宅基地“三權分置”——要以賦予農民更多財產權利為核心

宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩定社會、穩定農民的特殊功能，可以說宅基地制度是當前農村土地制度改革中最為敏感也最為複雜的領域。因此，必須認真領會中央的相關精神和要求，牢固樹立底線思維，既要積極放活，也要審慎推進。

日前，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上說，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，是一項重大創新。各地在改革試點中可以重點結合發展鄉村旅遊、返鄉人員創新創業等先行先試，

探索盤活利用農村閒置農房和宅基地、增加農民財產性收入、促進鄉村振興的經驗和辦法。

2016年11月，我國出臺了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，實行承包地“三權分置”。這是新的歷史條件下，農村土地制度改革的又一重大制度創新。繼承包地之後，我國農村宅基地探索“三權分置”，必將對進一步深化宅基地改革，盤活農村土地資源要素、增加農民財產性收入起到積極的推動作用。

農村宅基地作為重要的土地資源，與農民切身利益息息相關，對農村發展有著重要的影響。在現行的宅基地制度下，由於宅基地的取得、使用和退出機制不完善，

宅基地浪費現象嚴重，利用粗放，農村存在的大量空心村、一戶多宅等問題，影響了農民生產生活和農村持續健康發展。尤其是隨著城鎮化快速發展，大量農民工進城務工安居樂業，但是受制于現有的戶籍制度和宅基地制度，卻只能一邊在城市蝸居，一邊任農房衰敗，客觀上對城鎮化發展形成了“阻滯”。

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，這必然要求最大可能盤活農村資源要素，做活土地的文章。隨著鄉村旅遊、農產品電商、物聯網等新產業新業態的蓬勃發展，隨著大眾創業萬眾創新熱潮在農村的澎湃鼓動，也為農村宅基地的盤活利用提供了有效的出口。現實層面的諸多矛盾和需求都要求加快推進農村宅基地制度改革與創新，

為實行宅基地“三權分置”提供了現實土壤。

改革勢在必行，但是怎麼改、改什麼，理論上還存在不少爭議，現實中還需要不斷探索。應當看到，宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩定社會、穩定農民的特殊功能，可以說宅基地制度是當前農村土地制度改革中最為敏感也最為複雜的領域。因此，必須認真領會中央的相關精神和要求，牢固樹立底線思維，既要積極放活，也要審慎推進。

大膽放活。對於符合條件的宅基地流轉，賦予農民更有保障的土地財產權，是宅基地改革的關鍵，也是“三權分置”的重要出發點和落腳點。 2015年11月，中央下發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出：改革完善農村宅基地制度，

探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自願有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，為改革指明了路徑。 2017年中央一號檔也提出：允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地採取入股、聯營等方式，重點支援鄉村休閒旅遊養老等產業和農村三產融合發展。當前，各地在改革試點中可以重點結合發展鄉村旅遊、返鄉人員創新創業等先行先試。在這方面，我國一些改革試驗區已經開始了相關探索。例如雲南大理、浙江德清等試點地區支援農戶或集體組織以出租、合作開發等方式，利用閒置農房和宅基地參與鄉村休閒旅遊產業發展，

既不喪失農戶房屋所有權和宅基地使用權，又能發揮市場配置資源的作用。

審慎穩妥。宅基地改革牽一髮而動全身，改革既要有前瞻性，蹦一蹦也要能夠得著。核心是要在落實集體所有的前提下，務必保障好農戶的資格權，宅基地的流轉不能以改變農戶家庭的資格權為代價。在引入工商資本合作開發時，農民的主體地位不能剝奪和動搖，要構建必要的政策“防火牆”，建立充分的共用機制，讓農民成為“股東”當上“老闆”，能最大程度分享改革的收益，而不是作為被雇傭者給資本打工。對於全家進城務工安居的農戶，必須在確認其有充分的城市就業和居住能力前提下，開展宅基地資格權退出，建立嚴格的准出機制，防止農民“兩頭靠不著”的情況發生。要注意因地制宜，我國宅基地改革的價值和空間，受地域影響很大，在一些發達地區、城郊地區，著重於啟動宅基地的財產功能，在傳統的農區，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構建起財產功能的實現載體。要通過機制創新，在有效盤活土地資源的同時，充分保障農民的參與權、處置權、收益權。寧可改革的步伐慢一點，成效緩一些，收入少一點，也不能貪功冒進。

守住底線。任何改革都是有底線的，任何時候，宅基地制度改革“必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的三條底線”。要明確，推進農村宅基地改革的根本目的是要推進農業農村經濟發展，其核心是通過賦予農民更充分且有保障的土地財產權利，促進農民收入增長和生產居住環境的改善，這是衡量和檢驗改革成功與否的主要標準。農村宅基地改革，出發點和立足點都必須基於“農民的意願和需要”，絕不是為了滿足有些城市人到農村買房安居的要求，也不是為了城市發展的建設用地指標需要。改革不得以買賣宅基地為出發點，不能以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。城裡人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能破，要嚴格禁止下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會館。

新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民和土地的關係。隨著改革的不斷縱深推進，隨著鄉村振興戰略的實施，我們有理由對宅基地改革抱以更大的期待，讓無論是生活還是逐漸遠離這片土地的人們，都能獲得最大程度的居住保障和財產供給。

防止農民“兩頭靠不著”的情況發生。要注意因地制宜，我國宅基地改革的價值和空間，受地域影響很大，在一些發達地區、城郊地區，著重於啟動宅基地的財產功能，在傳統的農區，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構建起財產功能的實現載體。要通過機制創新，在有效盤活土地資源的同時，充分保障農民的參與權、處置權、收益權。寧可改革的步伐慢一點，成效緩一些，收入少一點，也不能貪功冒進。