文/中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部 蔡之兵
黨的十八大以來， 如何實現高品質的經濟發展就一直是以習近平同志為核心的黨中央所高度關注的重點問題。 供給側結構性改革的根本目的也在於培育高品質的經濟發展模式。 在此過程中， 區域協調發展程度與水準會對整體經濟體系的高品質發展產生重要影響。 在黨的十九大召開之前， “一帶一路”、京津冀協同發展、疏解北京非首都功能、雄安新區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等區域發展戰略都已經有序展開。 在黨的十九大報告中， 習近平總書記明確提出要實施區域協調發展戰略，
區域協調發展戰略勢在必行
實施區域協調發展戰略與實現高品質發展目標具有內在的緊密聯繫， 區域協調發展戰略至少能夠通過如下三個管道影響高品質發展目標。
第一， 區域協調發展戰略是建設現代化經濟體系的應有之義。 高品質的發展模式要求建設現代化經濟體系。 現代化經濟體系作為一個系統概念， 經濟體系內部的平衡與協調性是其要求之一， 這種平衡與協調性不僅體現於不同產業間、政府與市場間， 同樣體現在不同區域間， 過大的區域差距是高品質發展所不能允許的。
第二， 區域協調發展戰略是解決社會主要矛盾的重要動力。 習近平總書記在党的十九大報告中指出， 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好需要與不平衡不充分發展之間的矛盾， 實現高品質發展則必須解決這一主要矛盾。 一方面， 區域協調發展戰略將直面區域間經濟發展不平衡問題， 實現區域經濟的均衡發展；另一方面， 在區域協調發展戰略的作用下， 區域間的密切和廣泛合作也能夠為不同區域的經濟發展提供新的發展動力從而最終實現區域經濟的充分發展。
第三， 區域協調發展戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。 高品質的發展需要高品質的指導思想， 習近平新時代中國特色社會主義思想之所以具備特色和高品質， 其中一個關鍵原因在於這一思想是完全基於中國發展實踐的。 如在區域經濟發展領域中， 我國區域經濟發展實踐並沒有完全遵循西方經濟理論重視區域發展效率而忽視區域間均衡的發展導向， 而是始終遵循效率與均衡並重的發展指導思想， 在追求區域經濟發展速度和效率的同時， 中國同樣高度重視區域間的均衡與協調發展， 中央財政每年用於區域經濟均衡發展的財政轉移支付高達數萬億元， 如2017年中央對地方轉移支付預算數為56512億元。
新格局的落腳點在何處？
在追求高品質發展的過程中， 基於我國區域發展實踐以及習近平總書記關於區域和城市經濟發展的一系列重要論述。 筆者認為， 形成高品質的區域協調發展新格局可以從“基點線面體”等五個方面著手。
一是， 基——堅持以五大新發展理念為區域發展的基礎原則。
五大新發展理念與高品質發展是分與合、個體與整體、單維度與總維度的關係。 實現高品質發展必然要求遵循創新、協調、綠色、開放、共用等五大新發展理念。 除了協調發展這一理念先天性地被包含於區域協調發展戰略之外，
二是， 點——努力提高單個城市和區域的發展效率和水準。
提高單個城市和區域的發展效率和水準是實現高品質區域經濟格局的基礎。 從實際發展情況分析， 2017年我國已經有14個城市的GDP超過1萬億元， 經濟發展水準並不低。 但是一方面， 這些城市與國外的一些世界性城市如紐約、倫敦、東京相比， 其發展效率和水準仍然有所不及；另一方面我國絕大部分中小城市的發展模式較為單一和低效， 仍然需要探索新的發展模式和提高經濟發展水準，雄安新區將在這方面作出有益探索與貢獻。
三是，線——充分利用交通線路促進相關區域間的分工與發展水準。
便利的交通網絡能夠降低區域合作成本以及增加區域發展的機遇，充分利用交通線路能夠加快區域協調發展新格局的形成。十八大以來，黨中央提出的“一帶一路”、長江經濟帶都是這種思路的體現。這種思路目前已經取得了顯著的成效，很多省份也開始採取這種思路，如2017年10月廣東省在《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃(2017-2030年)》中明確提出要在其省內規劃建設一條1600公里的沿海大道，加快沿海地區15個縣市的區域經濟合作與發展速度。在這種思路的指引下，隨著包含2.5萬公里的高鐵、13萬公里的高速公路和6.6萬公里等級航道的全國交通網絡體系不斷擴大，我國的區域經濟協調發展新格局形成的速度將會進一步加快。
四是，面——加快城市群、都市圈等不同類型的區域合作速度。
在一個擁有34個省級行政區、300多個城市和1400多個縣的多級別、多數量的行政區國家，區域間的深度合作對區域協調發展高品質格局的順利形成具有重要甚至是決定性的作用。2014年，習近平總書記提出的京津冀協同發展戰略也正是基於這一考慮。在現實經濟活動中，我們既要鼓勵發達地區與發達地區間的高水準合作：比如2017年底，江浙滬皖等三省一市成立了區域合作辦公室，將在規劃對接、戰略協同、專題合作、市場統一、決策機制等五方面加快合作速度；也要鼓勵發達地區與欠發達地區的合作：比如京津冀之間的合作、武漢與周邊城市的“1+8”都市圈合作都已經初見成效。
五是，體——理順央地關係、賦予地方更多的發展自主權。
在我國區域經濟發展過程中，央地關係是對區域經濟格局影響最大的體制因素。在很長一段時間內，由於央地財權事權不匹配，地方政府受限於財力不足。一方面只能追求短、平、快的發展模式，導致經濟發展品質嚴重被忽視；另一方面，地方政府在選擇產業時也往往只依據中央政府的意圖，這直接使得地方經濟出現週期性的結構衝突和產能過剩，最終導致區域經濟整體格局的惡性與低效競爭。因此，理順央地關係體制，賦予地方政府更多的自主發展權有助於充分挖掘地方經濟潛力，實現經濟的高品質發展。
政策支撐在哪裡？
除了基於“基點線面體”這一框架，圍繞區域協調發展的原則、個體、區位、合作以及體制等五大因素來推動工作外，為了保障高品質區域協調發展格局的順利形成，還必須在誰管、管誰、咋管、管效等四方面予以相關政策支撐。
一是，“誰管”——明確區域協調發展戰略的主體部門。
區域協調發展戰略，一方面需要協調諸多不同級別和數量龐大的區域關係；另一方面也需要對不同區域和城市的發展定位進行統籌考慮。與此同時，區域協調發展戰略還涉及包括規劃、產業、交通、生態、國土、市場等多個不同領域，在戰略實施過程中會遇到各種不同類型的問題。為了確保區域協調發展戰略能夠根據黨中央的意圖來實施，明確一個主體部門來負責整個區域協調發展戰略是比較合適和有效的。
二是，“管誰”——明確區域協調發展戰略的管理物件。
形成高品質的區域協調發展格局必然要求區域發展政策具有精准性，這也就要求區域政策所針對的物件是具體和清晰的。在這一點上，可以借鑒歐盟的NUTS標準區域和美國的經濟地區標準區域劃分思路，根據經濟、文化、地理等因素對我國經濟區域進行縣一級甚至更低層次的標準區域劃分，提高區域發展政策的針對性和精准性從而保證我國區域協調發展戰略的效果。
三是，“咋管”——出臺具有法律約束力的區域發展法律。
在現實經濟活動中，協調區域間的關係僅僅依靠地方政府間的談判或者上級政府的行政命令往往是比較低效的，應該儘快制定《區域關係法》或《區域管理法》，明確規定執法主體、禁止與鼓勵的行為或事項、對違反規定地區的具體懲罰措施以及對地方行為的評估機制等，保障地方政府的經濟發展行為符合法律規定從而順利實現中央的戰略意圖。
四是，“管效”——建立具有回饋性與約束性的績效評估機制。
科學的績效評估機制是保證戰略實現其效果的重要環節，區域協調發展戰略也不例外。建立科學的、全面的、具有約束力的績效評估機制能夠提高區域協調發展戰略的科學性以及相關資源的使用效率從而保證區域協調發展戰略順利實現其預期目標。
仍然需要探索新的發展模式和提高經濟發展水準，雄安新區將在這方面作出有益探索與貢獻。三是，線——充分利用交通線路促進相關區域間的分工與發展水準。
便利的交通網絡能夠降低區域合作成本以及增加區域發展的機遇，充分利用交通線路能夠加快區域協調發展新格局的形成。十八大以來，黨中央提出的“一帶一路”、長江經濟帶都是這種思路的體現。這種思路目前已經取得了顯著的成效，很多省份也開始採取這種思路，如2017年10月廣東省在《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃(2017-2030年)》中明確提出要在其省內規劃建設一條1600公里的沿海大道，加快沿海地區15個縣市的區域經濟合作與發展速度。在這種思路的指引下，隨著包含2.5萬公里的高鐵、13萬公里的高速公路和6.6萬公里等級航道的全國交通網絡體系不斷擴大，我國的區域經濟協調發展新格局形成的速度將會進一步加快。
四是，面——加快城市群、都市圈等不同類型的區域合作速度。
在一個擁有34個省級行政區、300多個城市和1400多個縣的多級別、多數量的行政區國家，區域間的深度合作對區域協調發展高品質格局的順利形成具有重要甚至是決定性的作用。2014年，習近平總書記提出的京津冀協同發展戰略也正是基於這一考慮。在現實經濟活動中，我們既要鼓勵發達地區與發達地區間的高水準合作：比如2017年底，江浙滬皖等三省一市成立了區域合作辦公室，將在規劃對接、戰略協同、專題合作、市場統一、決策機制等五方面加快合作速度；也要鼓勵發達地區與欠發達地區的合作：比如京津冀之間的合作、武漢與周邊城市的“1+8”都市圈合作都已經初見成效。
五是，體——理順央地關係、賦予地方更多的發展自主權。
在我國區域經濟發展過程中，央地關係是對區域經濟格局影響最大的體制因素。在很長一段時間內，由於央地財權事權不匹配，地方政府受限於財力不足。一方面只能追求短、平、快的發展模式，導致經濟發展品質嚴重被忽視；另一方面，地方政府在選擇產業時也往往只依據中央政府的意圖，這直接使得地方經濟出現週期性的結構衝突和產能過剩，最終導致區域經濟整體格局的惡性與低效競爭。因此，理順央地關係體制，賦予地方政府更多的自主發展權有助於充分挖掘地方經濟潛力，實現經濟的高品質發展。
政策支撐在哪裡？
除了基於“基點線面體”這一框架，圍繞區域協調發展的原則、個體、區位、合作以及體制等五大因素來推動工作外，為了保障高品質區域協調發展格局的順利形成，還必須在誰管、管誰、咋管、管效等四方面予以相關政策支撐。
一是，“誰管”——明確區域協調發展戰略的主體部門。
區域協調發展戰略，一方面需要協調諸多不同級別和數量龐大的區域關係；另一方面也需要對不同區域和城市的發展定位進行統籌考慮。與此同時，區域協調發展戰略還涉及包括規劃、產業、交通、生態、國土、市場等多個不同領域，在戰略實施過程中會遇到各種不同類型的問題。為了確保區域協調發展戰略能夠根據黨中央的意圖來實施，明確一個主體部門來負責整個區域協調發展戰略是比較合適和有效的。
二是，“管誰”——明確區域協調發展戰略的管理物件。
形成高品質的區域協調發展格局必然要求區域發展政策具有精准性，這也就要求區域政策所針對的物件是具體和清晰的。在這一點上，可以借鑒歐盟的NUTS標準區域和美國的經濟地區標準區域劃分思路，根據經濟、文化、地理等因素對我國經濟區域進行縣一級甚至更低層次的標準區域劃分，提高區域發展政策的針對性和精准性從而保證我國區域協調發展戰略的效果。
三是，“咋管”——出臺具有法律約束力的區域發展法律。
在現實經濟活動中，協調區域間的關係僅僅依靠地方政府間的談判或者上級政府的行政命令往往是比較低效的，應該儘快制定《區域關係法》或《區域管理法》，明確規定執法主體、禁止與鼓勵的行為或事項、對違反規定地區的具體懲罰措施以及對地方行為的評估機制等，保障地方政府的經濟發展行為符合法律規定從而順利實現中央的戰略意圖。
四是，“管效”——建立具有回饋性與約束性的績效評估機制。
科學的績效評估機制是保證戰略實現其效果的重要環節，區域協調發展戰略也不例外。建立科學的、全面的、具有約束力的績效評估機制能夠提高區域協調發展戰略的科學性以及相關資源的使用效率從而保證區域協調發展戰略順利實現其預期目標。