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本文轉載自：衛星與網路， 作者：苗野
圖片來自互聯網
來源 | 軍民融合觀察（ID：JMRHGC）
作者 | 苗野（國家發展改革委國防動員研究發展中心副研究員）
隨著軍民深度融合步伐的加速推進， 軍民融合創新示範區是有效滿足國防軍隊建設需求和區域經濟發展， 推動技術創新、產業孵化， 以及助推軍民在生產生活服務等領域全方位融合的重要平臺和載體。 本文深刻解讀軍民融合創新示範區的內涵和征， 認真分析總結我國軍民融合類園區建設現狀和問題， 針對性提出推進軍民融合創新示範區建設的意義建議；論點鮮明， 論據翔實，
軍民融合創新示範區是在滿足國防軍隊建設需求和推動區域經濟發展過程中， 為了擺脫傳統的國防和經濟社會環境平臺和運行機制束縛， 在一定區域內圍繞軍地雙方資源的優化組合， 建立形成的以軍民融合為特徵、以產業發展為載體、以改革創新為驅動、以引領示範為導向， 軍民在生產生活服務等領域全方位高度融合的新型經濟主體， 是軍民融合類園區發展的更高階段。
軍民融合創新示範區的內涵和主要特徵
建設發展軍民融合創新示範區是適應新時期軍民融合式發展特點和要求， 在產業鏈集成、基礎設施建設、生產生活服務等層面上實現具有全價值鏈體系特徵的“軍為民用”和“民為軍用”，
一、軍民融合是軍民融合創新示範區建設的出發點和歸宿
1、軍民融合的層次：由軍地雙方的協商式結合提升到國家戰略層次的制度式結合， 提出建立軍民融合式國家規劃計畫體系、體制機制體系、法規政策體系、技術標準體系；
2、軍民融合的範圍：由國防科技工業領域進一步拓展到國防和軍隊建設的各個方面， 提出建立和完善軍民融合的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系、軍隊保障體系和國防動員體系；
3、軍民融合的程度：由軍民行業的“板塊式”對接深化到了融為一體的“無縫式”對接，
二、產業化發展是軍民融合創新示範區建設的核心和抓手
軍民融合產業是以國防科技工業在經濟技術方面的優勢為核心和依託， 通過軍、民領域間的雙向交流互動所形成的產業， 主要涉及產品結構、技術、工藝相通或相近的電子、機械、汽車、新材料、核能、航太、航空、船舶等產業領域。
主要分為兩大類：
1、構成國防科技工業新增長點的新興高技術產業， 多為技術優勢產業；
2、國防科技工業的支柱民品產業， 多為規模優勢產業。
自美國在20世紀50年代建立了世界上第一個軍民融合型高新技術開發區“矽谷”開始， 西方很多發達國家均採取多種措施來推進軍民融合產業的集群化。 近年來隨著我國軍民融合理論和實踐的不斷發展， 具有產業集群特徵的軍民融合類園區也越來越多的湧現出來。
三、創新驅動是軍民融合創新示範區建設的動力和源泉
我國已進入一個必須更多依靠自主創新推動經濟社會發展的歷史階段， 黨的十八大明確提出要實施創新驅動發展戰略， 強調把科技創新擺在國家發展全域的核心位置。
1、要實現思想觀念的創新， 破除“自給自足”、“自我發展”的觀念， 樹立統籌建設、開放式發展理念；
2、要實現體制機制的創新， 克服軍民融合體制機制上障礙，建立與軍民融合式發展相適應的組織形式和制度規範；
3、要實現發展模式的創新，摒棄國防建設不計成本、封閉發展的模式，推行成本效益和互利共贏的發展模式；
4、要實現重點領域的創新，突破現存的技術、生產、成果轉化、人才培養等軍地壁壘，形成軍民各領域協調發展、逐步深入融合的良好格局。
我國軍民融合類園區建設現狀
我國已從不同層面和不同領域，借助不同體系，探索形成了一些可行的軍民融合類園區建設模式，主要包括以下幾種：
一、“軍民結合示範基地”模式
自2009年起，工業和資訊化部依託國家新型工業化產業示範基地創建工作，積極開展了國家級軍民結合產業基地的培育和認定，推動軍民結合產業集聚化、規模化發展。截至目前，已在陝西、湖北、湖南、四川、貴州、內蒙古、北京、上海、甘肅等地分3批認定和掛牌了24個國家級軍民結合產業基地。
二、“動員中心和保障基地”模式
1998年以來，國家經濟動員辦公室已經在上海、江蘇、浙江、福建、廣東、湖南、四川、重慶、湖北、陝西、甘肅等地批准建設了一批涉及野營裝具、糧食及主食加工、食品與配餐製作配送、藥品及醫療器械、成品油、工程機械、搶險裝備、特種材料等多個行業、多個領域的國民經濟動員中心和保障基地。
三、“產業基地或園區”模式
為促進地區經濟發展和加快經濟轉型升級，我國一些省市也在推動軍工企業及其配套民營企業的融合發展等方面依託地方上現有的軍工資源，在當地軍工企業較為集中的地區，規劃建設了軍民融合產業基地或園區。如西安市2006年以來相繼建立了西安軍民兩用光機電技術產業示範園、西安軍民兩用電子元器件技術產業示範園等多個示範園等。
四、“戰略合作協定”模式
1、軍地之間的戰略合作模式：如2011年7月總參謀部、總後勤部、總裝備部與北京市人民政府達成軍民融合戰略合作框架協議，選擇中關村國家自主創新示範區為軍民融合平臺，攜手推進軍地在科研開發、成果轉化、供應採購、人才培養等領域的合作；
2、省部之間的戰略合作模式：如2007年12月天津市政府與原國防科工委簽署戰略合作協定，共同在濱海新區建立“濱海新區軍民結合產業基地”，實施一批重大軍民結合產業化項目。
我國軍民融合類園區建設存在的主要問題
經過多年的發展，我國軍民融合類園區或保障基地建設呈現出軍工企業集團積極參與、地方政府保障政策配套、國家有關部門協調支持等突出特點和示範效應，但也存在一些不足，主要體現在以下方面：
一、在國家層面上缺乏頂層設計和統籌規劃
1、到目前為止，從中央到地方、從軍隊到政府還沒有建立起軍民融合式發展的綜合性協調管理機構，因而軍隊和政府相關職能部門在客觀上難以對軍民融合類園區建設進行統籌規劃、總體協調、宏觀指導和有效監督；
2、園區建設都是以工信部、發改委國民經濟動員辦公室、軍隊有關部門、軍工集團以及地方政府等為主導，分系統並獨立分散建立。軍民融合類園區在總體目標、建設佈局、功能定位等方面還沒有與國家和地區經濟和社會發展總體規劃、年度計畫之相互銜接，缺乏總體協調，在一定程度上影響了園區建設的有序推進。
二、法規制度不健全、政策措施不完善
時至今日我國依然還沒有一部規範推進軍民融合式發展的綜合性法律法規。已有的一些政策法規內容也己經不適應軍民融合式發展的要求。如1988年頒發、至今仍然生效的《私營企業暫行條例》第12條規定：“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營”。在一定程度上影響了各類公有制經濟特別是非公有制經濟參與軍民融合式發展的積極性和主動性。
三、發展思路不夠清晰，尚未形成有效的產業鏈
軍民融合產業鏈是指相互關聯的軍民科技企業、公共機構等在政府引導下，通過地理位置的集中，形成一個“軍民結合、寓軍於民”的具有完整價值鏈的有機體。然而目前我國軍民融合類園區內部企業之間的關聯度並不高，相互依存的專業化分工協作網路體系尚未形成。如何促進市場發育，以大流通促進大生產、以大生產促進專業分工和合作，按照產業鏈聚集企業，是政府在軍民融合類園區發展中迫切需要解決的問題。
四、公共服務體系尚需健全，平臺建設有待加強
在我國軍民融合類園區發展的過程中，公共服務體系支援力度和手段有限，技術研發、資訊諮詢服務、行業協會、技術成果發佈交流平臺、金融擔保體系、標準體系、涉密管理體系等促進園區內軍民創新要素充分融合的服務體系還亟須進一步完善。
推進軍民融合創新示範區建設的幾點建議
一、加強頂層設計，實現統籌規劃、有序推進
頂層設計重點把握四個方面：
1、突出目標任務的軍地銜接：要著眼國防建設與經濟建設的協調發展、雙贏共進，堅持做到示範區建設與軍事鬥爭準備發展相適應、與我軍現代化建設進程相適應、與地方經濟產業結構佈局調整相適應；
2、突出規劃計畫的軍地對接：在整體層面上，實現區域發展規劃、城市建設規劃與軍隊戰備計畫和戰場建設規劃對接；在重點領域內，實現國民經濟和社會發展規劃與武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障和國防動員建設規劃對接。
3、突出發展佈局的軍地兼顧：在充分尊重區域自然生態和經濟發展本底條件的前提下，要結合軍事鬥爭準備重要方向和發展趨勢，以滿足國防軍事保障服務需求，促進地區經濟發展為導向，合理確定示範區建設空間佈局；
4、突出實施過程的軍地協調：加強軍地溝通協調工作機制建設，確保在園區建設過程中軍地雙方能夠主動、及時、有效的對接，從而實現軍隊需求和地方經濟建設情況動態銜接。
二、協調資源配置，更多發揮市場在資源配置中的作用
軍民融合的發展體現了市場經濟的特徵：
1、軍民融合包含了所有經濟主體：軍事領域既包括傳統的國防科技工業領域，也包括軍事人才培養、軍隊保障以及基礎建設等諸多領域；民用領域也不單指國有企業與國有控股企業，而是包括具有多種經濟成份的所有企業；
2、軍民之間的流動具有雙向性：既包括軍事領域的人員、技術、資訊、資源、資本等要素向地方流動，為地方經濟社會建設服務，也包括地方人員、技術、資訊、資源、資本等要素向軍隊流動，為國防和軍隊建設服務。
因此，軍民融合創新示範區建設要以市場為基本平臺，更多地發揮市場在資源配置中的作用。通過市場機制調節國防建設和經濟建設融入式發展，使多元投資、多方技術、多種力量向國防建設聚集，使國防建設成果向經濟社會領域溢出。最終，通過政府引導和市場自主調節，整合軍地各方資源優勢，打破軍地壁壘、軍民界限，形成“相互促進、協調發展，一份投入、多重收益”的良性格局。
三、提升產業能力，促進軍地經濟一體化轉型升級
最先進的科技成果往往首先產生並應用於軍事領域，爾後再由軍事領域向民用領域轉移。我國國防科技工業涵蓋核、航太、航空、船舶、兵器、軍工電子六大行業，目前國資委所屬的十大軍工集團擁有數十萬科研人員，已自主研製了多項先進武器裝備。
國防科技成果的先進性也為它向民用轉移提供了廣泛的可能性。在推進軍民融合類園區建設進程中要充分發揮國防科技工業對國民經濟的輻射、帶動作用，加快國民經濟轉型升級。
經過30多年的改革開放，我國許多非國有企業在資金、技術、設備、人才、管理等方面已經遠遠超過了相當多的軍工企業，但由於受觀念、政策、制度、標準等方面的限制，這部分寶貴資源在軍工產業發展中尚不能得到充分利用。在示範區建設發展過程中，首先要突破思想和制度性障礙，逐漸消除軍轉民、民參軍的各種壁壘，促進統一的軍民融合型產業能力的整體提升。
四、完善工作機制，消除軍民融合的體制性障礙
1、成立軍地雙方共同參與的示範區軍民融合工作領導小組：負責對示範區內的軍民融合發展工作進行指導，就重大問題進行決策；
2、進一步建立健全軍地高層聯席、重大問題會商、情況通報、定期走訪、聯合辦公等工作制度；
3、軍隊經過充分評估和論證後提出示範區建設中有關軍事科研生產、武器裝備維修保障、軍隊人才培養、軍隊後勤保障等需求，地方在制定經濟社會發展規劃時要充分考慮國防和軍隊建設需要，主動將其納入地方經濟社會發展體系當中；
4、整合利用國家和軍隊資源：形成軍建民用、民建軍用、共建共用的共用機制，實現資源利用效益最大化。
五、健全政策法規，實現制度保障型發展
1、制定新的法規：國家層面須加快《軍民融合促進法》的制訂和實施；
克服軍民融合體制機制上障礙，建立與軍民融合式發展相適應的組織形式和制度規範；3、要實現發展模式的創新，摒棄國防建設不計成本、封閉發展的模式，推行成本效益和互利共贏的發展模式；
4、要實現重點領域的創新，突破現存的技術、生產、成果轉化、人才培養等軍地壁壘，形成軍民各領域協調發展、逐步深入融合的良好格局。
我國軍民融合類園區建設現狀
我國已從不同層面和不同領域，借助不同體系，探索形成了一些可行的軍民融合類園區建設模式，主要包括以下幾種：
一、“軍民結合示範基地”模式
自2009年起，工業和資訊化部依託國家新型工業化產業示範基地創建工作，積極開展了國家級軍民結合產業基地的培育和認定，推動軍民結合產業集聚化、規模化發展。截至目前，已在陝西、湖北、湖南、四川、貴州、內蒙古、北京、上海、甘肅等地分3批認定和掛牌了24個國家級軍民結合產業基地。
二、“動員中心和保障基地”模式
1998年以來，國家經濟動員辦公室已經在上海、江蘇、浙江、福建、廣東、湖南、四川、重慶、湖北、陝西、甘肅等地批准建設了一批涉及野營裝具、糧食及主食加工、食品與配餐製作配送、藥品及醫療器械、成品油、工程機械、搶險裝備、特種材料等多個行業、多個領域的國民經濟動員中心和保障基地。
三、“產業基地或園區”模式
為促進地區經濟發展和加快經濟轉型升級，我國一些省市也在推動軍工企業及其配套民營企業的融合發展等方面依託地方上現有的軍工資源，在當地軍工企業較為集中的地區，規劃建設了軍民融合產業基地或園區。如西安市2006年以來相繼建立了西安軍民兩用光機電技術產業示範園、西安軍民兩用電子元器件技術產業示範園等多個示範園等。
四、“戰略合作協定”模式
1、軍地之間的戰略合作模式：如2011年7月總參謀部、總後勤部、總裝備部與北京市人民政府達成軍民融合戰略合作框架協議，選擇中關村國家自主創新示範區為軍民融合平臺，攜手推進軍地在科研開發、成果轉化、供應採購、人才培養等領域的合作；
2、省部之間的戰略合作模式：如2007年12月天津市政府與原國防科工委簽署戰略合作協定，共同在濱海新區建立“濱海新區軍民結合產業基地”，實施一批重大軍民結合產業化項目。
我國軍民融合類園區建設存在的主要問題
經過多年的發展，我國軍民融合類園區或保障基地建設呈現出軍工企業集團積極參與、地方政府保障政策配套、國家有關部門協調支持等突出特點和示範效應，但也存在一些不足，主要體現在以下方面：
一、在國家層面上缺乏頂層設計和統籌規劃
1、到目前為止，從中央到地方、從軍隊到政府還沒有建立起軍民融合式發展的綜合性協調管理機構，因而軍隊和政府相關職能部門在客觀上難以對軍民融合類園區建設進行統籌規劃、總體協調、宏觀指導和有效監督；
2、園區建設都是以工信部、發改委國民經濟動員辦公室、軍隊有關部門、軍工集團以及地方政府等為主導，分系統並獨立分散建立。軍民融合類園區在總體目標、建設佈局、功能定位等方面還沒有與國家和地區經濟和社會發展總體規劃、年度計畫之相互銜接，缺乏總體協調，在一定程度上影響了園區建設的有序推進。
二、法規制度不健全、政策措施不完善
時至今日我國依然還沒有一部規範推進軍民融合式發展的綜合性法律法規。已有的一些政策法規內容也己經不適應軍民融合式發展的要求。如1988年頒發、至今仍然生效的《私營企業暫行條例》第12條規定：“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營”。在一定程度上影響了各類公有制經濟特別是非公有制經濟參與軍民融合式發展的積極性和主動性。
三、發展思路不夠清晰，尚未形成有效的產業鏈
軍民融合產業鏈是指相互關聯的軍民科技企業、公共機構等在政府引導下，通過地理位置的集中，形成一個“軍民結合、寓軍於民”的具有完整價值鏈的有機體。然而目前我國軍民融合類園區內部企業之間的關聯度並不高，相互依存的專業化分工協作網路體系尚未形成。如何促進市場發育，以大流通促進大生產、以大生產促進專業分工和合作，按照產業鏈聚集企業，是政府在軍民融合類園區發展中迫切需要解決的問題。
四、公共服務體系尚需健全，平臺建設有待加強
在我國軍民融合類園區發展的過程中，公共服務體系支援力度和手段有限，技術研發、資訊諮詢服務、行業協會、技術成果發佈交流平臺、金融擔保體系、標準體系、涉密管理體系等促進園區內軍民創新要素充分融合的服務體系還亟須進一步完善。
推進軍民融合創新示範區建設的幾點建議
一、加強頂層設計，實現統籌規劃、有序推進
頂層設計重點把握四個方面：
1、突出目標任務的軍地銜接：要著眼國防建設與經濟建設的協調發展、雙贏共進，堅持做到示範區建設與軍事鬥爭準備發展相適應、與我軍現代化建設進程相適應、與地方經濟產業結構佈局調整相適應；
2、突出規劃計畫的軍地對接：在整體層面上，實現區域發展規劃、城市建設規劃與軍隊戰備計畫和戰場建設規劃對接；在重點領域內，實現國民經濟和社會發展規劃與武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障和國防動員建設規劃對接。
3、突出發展佈局的軍地兼顧：在充分尊重區域自然生態和經濟發展本底條件的前提下，要結合軍事鬥爭準備重要方向和發展趨勢，以滿足國防軍事保障服務需求，促進地區經濟發展為導向，合理確定示範區建設空間佈局；
4、突出實施過程的軍地協調：加強軍地溝通協調工作機制建設，確保在園區建設過程中軍地雙方能夠主動、及時、有效的對接，從而實現軍隊需求和地方經濟建設情況動態銜接。
二、協調資源配置，更多發揮市場在資源配置中的作用
軍民融合的發展體現了市場經濟的特徵：
1、軍民融合包含了所有經濟主體：軍事領域既包括傳統的國防科技工業領域，也包括軍事人才培養、軍隊保障以及基礎建設等諸多領域；民用領域也不單指國有企業與國有控股企業，而是包括具有多種經濟成份的所有企業；
2、軍民之間的流動具有雙向性：既包括軍事領域的人員、技術、資訊、資源、資本等要素向地方流動，為地方經濟社會建設服務，也包括地方人員、技術、資訊、資源、資本等要素向軍隊流動，為國防和軍隊建設服務。
因此，軍民融合創新示範區建設要以市場為基本平臺，更多地發揮市場在資源配置中的作用。通過市場機制調節國防建設和經濟建設融入式發展，使多元投資、多方技術、多種力量向國防建設聚集，使國防建設成果向經濟社會領域溢出。最終，通過政府引導和市場自主調節，整合軍地各方資源優勢，打破軍地壁壘、軍民界限，形成“相互促進、協調發展，一份投入、多重收益”的良性格局。
三、提升產業能力，促進軍地經濟一體化轉型升級
最先進的科技成果往往首先產生並應用於軍事領域，爾後再由軍事領域向民用領域轉移。我國國防科技工業涵蓋核、航太、航空、船舶、兵器、軍工電子六大行業，目前國資委所屬的十大軍工集團擁有數十萬科研人員，已自主研製了多項先進武器裝備。
國防科技成果的先進性也為它向民用轉移提供了廣泛的可能性。在推進軍民融合類園區建設進程中要充分發揮國防科技工業對國民經濟的輻射、帶動作用，加快國民經濟轉型升級。
經過30多年的改革開放，我國許多非國有企業在資金、技術、設備、人才、管理等方面已經遠遠超過了相當多的軍工企業，但由於受觀念、政策、制度、標準等方面的限制，這部分寶貴資源在軍工產業發展中尚不能得到充分利用。在示範區建設發展過程中，首先要突破思想和制度性障礙，逐漸消除軍轉民、民參軍的各種壁壘，促進統一的軍民融合型產業能力的整體提升。
四、完善工作機制，消除軍民融合的體制性障礙
1、成立軍地雙方共同參與的示範區軍民融合工作領導小組：負責對示範區內的軍民融合發展工作進行指導，就重大問題進行決策；
2、進一步建立健全軍地高層聯席、重大問題會商、情況通報、定期走訪、聯合辦公等工作制度；
3、軍隊經過充分評估和論證後提出示範區建設中有關軍事科研生產、武器裝備維修保障、軍隊人才培養、軍隊後勤保障等需求，地方在制定經濟社會發展規劃時要充分考慮國防和軍隊建設需要，主動將其納入地方經濟社會發展體系當中；
4、整合利用國家和軍隊資源：形成軍建民用、民建軍用、共建共用的共用機制，實現資源利用效益最大化。
五、健全政策法規，實現制度保障型發展
1、制定新的法規：國家層面須加快《軍民融合促進法》的制訂和實施；