城市的未來人口， 並非由規劃師精心計算決定， 而是人們用腳投票的結果。
文｜伍雩
在最新的 2017-2035 年北京城市總規中， 北京市 2020 年的人口規模被設定為 2300 萬， 並要求長期保持這一水準。
預測城市人口規模， 是當前中國城市規劃工作中， 最核心的內容之一， 事關城市用地及基建的規模。
然而， 在北上廣深等大城市， 一般為期 20 年的人口規模預測， 往往都會提前突破。
以北京為例， 1949 年後， 北京共編制了 9 次總體規劃， 僅有 1954 年第一版總規中的人口預測沒有如期達成， 此後歷次總規， 實際人口都遠超預期。 「2300 萬」的新規劃， 在很多人看來也不樂觀。
這個數字是怎麼算出來的？為什麼規劃師的人口預測總是失靈？
怎樣計算「未來城市人口規模」
通俗來講， 城市人口規模就是一個城市的人口總數。
在現行的城市總體規劃的規程中， 人口規模預測方法有十幾種， 可分為以下四大類：
這四類方法裡， 應用最廣的是增長率法。
在 1983 版、1993 版以及 2004 版北京總規中， 都是根據過去的人口綜合增長率資料， 推算出未來的增長量， 再輔以其他方法校正， 得出最終的預測結果。
以 2004 版的北京城市總規為例， 規劃師分階段設定了人口綜合增長率：「2004-2008 年為 2.0％-2.2％，
照此設定計算， 至 2010 年， 北京人口規模為 1645 萬至 1678 萬。
然而， 現實中， 2004-2010 年北京實際人口綜合增長率為 4.7%， 遠超規劃時的設定。
到 2010 年， 北京市總人口已達到 1961 萬， 超額 300 萬之多。
現實中的人口增長率， 為何會與規劃的預計如此懸殊？
這是因為， 規劃師設定的綜合增長率法， 包括自然增長（人口的自然繁殖和死亡）和機械增長（人口遷入和遷出）兩部分。 二者加總， 才得到綜合增長率。
回顧近年北京城市發展， 歷次人口預測最主要的問題， 在於嚴重低估了機械增長的部分， 即流動人口規模。
▍中國流動人口規模及增長率， 1982-2010 年
1980 年代前， 由於戶籍制度的嚴格限制， 全國流動人口規模極小。 但近三十年來， 全國範圍內的人口流動規模大幅提高， 令規劃者始料未及。
時至今日， 北京市常住居民中， 大約有 40% 都是流動人口。
面對持續增長的人口壓力， 新一輪的北京 2035 年規劃， 對人口規模提出了 2300 萬的嚴格要求。
值得注意的是， 這個數字並不是如往期規劃那樣， 是用人口增長率算出來的。
2300 萬是怎樣來的
對於 2300 萬這個數字的來歷，
這個數位是根據「以水定人」的要求， 由可供水資源量和人均水資源量確定的。
▍近四版國務院關於北京市城市總體規劃的批復
的確， 北京一直是資源輸入型城市， 98% 的能源靠外地調入， 1999 年以來更是持續乾旱。
不過，在規劃工作中，水資源承載力一般僅用於校核人口預測資料，很少做為決定性的指標；其計算本身也存在諸多問題。
首先，水資源的總量資料和人均指標，本身就難以確定。
2004 版北京總規中，也曾經用水資源容量測算，認為符合北京市水資源的人口資料為 1600 萬至 1800 萬人。而在不同學者的研究中，北京水資源人口承載力的差異極大，計算結果從 133 萬到 2300 萬不等。
這是因為，規劃者設定總水量時，可以選擇天然水資源作為資料，也可以選擇實際供水量作為資料，兩者之間存在巨幅差異。
▍北京的主要水源之一：密雲水庫
另外，依據不同的估測，設定不同的人均用水標準，也會給計算結果造成不小的差異。
其次，在現代城市發展過程中，城市用水的供需結構始終在不斷變化，水資源總量和人均指標也在不斷變化。
北京市實際人口增長早已超過了曾經的規劃預測上限，但是人們在生產生活中卻沒有明顯感受到水資源超載後的壓力。
這是因為，一方面，通過開採地下水、使用再生水、南水北調和徵用應急水等措施，北京的實際水資源人口承載力正在逐年提高。
另一方面，通過產業結構調整等手段，工業需水量下降，北京的人均用水量也大幅降低。
事實上，資源環境承載力本身是一個區域性概念，在國際規劃實踐中，水資源、生態資源、土地資源與環境系統都是在區域層面上統籌和規劃的，並不乏乾旱地區特大城市的案例。
▍開羅、拉斯維加斯等都是建立在沙漠裡的大城市
如果說北京限制人口規模，尚可解釋為華北地區水資源承載力有限，那麼，上海、廣州等不缺水的沿海城市，也紛紛提出限人，就實在說不通了。
可見，城市限人並不取決於規劃師選擇的計算方法，上位指導理念才是其根本原因。
對大城市的恐懼
事實上，中國的城市規劃工作，一直到 1978 年後才步入正軌，而且自始就將「控制大城市規模」作為目標之一。
在此之前，中國的城市建設主要以「建設社會主義城市」為基本方針，城市規劃從屬於國家經濟計畫，以發展工業生產為中心任務。
這一時期的城市總體規劃，一直強調北京要建設成為一個工業大基地。這種傾向，導致北京的工業——尤其是重化工業——規模龐大，不僅耗能耗水，還帶來嚴重污染， 干擾首都的政治、文化功能。
▍北京首鋼工廠
到 1980 年，城市規劃才擺脫了此類思維。
當年，第二次大城市交通規劃學術研討會發出了《關於全面規劃，綜合治理大城市的倡議書》，全國城市規劃工作會議正式提出了「控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市」的方針，隨後被寫進了 《城市規劃法》。
2008 年版《城鄉規劃法》雖然刪去了「控制大城市規模」的字眼，但是這種指導思想的影響，一直持續至今。
改開初期的中國城市規劃界，為何會如此強調控制大城市規模？
事實上，這種觀念來自早期西方規劃學界，而這種學術觀念，又來自他們對「大城市病」的恐懼。
所謂的大城市病，最初出現在 19 世紀的倫敦。隨著工業革命帶來的經濟和交通的發展，大量農村人口湧入城市。倫敦的人口在 19 世紀中增長了 6 倍，從 1801 年的 100 萬左右增長到 1901 年的 650 萬。
▍1900 年左右的倫敦貧民窟
隨之而來的，是人口膨脹、交通擁擠、住房斷缺、環境惡化、資源緊張等現象。正是這些大城市病，引起了社會對城市問題的關注，推動了現代城市規劃思想的成型。
但時至今日，現代規劃學界已普遍意識到，大城市病並不僅是城市人口規模問題，更重要的是空間分佈和空間結構問題。
比起徒勞的限制人口總量，優化城市空間才更有助於解決「大城市病」。近年北京規劃也吸納了這些新成果，但目前採取的措施，仍存在較大的問題。
第一類措施是重構城市空間，實現有序發展。
2004 版北京總規就提出過建設多中心的方案，規劃寄希望於發展新城來分擔中心城區人口壓力，然而，其實際發展遠不如預期。
▍北京城市總體規劃（2004-2020）中規劃了 11 個新城：通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密雲、平谷、延慶、門頭溝
這是因為規劃中的很多新城，僅有單一的工作或居住功能，反而淪為「睡城」「企業城」，並且使得人們在交通花掉更多時間，使城市擁堵和用地蔓延進一步加劇。
第二類措施是加快公共設施建設，提高城市管理水準。
此類觀念已完全被總規接受，但實踐中仍有很大漏洞。
以來朝陽區城鄉結合部廣營地區為例，該轄區流動人口超過 11 萬，但在城市總體規劃中，相關的建設用地和基礎設施配比都是基於常住人口 6 萬的數位來設計的，自然很難實現健康發展。
事實上，一些當代研究者已經開始對「大城市病」這個命題本身提出質疑——中國的大城市不是太大了，反而是太小了。
復旦大學教授陳釗、陸銘根據對全球 142 個國家（經濟體）的統計指出，一個國家最大城市的人口規模，在很大程度上，是由該國總人口決定的。
由上圖可見，兩者的對數值呈現出高度相關性。擬合方程表明，一個國家的總人口增長 1%，首位城市人口增長約 0.76%。
根據這一結論，在中國這樣一個人口大國，出現上海或者北京這樣的超大都市實屬自然的發展規律。
在此前提下，如果一味實施控人政策，根據低估的人口增長速度來規劃城市，反而會惡化擁擠和公共服務短缺等城市問題。
值得一提的是，這一現象，同時也是符合城市經濟學規律的。
雖然隨著人口增長，城市的成本和費用在增加，但只要人口集聚的經濟效益大於成本增長，城市規模的擴大就是必然和有益的。
東京、紐約等國際大都市，仍然是全球主要的人口輸入地。
▍如果人口達到 Nmax，則城市經濟集聚的淨效益為零，此時人口繼續增長，就會導致城市不經濟。不過，世界銀行在 1984 年的發展報告中坦誠：還不能清楚地證實城市大到什麼程度會出現不經濟現象。
說到底，城市人口增長的現實情況，並非源自規劃師的精心設計和計算，而是人們在經濟規律下理性選擇的結果。
▍密度對於經濟發展來說非常重要，全世界範圍內都出現人口向大城市集中的現象，夜景的都市圖就是最好的說明
不過，據統計局發佈的資料，2017 年北京的常住人口已開始下降，是 2007 年後的第一次。或許，這是人們在北京近期政策面前做出的新選擇。
本文參考：
陳義勇、劉濤，《北京城市總體規劃中人口規模預測的反思與啟示》，規劃師，2015
陳哲、劉學敏，《城市病研究進展和評述》，首都經濟貿易大學學報，2012
陸銘，《大國大城：當代中國的統一、發展與平衡》，上海人民出版社，2016
牛慧恩，《城市規劃中人口規模預測的規範化研究——<城市人口規模預測規程>編制工作體會》，城市規劃，2007
不過，在規劃工作中，水資源承載力一般僅用於校核人口預測資料，很少做為決定性的指標；其計算本身也存在諸多問題。
首先，水資源的總量資料和人均指標，本身就難以確定。
2004 版北京總規中，也曾經用水資源容量測算，認為符合北京市水資源的人口資料為 1600 萬至 1800 萬人。而在不同學者的研究中，北京水資源人口承載力的差異極大，計算結果從 133 萬到 2300 萬不等。
這是因為，規劃者設定總水量時，可以選擇天然水資源作為資料，也可以選擇實際供水量作為資料，兩者之間存在巨幅差異。
▍北京的主要水源之一：密雲水庫
另外，依據不同的估測，設定不同的人均用水標準，也會給計算結果造成不小的差異。
其次，在現代城市發展過程中，城市用水的供需結構始終在不斷變化，水資源總量和人均指標也在不斷變化。
北京市實際人口增長早已超過了曾經的規劃預測上限，但是人們在生產生活中卻沒有明顯感受到水資源超載後的壓力。
這是因為，一方面，通過開採地下水、使用再生水、南水北調和徵用應急水等措施，北京的實際水資源人口承載力正在逐年提高。
另一方面，通過產業結構調整等手段，工業需水量下降，北京的人均用水量也大幅降低。
事實上，資源環境承載力本身是一個區域性概念，在國際規劃實踐中，水資源、生態資源、土地資源與環境系統都是在區域層面上統籌和規劃的，並不乏乾旱地區特大城市的案例。
▍開羅、拉斯維加斯等都是建立在沙漠裡的大城市
如果說北京限制人口規模，尚可解釋為華北地區水資源承載力有限，那麼，上海、廣州等不缺水的沿海城市，也紛紛提出限人，就實在說不通了。
可見，城市限人並不取決於規劃師選擇的計算方法，上位指導理念才是其根本原因。
對大城市的恐懼
事實上，中國的城市規劃工作，一直到 1978 年後才步入正軌，而且自始就將「控制大城市規模」作為目標之一。
在此之前，中國的城市建設主要以「建設社會主義城市」為基本方針，城市規劃從屬於國家經濟計畫，以發展工業生產為中心任務。
這一時期的城市總體規劃，一直強調北京要建設成為一個工業大基地。這種傾向，導致北京的工業——尤其是重化工業——規模龐大，不僅耗能耗水，還帶來嚴重污染， 干擾首都的政治、文化功能。
▍北京首鋼工廠
到 1980 年，城市規劃才擺脫了此類思維。
當年，第二次大城市交通規劃學術研討會發出了《關於全面規劃，綜合治理大城市的倡議書》，全國城市規劃工作會議正式提出了「控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市」的方針，隨後被寫進了 《城市規劃法》。
2008 年版《城鄉規劃法》雖然刪去了「控制大城市規模」的字眼，但是這種指導思想的影響，一直持續至今。
改開初期的中國城市規劃界，為何會如此強調控制大城市規模？
事實上，這種觀念來自早期西方規劃學界，而這種學術觀念，又來自他們對「大城市病」的恐懼。
所謂的大城市病，最初出現在 19 世紀的倫敦。隨著工業革命帶來的經濟和交通的發展，大量農村人口湧入城市。倫敦的人口在 19 世紀中增長了 6 倍，從 1801 年的 100 萬左右增長到 1901 年的 650 萬。
▍1900 年左右的倫敦貧民窟
隨之而來的，是人口膨脹、交通擁擠、住房斷缺、環境惡化、資源緊張等現象。正是這些大城市病，引起了社會對城市問題的關注，推動了現代城市規劃思想的成型。
但時至今日，現代規劃學界已普遍意識到，大城市病並不僅是城市人口規模問題，更重要的是空間分佈和空間結構問題。
比起徒勞的限制人口總量，優化城市空間才更有助於解決「大城市病」。近年北京規劃也吸納了這些新成果，但目前採取的措施，仍存在較大的問題。
第一類措施是重構城市空間，實現有序發展。
2004 版北京總規就提出過建設多中心的方案，規劃寄希望於發展新城來分擔中心城區人口壓力，然而，其實際發展遠不如預期。
▍北京城市總體規劃（2004-2020）中規劃了 11 個新城：通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密雲、平谷、延慶、門頭溝
這是因為規劃中的很多新城，僅有單一的工作或居住功能，反而淪為「睡城」「企業城」，並且使得人們在交通花掉更多時間，使城市擁堵和用地蔓延進一步加劇。
第二類措施是加快公共設施建設，提高城市管理水準。
此類觀念已完全被總規接受，但實踐中仍有很大漏洞。
以來朝陽區城鄉結合部廣營地區為例，該轄區流動人口超過 11 萬，但在城市總體規劃中，相關的建設用地和基礎設施配比都是基於常住人口 6 萬的數位來設計的，自然很難實現健康發展。
事實上，一些當代研究者已經開始對「大城市病」這個命題本身提出質疑——中國的大城市不是太大了，反而是太小了。
復旦大學教授陳釗、陸銘根據對全球 142 個國家（經濟體）的統計指出，一個國家最大城市的人口規模，在很大程度上，是由該國總人口決定的。
由上圖可見，兩者的對數值呈現出高度相關性。擬合方程表明，一個國家的總人口增長 1%，首位城市人口增長約 0.76%。
根據這一結論，在中國這樣一個人口大國，出現上海或者北京這樣的超大都市實屬自然的發展規律。
在此前提下，如果一味實施控人政策，根據低估的人口增長速度來規劃城市，反而會惡化擁擠和公共服務短缺等城市問題。
值得一提的是，這一現象，同時也是符合城市經濟學規律的。
雖然隨著人口增長，城市的成本和費用在增加，但只要人口集聚的經濟效益大於成本增長，城市規模的擴大就是必然和有益的。
東京、紐約等國際大都市，仍然是全球主要的人口輸入地。
▍如果人口達到 Nmax，則城市經濟集聚的淨效益為零，此時人口繼續增長，就會導致城市不經濟。不過，世界銀行在 1984 年的發展報告中坦誠：還不能清楚地證實城市大到什麼程度會出現不經濟現象。
說到底，城市人口增長的現實情況，並非源自規劃師的精心設計和計算，而是人們在經濟規律下理性選擇的結果。
▍密度對於經濟發展來說非常重要，全世界範圍內都出現人口向大城市集中的現象，夜景的都市圖就是最好的說明
不過，據統計局發佈的資料，2017 年北京的常住人口已開始下降，是 2007 年後的第一次。或許，這是人們在北京近期政策面前做出的新選擇。
本文參考：
陳義勇、劉濤，《北京城市總體規劃中人口規模預測的反思與啟示》，規劃師，2015
陳哲、劉學敏，《城市病研究進展和評述》，首都經濟貿易大學學報，2012
陸銘，《大國大城：當代中國的統一、發展與平衡》，上海人民出版社，2016
牛慧恩，《城市規劃中人口規模預測的規範化研究——<城市人口規模預測規程>編制工作體會》，城市規劃，2007