財政部、國務院國資委參與承擔了“建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度”的改革任務。
當然,建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度,是貫徹黨的十九大強調的加強國有資產監督管理的一個重要舉措。
由全國人大履行監督職能體現人民當家作主
《經濟參考報》:作為中國最高國家權力機關全國人民代表大會的常設機構,中國官方選擇全國人大常委會作為彙報對象,意義何在?
李錦:這是正面回答國有資產是誰的、歸誰管、怎樣管的根本問題。 《憲法》規定,我國的社會主義經濟制度的基礎是社會主義公有制。 加強最高權力機關的國有資產監督職能,不僅有利於鞏固和發展中國特色社會主義基本經濟制度,也使國有資產所有權、經營權、管理權邊界更加明晰,有利於切實管好人民的共同財富,保障國有資產安全。
由國務院彙報國有資產,是理應履行的義務,實現人大國有資產監督的制度化、規範化,是加強人民當家作主制度保障、加強人大國有資產監督職能的重要舉措,有利於切實摸清國有資產家底,向全國人大和全國人民報告全口徑國有資產的“明白賬”；有利於提高國有資產管理公開透明度,提升國有資產管理公信力,推動規範和改進國有資產管理等。
從法理上說,正如董事會需向全體股東彙報一樣,作為國有資產的出資人,國務院以及國務院國資委向代表人民實行權力的全國人大常委會彙報國有資產管理情況,是必須推行的程式,體現了我國在依法治國和依法治理國有企業方面的態度,讓人民與國有企業的聯繫更加緊密。 從現實來看,現在國資代理人鏈條太長,資訊披露顯得極為重要。
國有資產委託代理鏈條過長的痼疾需要診治
《經濟參考報》:您在接受其它媒體採訪時談到國資管理體制中的委託代理理論,國務院是代理全國人大來管理企業,應當怎樣理解?
李錦:委託代理理論的引入,為國有資產改革問題的研究提供了重要理論基礎和獨特視角。 委託代理理論所涉及的既有委託人問題,也有代理人問題。依據委託代理理論,我們可以將整個國有資產委託代理鏈條劃分為四個層次。
第一個層次就是全民作為委託人將全民財產委託給全國人大代理。理論上,社會主義國家的每個公民均是全民財產的主人,但是從全民財產的實際運行需要出發,必須要求存在一個客觀主體,國家是充當全民所有制財產的天然代表,國家所有制隨之誕生,這也是國有資產委託代理關係產生的起點。全國人大由此便是第一個委託代理人。
第二個層次就是全國人大作為委託人將全民財產委託給國務院代理。任何一個國家全民財產的運行過程都主要是由其政府(國務院)來承擔,國務院代理成為國家所有制的邏輯選擇。
第三個層次是國務院作為委託人將全民財產委託給國務院國資委代理。政府作為國有資產的所有者代表,通過一定的途徑和形式,以委託人身份把國有資產委託給國務院國資委代理。
第四個層次是國資委作為委託人將全民財產委託給國有企業董事會代理。企業作為國有資產的經營者和參與市場競爭的微觀主體,由他們完成保值增值、壯大公有制經濟實力的任務。
比較四個層次的委託代理關係,第一個層次國有資產委託代理關係長期內沒有更有效的替代方式,常常是無效的,如果全國人大常委會不瞭解國有資產管理情況,這個鏈條便和全民所有者是被間斷的。相比之下,第三個層次委託代理關係內部存在諸多問題。所以,國資管理體制成為這次改革的重點。從十四大到十九大報告,國資改革總被排在突出位置。
實踐中,國務院是一個龐大的機構體系,部門很多。國資委、財政部等不同部門及不同級別政府之間,從不同角度細化了第三個層次國有資產委託代理關係,形成了不同的國有資產委託代理鏈條。因此,國有資產管理體制改革的基本內涵在於第三個層次委託代理關係內部的鏈條調整。
人大手上有“明白賬”監督要長出“牙齒”
《經濟參考報》:《意見》明確要求實現全口徑、全覆蓋,為國務院向全國人大常委會報告相關工作提供了遵循和依據,將有助於提升國有資產管理的透明度和公信力。
李錦:近年來,全國人大常委會多次就國有資產管理聽取國務院專項工作報告,人大國有資產監督職能有所增強,但這項工作有待從制度上進一步完善。國務院要強化責任擔當,採取有力措施,切實摸清家底,建立健全全國各類國有資產管理報告制度,將所有國有資產包括地方國有資產納入監管範圍,實現全覆蓋,向全國人大報告全口徑國有資產的“明白賬”,自覺接受人大監督。要按照國家統一的會計制度規範國有資產會計處理,制定完善相關統計制度,確保各級政府、各部門和單位的國有資產報告結果完整、真實、可靠、可核查。加快編制政府綜合財務報告和自然資源資產負債表。組織開展國有資產清查核實和評估確認,統一方法、統一要求,建立全口徑國有資產資料庫。建立全口徑國有資產資訊共用平臺,實現相關部門單位互聯互通,全面完整反映各類國有資產配置、使用、處置和效益等基本情況。
《經濟參考報》:《意見》在制度設計中聚焦于增強監督實效。這是不是意味著全國人大監督任務會加大加重?
李錦:顯然,報告制度的建立只是一個起點。牽涉國家所有制完善與國有資產的管理,更深層次的改革要跟上來。為了貫徹落實好這項改革舉措,全國人大常委會必須堅持問題導向,突出監督重點,實行正確監督、有效監督,增強監督實效,讓監督長出“牙齒”。意見要求審議報告後,全國人大常委會將審議意見送國務院研究處理。國務院要將審議意見分解細化到相關部門研究處理和整改,要健全問責機制,加大問責力度,對涉嫌違紀違法的要依法依規嚴肅處理,並在6個月內向全國人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責情況。
對全國人大的國資監督體制改革的建議
《經濟參考報》:《意見》提出加強人大國有資產監督職能,需要在實踐中進一步健全工作機制,不斷推進國有資產管理情況報告的規範化、程式化。
李錦:事情遠遠沒有這麼簡單。全國人大常委會是權力部門,也是國有資產的監督部門,這是國有資產委託代理關係產生的起點,也是監督的終點,是第一責任人。監管的任務異常艱巨。我的預想,目前要迫切需要做這麼幾件事情:
預想之一:構築一個有效的國有資產國家治理結構。國家的組成並不僅僅包含政府,它還包含著立法、司法等各種與政府並列的機構。同時,國務院內部有財政、發改、審計、財政、勞動等相關部門。這種多樣性為構築有效國有資產治理結構提供了基礎。
全國人大常委會加強國有資產監督,聽取和審議國務院關於國有資產管理情況報告工作,要與預算決算審查監督緊密銜接,特別是要與對國有資本經營預算決算、部門預算決算審查監督相結合,條件具備時與對政府綜合財務報告監督工作相結合,建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產報告和監督機制。
預想之二:形成雙層級治理結構模式。目前有效的國有資產治理結構應該是雙層級治理結構模式。第一層級,在全國人大常委會相關組成機構、政府內部相關部門、國資委之間構築相互制衡的治理結構。第二層級為各級國資委內部組成以及國有資產經營公司形成相互制衡的治理結構。在國資委和國有資產經營公司之間建立唯一的所有權聯繫,由國資委對國有資產經營公司行使出資人權利,充當“老闆”,從而確實切斷政府內部其他部門對於國有資產經營公司的干預,減少“婆婆”。
預想之三:建立有效的資訊公開機制。降低資訊不對稱程度的途徑,需要建立一種有效的資訊公開機制。一是關於國有資產日常管理與運營狀況、國有資產保值增值度等,在向人民代表大會報告的同時,要向司法機構、向社會公開相關資訊,接受司法機構、新聞輿論、社會公眾的監督；二是不僅要公開國有資產保值增值度,而且要公開有關國有資產重大管理決策的程式、內容、相關責任人等；三是建立資訊定期公開和重大事項資訊重點公開相結合制度；四是建立國有資產管理資訊預警制度,一旦出現異常資訊,即進入針對異常事件的專門調查程式。
預想之四:儘快完善國有資產管理法律法規。國有資產管理相關法律法規的完善應從以下著手:一是準確界定國有企業的範圍,同時要明確各自的事權如社會保障統籌等,兩者之間不得相互侵佔利益、相互推諉責任；二是明確規定中央政府和地方政府的國有資產管理機構是國有資產的唯一所有者代表,其他任何部門或組織不得以所有者代表身份干預國有企業的生產經營活動；三是適應國有經濟戰略性調整的需要,中央政府和地方政府在各自所有者權利行使的範圍內,均有權適時適地處置國有資產。
預想之五:加快政府行政體制改革步伐。從當前的改革實踐看,無論是國有資產管理集中性的有限推進還是有效國有資產治理結構難以構築,都起因于政府行政體制改革的滯後。儘管對於強化國家立法機構與司法機構的地位和作用、真正轉換政府職能、根除政府內部的部門利益、進一步解決“多龍治水”等的認識已經較為深入,但是在實際生活中,它們並沒有得到根本性貫徹落實。因而,加快政府行政體制改革步伐以適應國有資產管理的新要求已成為一項非常緊迫的任務。
委託代理理論所涉及的既有委託人問題,也有代理人問題。依據委託代理理論,我們可以將整個國有資產委託代理鏈條劃分為四個層次。第一個層次就是全民作為委託人將全民財產委託給全國人大代理。理論上,社會主義國家的每個公民均是全民財產的主人,但是從全民財產的實際運行需要出發,必須要求存在一個客觀主體,國家是充當全民所有制財產的天然代表,國家所有制隨之誕生,這也是國有資產委託代理關係產生的起點。全國人大由此便是第一個委託代理人。
第二個層次就是全國人大作為委託人將全民財產委託給國務院代理。任何一個國家全民財產的運行過程都主要是由其政府(國務院)來承擔,國務院代理成為國家所有制的邏輯選擇。
第三個層次是國務院作為委託人將全民財產委託給國務院國資委代理。政府作為國有資產的所有者代表,通過一定的途徑和形式,以委託人身份把國有資產委託給國務院國資委代理。
第四個層次是國資委作為委託人將全民財產委託給國有企業董事會代理。企業作為國有資產的經營者和參與市場競爭的微觀主體,由他們完成保值增值、壯大公有制經濟實力的任務。
比較四個層次的委託代理關係,第一個層次國有資產委託代理關係長期內沒有更有效的替代方式,常常是無效的,如果全國人大常委會不瞭解國有資產管理情況,這個鏈條便和全民所有者是被間斷的。相比之下,第三個層次委託代理關係內部存在諸多問題。所以,國資管理體制成為這次改革的重點。從十四大到十九大報告,國資改革總被排在突出位置。
實踐中,國務院是一個龐大的機構體系,部門很多。國資委、財政部等不同部門及不同級別政府之間,從不同角度細化了第三個層次國有資產委託代理關係,形成了不同的國有資產委託代理鏈條。因此,國有資產管理體制改革的基本內涵在於第三個層次委託代理關係內部的鏈條調整。
人大手上有“明白賬”監督要長出“牙齒”
《經濟參考報》:《意見》明確要求實現全口徑、全覆蓋,為國務院向全國人大常委會報告相關工作提供了遵循和依據,將有助於提升國有資產管理的透明度和公信力。
李錦:近年來,全國人大常委會多次就國有資產管理聽取國務院專項工作報告,人大國有資產監督職能有所增強,但這項工作有待從制度上進一步完善。國務院要強化責任擔當,採取有力措施,切實摸清家底,建立健全全國各類國有資產管理報告制度,將所有國有資產包括地方國有資產納入監管範圍,實現全覆蓋,向全國人大報告全口徑國有資產的“明白賬”,自覺接受人大監督。要按照國家統一的會計制度規範國有資產會計處理,制定完善相關統計制度,確保各級政府、各部門和單位的國有資產報告結果完整、真實、可靠、可核查。加快編制政府綜合財務報告和自然資源資產負債表。組織開展國有資產清查核實和評估確認,統一方法、統一要求,建立全口徑國有資產資料庫。建立全口徑國有資產資訊共用平臺,實現相關部門單位互聯互通,全面完整反映各類國有資產配置、使用、處置和效益等基本情況。
《經濟參考報》:《意見》在制度設計中聚焦于增強監督實效。這是不是意味著全國人大監督任務會加大加重?
李錦:顯然,報告制度的建立只是一個起點。牽涉國家所有制完善與國有資產的管理,更深層次的改革要跟上來。為了貫徹落實好這項改革舉措,全國人大常委會必須堅持問題導向,突出監督重點,實行正確監督、有效監督,增強監督實效,讓監督長出“牙齒”。意見要求審議報告後,全國人大常委會將審議意見送國務院研究處理。國務院要將審議意見分解細化到相關部門研究處理和整改,要健全問責機制,加大問責力度,對涉嫌違紀違法的要依法依規嚴肅處理,並在6個月內向全國人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責情況。
對全國人大的國資監督體制改革的建議
《經濟參考報》:《意見》提出加強人大國有資產監督職能,需要在實踐中進一步健全工作機制,不斷推進國有資產管理情況報告的規範化、程式化。
李錦:事情遠遠沒有這麼簡單。全國人大常委會是權力部門,也是國有資產的監督部門,這是國有資產委託代理關係產生的起點,也是監督的終點,是第一責任人。監管的任務異常艱巨。我的預想,目前要迫切需要做這麼幾件事情:
預想之一:構築一個有效的國有資產國家治理結構。國家的組成並不僅僅包含政府,它還包含著立法、司法等各種與政府並列的機構。同時,國務院內部有財政、發改、審計、財政、勞動等相關部門。這種多樣性為構築有效國有資產治理結構提供了基礎。
全國人大常委會加強國有資產監督,聽取和審議國務院關於國有資產管理情況報告工作,要與預算決算審查監督緊密銜接,特別是要與對國有資本經營預算決算、部門預算決算審查監督相結合,條件具備時與對政府綜合財務報告監督工作相結合,建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產報告和監督機制。
預想之二:形成雙層級治理結構模式。目前有效的國有資產治理結構應該是雙層級治理結構模式。第一層級,在全國人大常委會相關組成機構、政府內部相關部門、國資委之間構築相互制衡的治理結構。第二層級為各級國資委內部組成以及國有資產經營公司形成相互制衡的治理結構。在國資委和國有資產經營公司之間建立唯一的所有權聯繫,由國資委對國有資產經營公司行使出資人權利,充當“老闆”,從而確實切斷政府內部其他部門對於國有資產經營公司的干預,減少“婆婆”。
預想之三:建立有效的資訊公開機制。降低資訊不對稱程度的途徑,需要建立一種有效的資訊公開機制。一是關於國有資產日常管理與運營狀況、國有資產保值增值度等,在向人民代表大會報告的同時,要向司法機構、向社會公開相關資訊,接受司法機構、新聞輿論、社會公眾的監督；二是不僅要公開國有資產保值增值度,而且要公開有關國有資產重大管理決策的程式、內容、相關責任人等；三是建立資訊定期公開和重大事項資訊重點公開相結合制度；四是建立國有資產管理資訊預警制度,一旦出現異常資訊,即進入針對異常事件的專門調查程式。
預想之四:儘快完善國有資產管理法律法規。國有資產管理相關法律法規的完善應從以下著手:一是準確界定國有企業的範圍,同時要明確各自的事權如社會保障統籌等,兩者之間不得相互侵佔利益、相互推諉責任；二是明確規定中央政府和地方政府的國有資產管理機構是國有資產的唯一所有者代表,其他任何部門或組織不得以所有者代表身份干預國有企業的生產經營活動；三是適應國有經濟戰略性調整的需要,中央政府和地方政府在各自所有者權利行使的範圍內,均有權適時適地處置國有資產。
預想之五:加快政府行政體制改革步伐。從當前的改革實踐看,無論是國有資產管理集中性的有限推進還是有效國有資產治理結構難以構築,都起因于政府行政體制改革的滯後。儘管對於強化國家立法機構與司法機構的地位和作用、真正轉換政府職能、根除政府內部的部門利益、進一步解決“多龍治水”等的認識已經較為深入,但是在實際生活中,它們並沒有得到根本性貫徹落實。因而,加快政府行政體制改革步伐以適應國有資產管理的新要求已成為一項非常緊迫的任務。