摘要：構建全域旅遊大格局， 助推西安國際一流旅遊目的地
2017年12月西安市全域旅遊發展專家研討會在西安曲江成功舉行。 為使研討會成果成為西安全域旅遊發展的參考書， 麟德旅遊研究院特別策劃了“陝西專家論全域·西安旅遊謀發展”專題訪問， 形成《陝西專家論全域·西安旅遊謀發展》系列， 將在本號陸續發佈， 敬請期待！
王曉峰 陝西師範大學教授博士碩士生導師陝西師範大學旅遊規劃設計研究院副院長
問：您認為我們應該如何看待全域旅遊的歷史使命和責任？
全域旅遊這個名詞的出現是有一定的積累和一定的發展歷程， 2010年左右在我國旅遊業發展較早、較成熟的東南沿海地區， 就提出了全域旅遊或全域發展的概念。 隨著人們對旅遊認識的不斷深入、旅遊資源開發的不斷深化以及旅遊市場的發展不斷變化， 全域旅遊概念逐步清晰，
然而， 在全域旅遊發展過程中， 不是旅遊主管部門一家子的事情， 也不是一項簡單的工作任務， 需要政府、企業、民眾、規劃設計單位、民間團體“五位一體”， 協同配合， 共建共用， 最後實現共贏共榮。 我們每一個涉旅單位、部門、團體與個人都應該肩負起全域旅遊發展的擔子， 這既是歷史賦予的使命， 也是義不容辭的責任。 市場的發展需要全域旅遊， 全域旅遊的發展離不開我們每一位旅遊人。
問：您對全域旅遊示範區是怎麼認識的？
任何一項國家大政方針的出臺和落實， 不是從面上推進的， 都必須要以點帶面， 示範先行， 輻射帶動。 全域旅遊的發展也不例外。 國家旅遊局通過全域旅遊示範區的創建， 點上試驗， 點上突破， 總結經驗， 示範引領、輻射帶動其他相關區域全域旅遊的面上發展。
目前國家旅遊局提出的全域旅遊示範區， 並不是嚴格意義上的示範區， 而是示範區的創建單位， 需要根據當地旅遊業發展現狀以及開發難度， 經過2-3年甚至更長時間規劃建設， 最後通過國家旅遊局以及各省旅遊主管部門組織專家評定驗收之後， 才能確定為國家全域旅遊示範區。 17年6月， 國家旅遊局專門出臺了《國家全域旅遊示範區創建工作導則》， 這個導則非常重要， 為全域旅遊示範區的建設和發展指明了方向， 提供了標準， 繪製了藍圖。 不管是政府決策、規劃設計， 還是開發建設、經營管理都必須遵循這個導則。
問：近幾年旅遊行業出現了許多全新的態勢， 您覺得旅遊相關部門及單位應該如何協力為這些新業態的發展護航？
是的， 隨著人們收入水準的不斷增加， 生活理念的不斷變化， 生活習慣的不斷改變， 旅遊市場也發生了許多新的變化， 出現了許多新的發展態勢。 如旅遊區域的品牌化、旅遊景區的共建化、旅遊項目的體驗化、旅遊方式的自駕化、旅遊功能的度假化、旅遊活動的過程化、旅遊旅遊產品的品質化、旅遊消費的共用化、旅遊群體的全民化、旅遊設施的便捷化、旅遊服務的人性化、旅遊商品的特色化、旅遊目的地的生活化等等。
正因為出現了以上這些發展態勢，需要我們每一個旅遊單位及旅遊人調整思路，轉變方式，改變作風，與時俱進，適應新常態，共建共用，共贏共榮，積極投身目前蓬勃發展的旅遊大潮中。
面對目前全域旅遊發展的國家戰略和省市行動，我們既需要籃球隊員的“個人英雄主義”，更需要足球隊員的“團隊協作精神”，打贏這場“攻堅戰”。旅發委應真正發揮“總司令”角色，科學領導，高效組織，規範治理，統籌協調，謀劃全域；管理部門應真正發揮“將領”角色，部門聯合，行業協同，產業融合，市場共管；旅遊企業應真正發揮“主力軍”角色，遵循資源與市場雙導向，品質引領，創新創意，打造多元化高品質旅遊產品體系；規劃單位及社團應真正發揮“軍師”角色，緊跟前沿，頂層設計，科學策劃，規劃引領；專業引導，上下溝通，組織合作，行業自律；當地民眾應真正發揮“勤務兵”角色，或者參與旅遊建設、經營與管理，或者做好自主經營接待，或者流轉土地，或者資產租賃，增收致富，共建美麗幸福和諧新家園。
問：現在很多景區已經做得很強大了，很細緻了，您覺得他還需要全域旅遊嗎？
我個人覺得你提的這個問題核心是發展重點景區還是發展全域旅遊的問題。兩種形式各有各的優點和不足。如果單純的發展一個景區，這個景區可能會發展的更好，但是他的帶動輻射面有限，只能帶動景區周圍相關的村落、農園以及居民的發展，對一個縣域來說，還不能達到整體推進、全面發展的效果。而全域旅遊的發展，雖然解決的是一個區域的整體發展問題，但是缺少了重點景區的引領和帶動作用，市場品牌效應很難實現。只有重點景區與全域旅遊同步發展，相互補充，互相促進，才能取得突破，真正實現科學、可持續發展。
在目前政府大力推進的全域旅遊示範區創建過程中，我覺得一定要秉持整體、整合、系統三種思維模式。整體思維模式就是把整個區域看成是一個完整的區域——旅遊目的地，按照旅遊市場規律、旅遊業發展現狀和旅遊資源稟賦，頂層設計、統籌規劃，全面建設，整體推進；整合思維模式就是要整合自然資源與人文資源、整合政府管理力量與民間協調組織、整合品牌景區與特色景區、整合傳統產業與特色產業、整合景區服務與公共服務、整合基本市場與機會、潛力市場，創新創意，打造優質旅遊產品體系；全域旅遊示範區創建過程是一項複雜而艱巨的系統工程，系統思維模式就是要注重創建的系統性，著力推進旅遊產品、旅遊產業、旅遊公共服務、旅遊商品、旅遊市場、旅遊支撐保障等各個子系統的建設，實現全域旅遊發展“現代化、集約化、品質化、國際化”的目標。
問：從全域旅遊規劃的定性來講，您覺得全域旅遊是發展規劃還是專項規劃，又或是一種全新的規劃類型？
我個人認為，全域旅遊規劃的性質從規劃的深度、廣度和難易程度上來看偏重於總體規劃，但同時他又沒有總體規劃那樣“包羅萬象”。總體規劃要求我們對旅遊規劃區域的發展背景、資源、空間佈局、產品、產業、基礎設施、服務設施、發展專案、旅遊市場、支援系統等各個方面進行全面系統的規劃，不可缺章少節，從某種意義上來說屬於區域專項規劃；而全域旅遊規劃是在規劃區域發展到一定程度，以旅遊業為主導產業，所進行的區域綜合規劃或總體規劃，通常是在區域旅遊發展總體規劃基礎上完成的，重點是解決把規劃區域作為旅遊目的地進行建設的問題，規劃文本中可以有所側重，章節上可根據區域特點進行創新性的組織和安排，以模式創新、突破發展為導向，強化規劃落地性，提高執行力度。全域旅遊發展規劃應該是旅遊發展總體規劃的“升級版”。
從規劃年限來講，總體規劃一般情況下以15年為宜，近期5年，中期五年，遠期5年。目前許多區縣編制的全域旅遊規劃由於受到國家全域旅遊示範區考核驗收，規劃期限宜設定在3-5年。這就要求全域旅遊規劃應更加注重規劃的引領性和執行力，滿足區域全域旅遊發展的現實訴求。
問：受到國家政策熱點的導向，當前許多地方政府用全域旅遊規劃取代了旅遊發展規劃，您如何看待這個問題？
我覺得應該辯證的看待，總體規劃是必須要做的一項工作，通過這項工作對當地的旅遊發展情況進行全面摸底，定性，定位，定調子，提出舉措，落實專案，是一項常規性的工作，是全域旅遊旅遊規劃的基礎。全域旅遊規劃是總體規劃的“升級版”，是以旅遊業為主導產業的區域發展綜合性規劃。兩個規劃各有側重，各有優缺，當地政府應該借鑒兩個規劃中的科學合理內容，取長補短，共促區域發展大局。
問：您如何看待旅遊局到旅發委的變化？
旅遊局到旅發委是創新旅遊管理體制機制，構建標準化旅遊治理體系的一項具體舉措。“旅遊局”改名“旅發委”，提高了旅遊業在區域社會經濟發展中的地位，也提升了旅遊主管部門在政府行政管理中的“話語權”，增強了旅遊主管部門“合縱連橫”、統籌協調其他各部門共促旅遊業發展的能力。“旅發委”的成立，是實現全域旅遊發展共建共用、共贏共榮非常重要的一步。
然而，許多地方所成立的“旅發委”，只是換了一個招牌，組織機構、功能職權和人員配置沒有發生根本性變化，是借了“旅發委”的殼，行的是旅遊局的事。我認為這與我們成立“旅發委”的初衷是背道而馳的。我認為政府應該給予“旅發委”真正意義上的更高級別，賦予“旅發委”更加廣闊的職權範圍來頂層設計、統籌協調、全面落實旅遊業的發展。尤其是在全域旅遊示範區創建過程中應該更全面地、充分地發揮“旅發委”的功能，優化配置社會各類資源，互動發展，共建共用，實現全域旅遊的突破發展、創新發展。
專家點評
宋保平 深圳市麟德旅遊規劃顧問有限公司總工程師
曉峰先生是我在陝師大的同事，一起參加了多個旅遊規劃專案的編制，成為無話不談的知己好友。他為人平和熱情，但又有求實認真的秉性，實乃性情中人。曉峰先生專門提出了全域旅遊規劃性質的解讀問題，這也是目前旅遊規劃編制中所遇到的普遍問題，是導致某些規劃性質把握不准、頗受專家詬病的癥結所在，應引起足夠的重視。全域旅遊是著眼於一定尺度的區域旅遊，所以全域旅遊規劃一定是區域性旅遊發展規劃，這是與傳統旅遊總體規劃的相通之處。但是只做對標創建提升的全域旅遊發展規劃，還是遠近結合同時兼顧全域旅遊創建和區域旅遊總體發展的規劃，必須根據該區域旅遊規劃編制的具體情況而定，如果已經具有合法的旅遊總體規劃則只需編制《全域旅遊發展專項規劃》，如果總規同時需要修編則應編制《全域旅遊發展總體規劃》，不可一概而論。
正因為出現了以上這些發展態勢，需要我們每一個旅遊單位及旅遊人調整思路，轉變方式，改變作風，與時俱進，適應新常態，共建共用，共贏共榮，積極投身目前蓬勃發展的旅遊大潮中。
面對目前全域旅遊發展的國家戰略和省市行動，我們既需要籃球隊員的“個人英雄主義”，更需要足球隊員的“團隊協作精神”，打贏這場“攻堅戰”。旅發委應真正發揮“總司令”角色，科學領導，高效組織，規範治理，統籌協調，謀劃全域；管理部門應真正發揮“將領”角色，部門聯合，行業協同，產業融合，市場共管；旅遊企業應真正發揮“主力軍”角色，遵循資源與市場雙導向，品質引領，創新創意，打造多元化高品質旅遊產品體系；規劃單位及社團應真正發揮“軍師”角色，緊跟前沿，頂層設計，科學策劃，規劃引領；專業引導，上下溝通，組織合作，行業自律；當地民眾應真正發揮“勤務兵”角色，或者參與旅遊建設、經營與管理，或者做好自主經營接待，或者流轉土地，或者資產租賃，增收致富，共建美麗幸福和諧新家園。
問：現在很多景區已經做得很強大了，很細緻了，您覺得他還需要全域旅遊嗎？
我個人覺得你提的這個問題核心是發展重點景區還是發展全域旅遊的問題。兩種形式各有各的優點和不足。如果單純的發展一個景區，這個景區可能會發展的更好，但是他的帶動輻射面有限，只能帶動景區周圍相關的村落、農園以及居民的發展，對一個縣域來說，還不能達到整體推進、全面發展的效果。而全域旅遊的發展，雖然解決的是一個區域的整體發展問題，但是缺少了重點景區的引領和帶動作用，市場品牌效應很難實現。只有重點景區與全域旅遊同步發展，相互補充，互相促進，才能取得突破，真正實現科學、可持續發展。
在目前政府大力推進的全域旅遊示範區創建過程中，我覺得一定要秉持整體、整合、系統三種思維模式。整體思維模式就是把整個區域看成是一個完整的區域——旅遊目的地，按照旅遊市場規律、旅遊業發展現狀和旅遊資源稟賦，頂層設計、統籌規劃，全面建設，整體推進；整合思維模式就是要整合自然資源與人文資源、整合政府管理力量與民間協調組織、整合品牌景區與特色景區、整合傳統產業與特色產業、整合景區服務與公共服務、整合基本市場與機會、潛力市場，創新創意，打造優質旅遊產品體系；全域旅遊示範區創建過程是一項複雜而艱巨的系統工程，系統思維模式就是要注重創建的系統性，著力推進旅遊產品、旅遊產業、旅遊公共服務、旅遊商品、旅遊市場、旅遊支撐保障等各個子系統的建設，實現全域旅遊發展“現代化、集約化、品質化、國際化”的目標。
問：從全域旅遊規劃的定性來講，您覺得全域旅遊是發展規劃還是專項規劃，又或是一種全新的規劃類型？
我個人認為，全域旅遊規劃的性質從規劃的深度、廣度和難易程度上來看偏重於總體規劃，但同時他又沒有總體規劃那樣“包羅萬象”。總體規劃要求我們對旅遊規劃區域的發展背景、資源、空間佈局、產品、產業、基礎設施、服務設施、發展專案、旅遊市場、支援系統等各個方面進行全面系統的規劃，不可缺章少節，從某種意義上來說屬於區域專項規劃；而全域旅遊規劃是在規劃區域發展到一定程度，以旅遊業為主導產業，所進行的區域綜合規劃或總體規劃，通常是在區域旅遊發展總體規劃基礎上完成的，重點是解決把規劃區域作為旅遊目的地進行建設的問題，規劃文本中可以有所側重，章節上可根據區域特點進行創新性的組織和安排，以模式創新、突破發展為導向，強化規劃落地性，提高執行力度。全域旅遊發展規劃應該是旅遊發展總體規劃的“升級版”。
從規劃年限來講，總體規劃一般情況下以15年為宜，近期5年，中期五年，遠期5年。目前許多區縣編制的全域旅遊規劃由於受到國家全域旅遊示範區考核驗收，規劃期限宜設定在3-5年。這就要求全域旅遊規劃應更加注重規劃的引領性和執行力，滿足區域全域旅遊發展的現實訴求。
問：受到國家政策熱點的導向，當前許多地方政府用全域旅遊規劃取代了旅遊發展規劃，您如何看待這個問題？
我覺得應該辯證的看待，總體規劃是必須要做的一項工作，通過這項工作對當地的旅遊發展情況進行全面摸底，定性，定位，定調子，提出舉措，落實專案，是一項常規性的工作，是全域旅遊旅遊規劃的基礎。全域旅遊規劃是總體規劃的“升級版”，是以旅遊業為主導產業的區域發展綜合性規劃。兩個規劃各有側重，各有優缺，當地政府應該借鑒兩個規劃中的科學合理內容，取長補短，共促區域發展大局。
問：您如何看待旅遊局到旅發委的變化？
旅遊局到旅發委是創新旅遊管理體制機制，構建標準化旅遊治理體系的一項具體舉措。“旅遊局”改名“旅發委”，提高了旅遊業在區域社會經濟發展中的地位，也提升了旅遊主管部門在政府行政管理中的“話語權”，增強了旅遊主管部門“合縱連橫”、統籌協調其他各部門共促旅遊業發展的能力。“旅發委”的成立，是實現全域旅遊發展共建共用、共贏共榮非常重要的一步。
然而，許多地方所成立的“旅發委”，只是換了一個招牌，組織機構、功能職權和人員配置沒有發生根本性變化，是借了“旅發委”的殼，行的是旅遊局的事。我認為這與我們成立“旅發委”的初衷是背道而馳的。我認為政府應該給予“旅發委”真正意義上的更高級別，賦予“旅發委”更加廣闊的職權範圍來頂層設計、統籌協調、全面落實旅遊業的發展。尤其是在全域旅遊示範區創建過程中應該更全面地、充分地發揮“旅發委”的功能，優化配置社會各類資源，互動發展，共建共用，實現全域旅遊的突破發展、創新發展。
專家點評
宋保平 深圳市麟德旅遊規劃顧問有限公司總工程師
曉峰先生是我在陝師大的同事，一起參加了多個旅遊規劃專案的編制，成為無話不談的知己好友。他為人平和熱情，但又有求實認真的秉性，實乃性情中人。曉峰先生專門提出了全域旅遊規劃性質的解讀問題，這也是目前旅遊規劃編制中所遇到的普遍問題，是導致某些規劃性質把握不准、頗受專家詬病的癥結所在，應引起足夠的重視。全域旅遊是著眼於一定尺度的區域旅遊，所以全域旅遊規劃一定是區域性旅遊發展規劃，這是與傳統旅遊總體規劃的相通之處。但是只做對標創建提升的全域旅遊發展規劃，還是遠近結合同時兼顧全域旅遊創建和區域旅遊總體發展的規劃，必須根據該區域旅遊規劃編制的具體情況而定，如果已經具有合法的旅遊總體規劃則只需編制《全域旅遊發展專項規劃》，如果總規同時需要修編則應編制《全域旅遊發展總體規劃》，不可一概而論。