【在基層群眾自治的法律範圍真正明晰之前， 賦予其特別法人這一法律身份雖然能夠解決民事主體資格問題， 但對於更為核心的自治目標的實現而言， 《民法總則》的出臺和特別法人身份證的頒發則更多地體現為一種制度上的“疊床架屋”。 一系列根本問題和次生困境尚需找尋提綱挈領的抓手， 期待其在中國法治建設進程中能得到持續、深入、及時、有效的關注和回應】
□鄭毅
中國基層社會歷來有“民自為謀”與“民自為理”的傳統。 皇權時代的國家機構往往僅設至縣一 級， 且主抓“錢谷”“刑名”等核心公共事務，
時至今日， 作為中國三大基本政治制度之一的基層群眾自治制度充分沿襲了前述歷史治理經驗， 以《城市居委會組織法》（1989）、《村委會組織法》（1998）等法律規範為核心、以相關地方立法為配套（如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》等）， 全面建立了紮根基層、面向群眾、自謀自理、牽涉廣泛的基層群眾自治法律制度。 可以說， 在中國特色社會主義新時代，
不過， 在長期的制度實踐過程中， 現行基層群眾自治制度的困境在一些具體法律關係中也日益凸顯。 比如， 在老齡化問題日益嚴重的今天， 居（村）委會有權與公司法人簽訂合同興建老年公寓嗎？又如， 在城鎮化建設不斷深入的背景下， 居（村）委會能代表本地居（村）民與拆遷方進行集體談判並就拆遷補償問題達成協議嗎？再如， 截至2015年年底， 全國58萬個農村集體經濟組織帳面資產2.86萬億元（北京、上海、廣東、浙江的農村集體經營性資產總額均在數千億級），
對此， 2017年註定要在歷史上留下濃墨重彩的一筆。 是年11月3日， 國家民政部部長黃樹賢在北京市東城區東華門街道韶九社區舉行的全國首張基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼證書頒證儀式上， 頒發了全國首張基層群眾性自治組織特別法人統一社會信用代碼證書， 拉開了全國10萬多個居民委員會、55萬多個村民委員會陸續獲得統一社會信用代碼這一“特別法人身份證”的序幕。
毋庸置疑， 基層群眾自治組織獲得正式進入現代民事法律關係的“制度入場券”， 是中國特色社會主義法律體系建設的又一重要成果， 自然值得額手相慶， 但我們同時也應看到， 獲頒“身份證”僅是“萬里長征的第一步”， 更關鍵的問題在於如何依照法律規定踐行特定的身份。 對此， 如下三點或許同樣值得深思。
1.規範依據問題。 作為頒發特別法人身份證的規範依據， 《民法總則》第三章第四節的內容比較抽象和原則。 雖然6個條文的篇幅談不上單薄， 但實質性規範較為概括， 確實是不爭的事實。 其核心制度內容無非包括特別法人的類型（第96條）、各類特別法人的民事活動參與資格及對既有單行法制度的承認（第99-100條）、機關法人和農村集體經濟組織法人的特別制度安排（第97、98、100條）。 這一規範現狀實際上決定了特別法人制度的具體貫徹落實必須建立在《民法總則》與相關法律規範協調而成的規制體系的基礎上。這種協調的規範供給來源主要有四個層面。
第一，在中央立法的層面，《民法總則》第99條、第100條明確提出“法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定”，因此，以《城市居委會組織法》《村委會組織法》等為代表的法律及相關行政法規就自然被納入協調的視野。
第二，在地方立法的層面，一方面，許多具有“先行先試”色彩的相關地方立法因中央立法的滯後而導致自創的特色制度一直處於不穩定、過渡性的狀態，《民法總則》的頒行和特別法人身份證的頒授實際上補足了長期缺位的上位法基礎；另一方面，鑒於中國各地差異化的實踐環境，地方立法完全可以根據以《民法總則》為代表的中央立法的原則與授權，創制更接地氣的“本土法治資源”。值得一提的是，2015年修改的《立法法》全面賦予所有設區的市和自治州制定地方性法規和地方政府規章的權力，而基層群眾自治組織法人身份的依法行使無疑屬於《立法法》第72條、第82條規定的設區的市立法權範疇中“城鄉建設與管理”的當然內涵，特別法人制度也就自然成為市級立法應予關注的題中之義。
第三，中共十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規範在社會治理中的積極作用。”事實上，相關法律也早就對居（村）民會議決議、居民公約、村規民約等自治規範的效力予以專門確認。由此，特別法人身份的真正落實也必然同時受到前述自治規範的約束，而這些自治規範的效力是否具有外部性，又與其同相關法律規範關係的協調效果息息相關。
第四，回歸傳統的政法關係場域，不難發現社會機構信用代碼改革早在2015年的國務院33號文中就已全面鋪開，《民法總則》中的相關條文其實是對政策改革的法律背書，改革進程中政策對法律的引領效用也得以再次凸顯。然而，在《民法總則》已然正式實施且特別法人身份證陸續頒出的今天，如何重新思考該改革具體實施過程中的政法關係，就頗為必要。我們不能忽視靈活性、實操性為政策手段構築的天然實施空間，但至少應以相關中央與地方立法的明確規定為基礎。
2.行為基礎問題。特別法人以自己的名義從事相關的民事活動，意味著民事行為能力在理論上的獲得，但實際能否實現自身的民事行為能力，還往往與自身實際掌握的財力資源掛鉤，這也是現代社會構建民事關係、承擔民事責任的基本要求之一。
《民法總則》第三章第四節中的特別法人可分為三類：一是城鎮農村經濟合作組織法人。由於其本身就源自經濟要素的聯合，因此其財力來源自不待言，制度核心乃是如何按照相關組織章程使用的問題。二是機關法人。根據《民法總則》第97條的規定，其成立的前提要件之一即是“有獨立經費”，故財力來源同樣不存疑惑，關鍵點主要是經費使用的問題，尤其是在發生擔責性支出後對相關領導人員和直接責任人員的進一步追責問題。三是居委會、村委會等具有基層群眾性自治組織法人。不同於前兩類特別法人，首先其經費來源就比較複雜。根據《村委會組織法》第37條的規定，村委會經費存在委託部門支付、籌資籌勞、地方政府適當支持三種來源，對國家財政的依賴顯著；而根據《居委會組織法》第17條的規定，居委會的工作經費和成員的生活補貼費均由區縣級政府撥付，特定情況下可從居委會“經濟收入中給予適當補助”，對國家財政的依賴同樣明顯。這就進而誘發如下兩點困惑。
第一，2016年8月發佈的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）明確提出“更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取資訊便利的優勢，將所需信息量大、資訊複雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權”，而各地財政資源稟賦的客觀差異就決定了，基於地方財政的基層群眾性自治組織法人會由於位元處不同地區而面臨實際履行民事行為、承擔民事責任的支出能力的差異化事實。這類困局並不以該特別法人實際的組織水準和自治能力為轉移，且顯然不利於基層自治深入、全面、良性、均衡地開展。
第二，由於這類特別法人對地方政府財政供給的深度依賴，事實上導致其面臨雖能依法獨立從事民事行為但“錢袋子”卻握於他人之手的尷尬境地。在財力結構改善短期內難以實現的情況下，難言獨立的財務狀態究竟能在多大程度上真正支撐起所謂的基層群眾“自治”，答案似乎可想而知。
3.行為邊界問題。雖然“民法帝國”將意思自治奉為至高圭臬，但無邊界行為的法律空間也是不存在的。根據一般法理，特別法人的民事行為邊界主要由遵循公序良俗等民事基本原則、相關民事權利所對應的義務以及關聯民事主體的特定權利等制約性要素共同劃定。不過對於如下次生問題，現行法律在規範層面的關注顯然尚有待深化。
第一，如何杜絕特別法人非理性的逐利行為？就目前《民法總則》第96條設定的特別法人類型而言，除機關法人外，其他幾類特別法人都可將自主創收作為財源的法定形式，城鎮農村的合作經濟組織更是將盈利作為其存在與運行的核心目標之一。合理逐利在某種意義上是確保特別法人從事民事活動的能力基礎，但不可否認，捨本逐末地將運行目標過度聚焦於逐利，同樣將影響前述特別法人履行基層自治的社會功能和公共職責的實現。可見，規範層面的引導和控制機制實際上不可或缺。
第二，根據《民法總則》第51條的規定，法人獨立承擔民事義務，不過在多數情況下，事實構成特別法人財力來源基礎的基層政府是否要對特別法人的民事支出責任承擔連帶責任？雖然法律未予明確規定，但這種局面的出現在實踐中似乎不可避免。然則因基層群眾自治性組織的民事責任而導致的連帶性額外財政支出，在當前的財政預算體系和責任制度框架中應當如何定位？更關鍵的問題在於，基層政府財政的充分“加持”是否會誘使特別法人因責任壓力的相對降低而更加熱衷於風險性較高的逐利行為，進而導致甚至放任自治效能和公共財政雙重損失的進一步擴大？前述問題解決方案的規範化，本質上是在政府公共職能與特別法人自治之間如何劃定“楚河漢界”的問題，關鍵即是基層群眾性自治行為的法律空間。
雖然《居委會組織法》第3條借由“居委會的任務”的表述明確了由6類事項構成的“自治清單”，然而第2條對基層政府指導工作的權力和居委會協助工作的義務的強調，又為這份本來比較“清”的“單子”蒙上了“剪不斷，理還亂”的陰影；而《村委會組織法》第5條雖然明確政府“不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項”，但一方面，村委會同樣有協助政府工作的義務，另一方面，政府又在村委會的設立、撤銷、範圍調整、監督、調查、備案、受理舉報、審計、處理（責令改正）等方面有權進行全方位的“家長式關照”。從這個意義上講，在基層群眾自治的法律範圍真正明晰之前，賦予特別法人這一法律身份雖然能夠解決民事主體資格問題，但對於更為核心的自治目標的實現而言，《民法總則》的出臺和特別法人身份證的頒發則更多地體現為一種制度上的“疊床架屋”。面對一系列根本問題和次生困境，尚需找尋提綱挈領的抓手。期待中國法治建設中能對此給予持續、深入、及時、有效的關注與回應。
（作者為中央民族大學法學院副教授、法學博士）
這一規範現狀實際上決定了特別法人制度的具體貫徹落實必須建立在《民法總則》與相關法律規範協調而成的規制體系的基礎上。這種協調的規範供給來源主要有四個層面。第一，在中央立法的層面，《民法總則》第99條、第100條明確提出“法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定”，因此，以《城市居委會組織法》《村委會組織法》等為代表的法律及相關行政法規就自然被納入協調的視野。
第二，在地方立法的層面，一方面，許多具有“先行先試”色彩的相關地方立法因中央立法的滯後而導致自創的特色制度一直處於不穩定、過渡性的狀態，《民法總則》的頒行和特別法人身份證的頒授實際上補足了長期缺位的上位法基礎；另一方面，鑒於中國各地差異化的實踐環境，地方立法完全可以根據以《民法總則》為代表的中央立法的原則與授權，創制更接地氣的“本土法治資源”。值得一提的是，2015年修改的《立法法》全面賦予所有設區的市和自治州制定地方性法規和地方政府規章的權力，而基層群眾自治組織法人身份的依法行使無疑屬於《立法法》第72條、第82條規定的設區的市立法權範疇中“城鄉建設與管理”的當然內涵，特別法人制度也就自然成為市級立法應予關注的題中之義。
第三，中共十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規範在社會治理中的積極作用。”事實上，相關法律也早就對居（村）民會議決議、居民公約、村規民約等自治規範的效力予以專門確認。由此，特別法人身份的真正落實也必然同時受到前述自治規範的約束，而這些自治規範的效力是否具有外部性，又與其同相關法律規範關係的協調效果息息相關。
第四，回歸傳統的政法關係場域，不難發現社會機構信用代碼改革早在2015年的國務院33號文中就已全面鋪開，《民法總則》中的相關條文其實是對政策改革的法律背書，改革進程中政策對法律的引領效用也得以再次凸顯。然而，在《民法總則》已然正式實施且特別法人身份證陸續頒出的今天，如何重新思考該改革具體實施過程中的政法關係，就頗為必要。我們不能忽視靈活性、實操性為政策手段構築的天然實施空間，但至少應以相關中央與地方立法的明確規定為基礎。
2.行為基礎問題。特別法人以自己的名義從事相關的民事活動，意味著民事行為能力在理論上的獲得，但實際能否實現自身的民事行為能力，還往往與自身實際掌握的財力資源掛鉤，這也是現代社會構建民事關係、承擔民事責任的基本要求之一。
《民法總則》第三章第四節中的特別法人可分為三類：一是城鎮農村經濟合作組織法人。由於其本身就源自經濟要素的聯合，因此其財力來源自不待言，制度核心乃是如何按照相關組織章程使用的問題。二是機關法人。根據《民法總則》第97條的規定，其成立的前提要件之一即是“有獨立經費”，故財力來源同樣不存疑惑，關鍵點主要是經費使用的問題，尤其是在發生擔責性支出後對相關領導人員和直接責任人員的進一步追責問題。三是居委會、村委會等具有基層群眾性自治組織法人。不同於前兩類特別法人，首先其經費來源就比較複雜。根據《村委會組織法》第37條的規定，村委會經費存在委託部門支付、籌資籌勞、地方政府適當支持三種來源，對國家財政的依賴顯著；而根據《居委會組織法》第17條的規定，居委會的工作經費和成員的生活補貼費均由區縣級政府撥付，特定情況下可從居委會“經濟收入中給予適當補助”，對國家財政的依賴同樣明顯。這就進而誘發如下兩點困惑。
第一，2016年8月發佈的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）明確提出“更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取資訊便利的優勢，將所需信息量大、資訊複雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權”，而各地財政資源稟賦的客觀差異就決定了，基於地方財政的基層群眾性自治組織法人會由於位元處不同地區而面臨實際履行民事行為、承擔民事責任的支出能力的差異化事實。這類困局並不以該特別法人實際的組織水準和自治能力為轉移，且顯然不利於基層自治深入、全面、良性、均衡地開展。
第二，由於這類特別法人對地方政府財政供給的深度依賴，事實上導致其面臨雖能依法獨立從事民事行為但“錢袋子”卻握於他人之手的尷尬境地。在財力結構改善短期內難以實現的情況下，難言獨立的財務狀態究竟能在多大程度上真正支撐起所謂的基層群眾“自治”，答案似乎可想而知。
3.行為邊界問題。雖然“民法帝國”將意思自治奉為至高圭臬，但無邊界行為的法律空間也是不存在的。根據一般法理，特別法人的民事行為邊界主要由遵循公序良俗等民事基本原則、相關民事權利所對應的義務以及關聯民事主體的特定權利等制約性要素共同劃定。不過對於如下次生問題，現行法律在規範層面的關注顯然尚有待深化。
第一，如何杜絕特別法人非理性的逐利行為？就目前《民法總則》第96條設定的特別法人類型而言，除機關法人外，其他幾類特別法人都可將自主創收作為財源的法定形式，城鎮農村的合作經濟組織更是將盈利作為其存在與運行的核心目標之一。合理逐利在某種意義上是確保特別法人從事民事活動的能力基礎，但不可否認，捨本逐末地將運行目標過度聚焦於逐利，同樣將影響前述特別法人履行基層自治的社會功能和公共職責的實現。可見，規範層面的引導和控制機制實際上不可或缺。
第二，根據《民法總則》第51條的規定，法人獨立承擔民事義務，不過在多數情況下，事實構成特別法人財力來源基礎的基層政府是否要對特別法人的民事支出責任承擔連帶責任？雖然法律未予明確規定，但這種局面的出現在實踐中似乎不可避免。然則因基層群眾自治性組織的民事責任而導致的連帶性額外財政支出，在當前的財政預算體系和責任制度框架中應當如何定位？更關鍵的問題在於，基層政府財政的充分“加持”是否會誘使特別法人因責任壓力的相對降低而更加熱衷於風險性較高的逐利行為，進而導致甚至放任自治效能和公共財政雙重損失的進一步擴大？前述問題解決方案的規範化，本質上是在政府公共職能與特別法人自治之間如何劃定“楚河漢界”的問題，關鍵即是基層群眾性自治行為的法律空間。
雖然《居委會組織法》第3條借由“居委會的任務”的表述明確了由6類事項構成的“自治清單”，然而第2條對基層政府指導工作的權力和居委會協助工作的義務的強調，又為這份本來比較“清”的“單子”蒙上了“剪不斷，理還亂”的陰影；而《村委會組織法》第5條雖然明確政府“不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項”，但一方面，村委會同樣有協助政府工作的義務，另一方面，政府又在村委會的設立、撤銷、範圍調整、監督、調查、備案、受理舉報、審計、處理（責令改正）等方面有權進行全方位的“家長式關照”。從這個意義上講，在基層群眾自治的法律範圍真正明晰之前，賦予特別法人這一法律身份雖然能夠解決民事主體資格問題，但對於更為核心的自治目標的實現而言，《民法總則》的出臺和特別法人身份證的頒發則更多地體現為一種制度上的“疊床架屋”。面對一系列根本問題和次生困境，尚需找尋提綱挈領的抓手。期待中國法治建設中能對此給予持續、深入、及時、有效的關注與回應。
（作者為中央民族大學法學院副教授、法學博士）