開放政府資料 (OGD) 旨在推進建設開放政府, 也是挖掘政府資料價值的必由之路。
據高德納諮詢公司報告, 由於預算削減、部門主觀開放意願不強、開放程度受限等原因, 美國政府資料開放的速度自2011年開始減緩。 資料開放進入到挖掘資料價值的階段。 資料開放只是初級階段, 應用創新是更高階段, 利用資料實現價值才是最終目標。
當前的研究成果主要集中在資料開放層面, 而對應用創新層面的研究十分缺乏。 本文旨在探討資料開發應用中的問題, 從“需求側”倒推資料開放的“供給側”優化路徑。 以上海政府資料應用大賽“SODA”為調研物件, 調研資料應用過程中的主要問題, 進一步提出推進政府資料開發的若干建議。
一、國內外推進開放政府資料應用的三大主要模式
有研究將國外從政府資訊資源開發利用到開放資料運動大體上劃分了三個階段:第一是被動開放資料的階段, 主要從1960年到2009年;第二是主動開放資料的階段, 從2009年到2011年;第三是挖掘資料價值的階段, 這是基於政府資料對社會的重要性的認識, 從2012年才開始。
(一) 政府主導推動應用
政府主導型模式是由政府主動開放公共資料, 建立開放資料制度環境, 並吸引民眾和企業參與深化政府資料的創新應用。
2009年在美國開放資料門戶Data.gov上線的同一天, 陽光基金會宣佈設立25000美元的獎金, 舉辦程式師公共資料開發大賽。 參賽作品必須使用門戶開放的公共資料, 可以是一個資料分析的程式, 也可以是一個資料視覺化的應用, 還可以是社交網站和智慧手機的外掛程式。 當時門戶上只開放了47組資料, 但3個月內, 首次比賽卻收到了47個開發的應用程式。 自此, 紐約市每年都舉辦紐約市應用設計大賽, 逐漸得到了包括微軟、臉書等各大公司的贊助和合作。
國內的開放資料創新應用大賽成為政府主導應用的主要方式, 由地方政府或政府部門開放政府資料及比賽主題相關的資料, 並提供比賽所需軟體、硬體環境, 設置獎項資金, 面向社會各類團體和個人, 徵集資料應用創新方案和產品。自2014年上海首屆開放資料創新應用大賽“SODA”開始, 此類賽事成為國內各地推動開放政府資料與應用的典型方式。貴州、北京、廣東、遼寧、杭州、濟南、青島、成都、合肥等越來越多的地區紛紛啟動資料應用大賽。
(二) 企業主導推動應用
在企業主導推動的應用中, 企業的應用創新主體作用更加突出, 通過政府和企業合作建立試點專案、企業主動開放資料、企業投資、企業建立孵化器等方式, 推動包括政府資料在內的開放資料的技術開發, 以具體的微觀資料支援政府的宏觀資料藍圖。
全球房屋出租公司Air Bnb通過公開房屋出租資料, 推出了一個即時入住資訊地圖, 視覺化地展現全球使用者正在進行的租賃活動。Zillow是一家提供免費房地產估價服務的網站, 充分整合利用房地產相關各方資料, 是具有代表性的利用開放資料建立的資料消費模式。Next Bus公司利用公開的交通運輸領域資料, 為波士頓、洛杉磯、三藩市等城市建立了公車即時運行系統, 並借此形成新的商業模式。
美國的第一個“智慧可持續型城市”專案是由迪比克市政府與IBM合作建立的。利用IBM物聯網技術優勢將城市的所有資源 (水、電、油、氣、交通、公共服務等) 數位化並連接起來, 加以開發應用, 降低城市的能耗和成本, 使城市提高智慧水準。
英國建立了開放資料項目目孵化器ODI, 其初衷就是為依靠開源或者開放資料的英國企業提供一個平臺, 由企業孵化引領創新。ODI給企業尋求開放資料, 提供良好的空間、技術支援等環境, 更加關注企業通過資料的利用, 實現業務、產品、模式等創新, 發現市場和商業機遇, 推動企業成長發展。
我國企業主導的應用通常是由企業發起, 根據自身運營需求, 利用政府開放資料並整合自身掌握的其他資料, 開發相關應用進行創新, 以滿足和提升企業業務需要。高德公司將上海測繪局公佈的20000多條地理位置資訊用於高德地圖的編制與更新, 減少了企業成本, 服務了上億的使用者。北京九州聯宇利用政府開放的資料, 提供公車到站資訊服務, 由於利用政府開放資料, 使其一年節省了數百萬元費用。
另外, 還有企業發起開放, 根據某主題或欲提升的企業問題, 將自身企業資料向社會開放, 通過舉辦資料應用大賽, 吸引公眾或其他企業進行資料開發利用, 提出解決方案。這是一種眾智模式, 向廣大公眾徵集大資料演算法和解決方案, 有利於彌補企業技術和人才不足。如華為組織的資料應用開發大賽, 華為提供大資料的開發環境, 參賽者對華為提供的海量人群資料進行即時分析, 進行客戶畫像、資料採擷等應用。SAS公司、中國電信、阿裡巴巴、上海圖書館等都主辦過類似的開放資料應用競賽。
(三) 公民主導推動應用
開放政府資料使得參與主體範圍進一步擴大, 資料的利用者存在多種類型, 除了大中型資訊技術公司、初創公司等, 還有一部分是公民為主導的參與, 他們一般都技術過硬, 或者是開放資料文化的愛好者, 且來自不同背景, 通過各種社團、聯盟、社群等組織形式, 通過多種管道推動開放資料的應用, 逐漸形成燎原之勢。
美國的“為美國而程式設計” (Code for America) , 中國臺灣的“g0v” (零時政府) , 都是開放資料浪潮下的公民社群。起步于民間自底向上的力量, 公民社群從公民自身的需求出發, 去宣導並利用本地釋放的開放資料, 將其作為監督政府與建設城市的工具。英國開放資料使用者小組, 是由政府、企業、學術界、市民等多方代表構成的組織, 它是資料需求方和供給方之間的橋樑。使用者通過小組提出資訊訴求, 小組將這些訴求向資料戰略委員會傳達, 從而確定優先開發的資料。相比較而言, 我國大陸地區在公民的主導性方面尚為欠缺。
二、主要問題:對資料的開發應用關注不足
為了梳理政府資料應用過程中的主要問題, 本文採取了一手資料、二手資料相結合的方式進行資料的收集和整理, 其中一手資料來自兩個方面:一是深度訪談, 對上海SODA大賽的承辦方負責人進行深度訪談;二是調查問卷, 對2016年SODA大賽中的複賽團隊成員進行了問卷調查, 內容涉及對資料的滿意程度、對大賽服務的認可程度、團隊創新過程中的情況等, 回收有效問卷77份。二手資料來自有關公開發表文章, 相關報導等。最終梳理出政府資料應用創新方面存在的問題。
(一) 用戶最為缺乏市場行銷和推廣能力
當被問到“團隊具備的主要能力時”, 發現參賽團隊認為最擅長的能力是協同溝通的能力, 而市場行銷和推廣能力得分最低, 也最為缺乏, 其他技術能力處於平均水準 (參見表1) 。這說明利用政府資料的使用者在市場化能力方面是缺乏信心和指導的, 為專案的市場化落地帶來困難。
表1 資料應用團隊需要的主要能力
(二) 應用領域有待擴展
對於“團隊比較熟悉的業務領域”, 73.68%的被調查者選擇交通安全, 42.11%選擇資訊安全, 31.58%選擇社會治安, 其他領域相對比較少。最終應用項目也存在領域分佈比較不均衡的現象, 還有很多空間有待拓展, 比如食品安全、醫療安全等 (參見表2) 。
表2 資料應用集中的業務領域
當被問到“參賽團隊是通過什麼方式構建的?”絕大多數是相識的熟人, 這一定程度上說明創新人才的流動性不足, 會對團隊的建設造成一定局限 (參見表3) 。
表3 資料應用團隊組建的方式
(三) 資料的品質尤其是完整性有待提高
當被問到對資料品質的滿意度時, 大賽專用資料的總體滿意度要略優於上海政府資料服務網開放的資料, 網站開放資料的“完整性”方面滿意度最低, 有待提高 (參見表4) 。以停車場資料為例, 不同的停車場分佈在不同的管轄單位開放的資料集之中, 資料碎片化給整合帶來巨大難度 (參見表5) 。
(四) 專案的落地情況不容樂觀
從近兩年上海SODA大賽優勝專案的落地情況看, 據不完全統計, 2015年15個獲獎項目中有3個項目實現了融資或者合作落地, 2016年由於調研時間距離決賽時間較近, 還僅有一個項目落地, 其他項目尚在洽談中 (參見表6) 。需要關注的是專案如何實實在在地落地而不是僅停留在方案上。
表4 上海政府資料服務網的資料品質滿意度
表5 大賽專用資料的資料品質滿意度
(五) 缺乏高品質的資料應用
大資料的核心優勢在於預測和決策, 而當前資料應用專案多處在資料的整合、分析、展示等淺層次, 實現資料預測和支援人工智慧方面的高品質應用較少。
(六) 政府與用戶之間協同不足
體現在兩個方面, 一是問題和場景共治不足, 對政府的管理者來說, 往往是知道自己有很多問題解決不了, 但是也不知道這些資料或者這些創新者能幫政府解決什麼問題。而對於創新者來說, 也不知道政府需要解決什麼問題。另一方面, 資料應用大賽與政府資料開放平臺協同不足, 大賽中利用政府開放資料開發的應用在政府資料服務網上沒有共用發佈, 調研中發現有不少參賽團隊考慮到智慧財產權等因素也不願意把應用成果免費在資料開放平臺上開放使用, 導致平臺和大賽兩者貌似“兩張皮”。
表6 上海SODA大賽優勝項目簡況
三、若干建議:由開發應用倒推資料開放與共用
創新過程就是創新要素進一步整合產生化學作用的過程, 創新要素包括創新主體要素 (政府、企業、團體、仲介機構和大學科研院所等) 、創新資源要素 (資料、知識與資訊、技術、人才等) 和創新投入要素 (研發經費、實驗設施等) 。因此, 從應用創新的視角看, 當前政府資料開放平臺還僅僅是部分創新資源要素即資料的提供者, 在推動實現應用創新的過程中尚處於初級階段。
開放政府資料的開發利用並不是行政管理意義上的行為, 而是應該針對市場需求、面向創新應用的資料治理活動, 並不是政府資料的簡單提供與再現, 而是在資料內容、服務形式整合與創新要素的規模化提供與整合。根據資料開發應用的主要問題, 制定資料開放與共用的主要策略。
(一) 完善開放資料的政策與標準
上海率先在全國公開開放資料工作計畫, 2015年發佈的《上海市政務資料資源分享和開放年度工作計畫》不但明確了整體的戰略部署和年度目標, 也列出當年的資料開放重點領域清單:2014年190項, 2015年428項, 2016年470項。很多地區雖然已經探索開放政府資料, 但是有關頂層設計的政策尚未制定。開放資料的政策與標準有必要建立和完善, 一是應進一步完善開放資料的標準與品質, 包括資料的格式要求、資料開放怎麼進行審核, 安全保障和隱私保護, 階段性評估和考核等方面的相關制度。二是建立“依申請開放”機制, 當前我國政府資料開放平臺僅有政府主動開放機制, 即政府各職能部門依據自身情況決定開放哪些資料, 這是“為政府服務而非為使用者服務”的形式。應該建立“依申請開放”功能, 進一步打通需求側和供給側, 提供具有個性化的資料開放, 基於應用需求推動開放供給。
(二) 建立依據資料價值分級管理機制
為了減少部門資料開放風險, 規避資料保護主義等現象, 建議建立資料分級開放和管理, 配合政府開展的資料資原始目錄工作, 明確各類資料的屬性。目前, 首先開放的政府資料為氣象、公共設施、交通等公眾關注度高又不涉及個人隱私、商業秘密的通用性資料, 這類資料一般無須人工干預, 社會化應用不易引發爭議, 政府責任容易厘清。對市場監管類資料、地理空間資料等一些可能涉及個人隱私和商業秘密的資料, 和一些時效性要求較高的資料, 需要政府投入更多的資料管理成本, 可以在資料開放和使用中加強授權和監管, 納入依申請開放範圍, 也可以通過合作形式引導企業加強資料安全工作。
(三) 增加政府資料開放平臺增值服務
除了提供資料對接, 根據創新應用需求, 例如建立團隊中的人才需求、資料分析中的領域知識需求等, 應及時調整提供服務的內容和方式, 提供多種增值服務。增值服務主要有如下三類:
一是基礎服務。系統部署困難是眾多大資料應用的主要阻滯, 要致富, 先修路 (基礎設施) 。進一步加強開放社會化基礎服務, 包括基礎分析技術、資料清洗技術、視覺化技術等基於雲計算的公共基礎設施。在其他的一些國家, 很多以資料思維見長的小型創新企業已經開始受益於這一趨勢。例如應用亞馬遜開放的計算和存儲基礎設施, Ecide這家創業公司 (後被Ebay收購) 的4個員工就有更多精力只負責演算法就可以了。
二是應用服務。加強展現資料應用的示範作用, 引導更多開發者參與其中。總體而言, 各地方的開放資料平臺所提供的資料應用數量少, 且在使用品質上也存在很多不足。通過政府資料大賽湧現的資料應用也應該在政府資料開放平臺加強展現, 讓更多使用者瞭解資料的使用去向和價值。考慮到應用維護對資料發佈單位造成的成本壓力和運維壓力, 資料發佈機構可通過開放資料應用向社會徵集應用的開發和維護, 通過PPP公私合作的方式將資料像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會、服務於公眾。
三是網路服務。指夥伴資源服務, 其目的在於整合夥伴資源進行聯合創新開發。每個開發者不是僅僅與政府資料提供者互動合作, 開發者之間, 開發者與投資機構、科研機構等, 產業鏈上下游之間也能夠形成合作夥伴關係, 優勢互補。通過技術合作、商業指導、培訓服務等具體形式, 豐富網路服務內容, 成為創新主體的集聚平臺。
(四) 打造“資料開放+創新創業”生態環境
建議未來進一步對接政府資料開放和科技創新載體, 打造開放資料、資料應用、專案孵化三位一體的政府大資料開放格局, 推動“資料開放+創新創業”生態環境建設。從“對接資料”和“對接創新”兩個角度, 融合包括政府職能部門、企事業單位、創業孵化器、商業資本、公益性基金、大資料企業、科研機構等在內的創新網路, 集聚研發資金、研發設施、人才等創新要素的共用開放。
上海SODA大賽在拓展創新資源方面率先做出了探索, 引入一個競賽平臺作為合作方, 提供包括賽事管理、選手組隊、技術培訓等功能, 致力於成為資料人才的聚集地, 面向企業輸送資料人才。
(五) 形成“政府搭台, 社會唱戲”的多元化協同機制
前述很多服務功能, 貌似增加了政府的工作量, 實際上政府資料開放平臺不僅是政府一家的責任, 而是需要全社會共治的行為。因此, “政府搭台, 社會唱戲”才是平臺的格局。所有的“供應”是開放的, 允許有“需求”的資源進入, 打開組織邊界, 讓世界上成千上萬的人互相幫助解決難題, 充分調動社會各方參與平臺建設, 形成廣泛的內外部交流平臺, 多元協同的創新文化生態, 打造成為真正的“平臺經濟”。
網路上還設置了“資料請求”連結, 使用者可通過“資料請求”直接提出資料需求資訊。英國還有面向公眾組織的關於資料文化的展覽, 每年以不同的主題展示當今資料開放的廣泛應用, 審視人在資料環境中的中心位置。國內的開放資料創新應用大賽成為政府主導應用的主要方式, 由地方政府或政府部門開放政府資料及比賽主題相關的資料, 並提供比賽所需軟體、硬體環境, 設置獎項資金, 面向社會各類團體和個人, 徵集資料應用創新方案和產品。自2014年上海首屆開放資料創新應用大賽“SODA”開始, 此類賽事成為國內各地推動開放政府資料與應用的典型方式。貴州、北京、廣東、遼寧、杭州、濟南、青島、成都、合肥等越來越多的地區紛紛啟動資料應用大賽。
(二) 企業主導推動應用
在企業主導推動的應用中, 企業的應用創新主體作用更加突出, 通過政府和企業合作建立試點專案、企業主動開放資料、企業投資、企業建立孵化器等方式, 推動包括政府資料在內的開放資料的技術開發, 以具體的微觀資料支援政府的宏觀資料藍圖。
全球房屋出租公司Air Bnb通過公開房屋出租資料, 推出了一個即時入住資訊地圖, 視覺化地展現全球使用者正在進行的租賃活動。Zillow是一家提供免費房地產估價服務的網站, 充分整合利用房地產相關各方資料, 是具有代表性的利用開放資料建立的資料消費模式。Next Bus公司利用公開的交通運輸領域資料, 為波士頓、洛杉磯、三藩市等城市建立了公車即時運行系統, 並借此形成新的商業模式。
美國的第一個“智慧可持續型城市”專案是由迪比克市政府與IBM合作建立的。利用IBM物聯網技術優勢將城市的所有資源 (水、電、油、氣、交通、公共服務等) 數位化並連接起來, 加以開發應用, 降低城市的能耗和成本, 使城市提高智慧水準。
英國建立了開放資料項目目孵化器ODI, 其初衷就是為依靠開源或者開放資料的英國企業提供一個平臺, 由企業孵化引領創新。ODI給企業尋求開放資料, 提供良好的空間、技術支援等環境, 更加關注企業通過資料的利用, 實現業務、產品、模式等創新, 發現市場和商業機遇, 推動企業成長發展。
我國企業主導的應用通常是由企業發起, 根據自身運營需求, 利用政府開放資料並整合自身掌握的其他資料, 開發相關應用進行創新, 以滿足和提升企業業務需要。高德公司將上海測繪局公佈的20000多條地理位置資訊用於高德地圖的編制與更新, 減少了企業成本, 服務了上億的使用者。北京九州聯宇利用政府開放的資料, 提供公車到站資訊服務, 由於利用政府開放資料, 使其一年節省了數百萬元費用。
另外, 還有企業發起開放, 根據某主題或欲提升的企業問題, 將自身企業資料向社會開放, 通過舉辦資料應用大賽, 吸引公眾或其他企業進行資料開發利用, 提出解決方案。這是一種眾智模式, 向廣大公眾徵集大資料演算法和解決方案, 有利於彌補企業技術和人才不足。如華為組織的資料應用開發大賽, 華為提供大資料的開發環境, 參賽者對華為提供的海量人群資料進行即時分析, 進行客戶畫像、資料採擷等應用。SAS公司、中國電信、阿裡巴巴、上海圖書館等都主辦過類似的開放資料應用競賽。
(三) 公民主導推動應用
開放政府資料使得參與主體範圍進一步擴大, 資料的利用者存在多種類型, 除了大中型資訊技術公司、初創公司等, 還有一部分是公民為主導的參與, 他們一般都技術過硬, 或者是開放資料文化的愛好者, 且來自不同背景, 通過各種社團、聯盟、社群等組織形式, 通過多種管道推動開放資料的應用, 逐漸形成燎原之勢。
美國的“為美國而程式設計” (Code for America) , 中國臺灣的“g0v” (零時政府) , 都是開放資料浪潮下的公民社群。起步于民間自底向上的力量, 公民社群從公民自身的需求出發, 去宣導並利用本地釋放的開放資料, 將其作為監督政府與建設城市的工具。英國開放資料使用者小組, 是由政府、企業、學術界、市民等多方代表構成的組織, 它是資料需求方和供給方之間的橋樑。使用者通過小組提出資訊訴求, 小組將這些訴求向資料戰略委員會傳達, 從而確定優先開發的資料。相比較而言, 我國大陸地區在公民的主導性方面尚為欠缺。
二、主要問題:對資料的開發應用關注不足
為了梳理政府資料應用過程中的主要問題, 本文採取了一手資料、二手資料相結合的方式進行資料的收集和整理, 其中一手資料來自兩個方面:一是深度訪談, 對上海SODA大賽的承辦方負責人進行深度訪談;二是調查問卷, 對2016年SODA大賽中的複賽團隊成員進行了問卷調查, 內容涉及對資料的滿意程度、對大賽服務的認可程度、團隊創新過程中的情況等, 回收有效問卷77份。二手資料來自有關公開發表文章, 相關報導等。最終梳理出政府資料應用創新方面存在的問題。
(一) 用戶最為缺乏市場行銷和推廣能力
當被問到“團隊具備的主要能力時”, 發現參賽團隊認為最擅長的能力是協同溝通的能力, 而市場行銷和推廣能力得分最低, 也最為缺乏, 其他技術能力處於平均水準 (參見表1) 。這說明利用政府資料的使用者在市場化能力方面是缺乏信心和指導的, 為專案的市場化落地帶來困難。
表1 資料應用團隊需要的主要能力
(二) 應用領域有待擴展
對於“團隊比較熟悉的業務領域”, 73.68%的被調查者選擇交通安全, 42.11%選擇資訊安全, 31.58%選擇社會治安, 其他領域相對比較少。最終應用項目也存在領域分佈比較不均衡的現象, 還有很多空間有待拓展, 比如食品安全、醫療安全等 (參見表2) 。
表2 資料應用集中的業務領域
當被問到“參賽團隊是通過什麼方式構建的?”絕大多數是相識的熟人, 這一定程度上說明創新人才的流動性不足, 會對團隊的建設造成一定局限 (參見表3) 。
表3 資料應用團隊組建的方式
(三) 資料的品質尤其是完整性有待提高
當被問到對資料品質的滿意度時, 大賽專用資料的總體滿意度要略優於上海政府資料服務網開放的資料, 網站開放資料的“完整性”方面滿意度最低, 有待提高 (參見表4) 。以停車場資料為例, 不同的停車場分佈在不同的管轄單位開放的資料集之中, 資料碎片化給整合帶來巨大難度 (參見表5) 。
(四) 專案的落地情況不容樂觀
從近兩年上海SODA大賽優勝專案的落地情況看, 據不完全統計, 2015年15個獲獎項目中有3個項目實現了融資或者合作落地, 2016年由於調研時間距離決賽時間較近, 還僅有一個項目落地, 其他項目尚在洽談中 (參見表6) 。需要關注的是專案如何實實在在地落地而不是僅停留在方案上。
表4 上海政府資料服務網的資料品質滿意度
表5 大賽專用資料的資料品質滿意度
(五) 缺乏高品質的資料應用
大資料的核心優勢在於預測和決策, 而當前資料應用專案多處在資料的整合、分析、展示等淺層次, 實現資料預測和支援人工智慧方面的高品質應用較少。
(六) 政府與用戶之間協同不足
體現在兩個方面, 一是問題和場景共治不足, 對政府的管理者來說, 往往是知道自己有很多問題解決不了, 但是也不知道這些資料或者這些創新者能幫政府解決什麼問題。而對於創新者來說, 也不知道政府需要解決什麼問題。另一方面, 資料應用大賽與政府資料開放平臺協同不足, 大賽中利用政府開放資料開發的應用在政府資料服務網上沒有共用發佈, 調研中發現有不少參賽團隊考慮到智慧財產權等因素也不願意把應用成果免費在資料開放平臺上開放使用, 導致平臺和大賽兩者貌似“兩張皮”。
表6 上海SODA大賽優勝項目簡況
三、若干建議:由開發應用倒推資料開放與共用
創新過程就是創新要素進一步整合產生化學作用的過程, 創新要素包括創新主體要素 (政府、企業、團體、仲介機構和大學科研院所等) 、創新資源要素 (資料、知識與資訊、技術、人才等) 和創新投入要素 (研發經費、實驗設施等) 。因此, 從應用創新的視角看, 當前政府資料開放平臺還僅僅是部分創新資源要素即資料的提供者, 在推動實現應用創新的過程中尚處於初級階段。
開放政府資料的開發利用並不是行政管理意義上的行為, 而是應該針對市場需求、面向創新應用的資料治理活動, 並不是政府資料的簡單提供與再現, 而是在資料內容、服務形式整合與創新要素的規模化提供與整合。根據資料開發應用的主要問題, 制定資料開放與共用的主要策略。
(一) 完善開放資料的政策與標準
上海率先在全國公開開放資料工作計畫, 2015年發佈的《上海市政務資料資源分享和開放年度工作計畫》不但明確了整體的戰略部署和年度目標, 也列出當年的資料開放重點領域清單:2014年190項, 2015年428項, 2016年470項。很多地區雖然已經探索開放政府資料, 但是有關頂層設計的政策尚未制定。開放資料的政策與標準有必要建立和完善, 一是應進一步完善開放資料的標準與品質, 包括資料的格式要求、資料開放怎麼進行審核, 安全保障和隱私保護, 階段性評估和考核等方面的相關制度。二是建立“依申請開放”機制, 當前我國政府資料開放平臺僅有政府主動開放機制, 即政府各職能部門依據自身情況決定開放哪些資料, 這是“為政府服務而非為使用者服務”的形式。應該建立“依申請開放”功能, 進一步打通需求側和供給側, 提供具有個性化的資料開放, 基於應用需求推動開放供給。
(二) 建立依據資料價值分級管理機制
為了減少部門資料開放風險, 規避資料保護主義等現象, 建議建立資料分級開放和管理, 配合政府開展的資料資原始目錄工作, 明確各類資料的屬性。目前, 首先開放的政府資料為氣象、公共設施、交通等公眾關注度高又不涉及個人隱私、商業秘密的通用性資料, 這類資料一般無須人工干預, 社會化應用不易引發爭議, 政府責任容易厘清。對市場監管類資料、地理空間資料等一些可能涉及個人隱私和商業秘密的資料, 和一些時效性要求較高的資料, 需要政府投入更多的資料管理成本, 可以在資料開放和使用中加強授權和監管, 納入依申請開放範圍, 也可以通過合作形式引導企業加強資料安全工作。
(三) 增加政府資料開放平臺增值服務
除了提供資料對接, 根據創新應用需求, 例如建立團隊中的人才需求、資料分析中的領域知識需求等, 應及時調整提供服務的內容和方式, 提供多種增值服務。增值服務主要有如下三類:
一是基礎服務。系統部署困難是眾多大資料應用的主要阻滯, 要致富, 先修路 (基礎設施) 。進一步加強開放社會化基礎服務, 包括基礎分析技術、資料清洗技術、視覺化技術等基於雲計算的公共基礎設施。在其他的一些國家, 很多以資料思維見長的小型創新企業已經開始受益於這一趨勢。例如應用亞馬遜開放的計算和存儲基礎設施, Ecide這家創業公司 (後被Ebay收購) 的4個員工就有更多精力只負責演算法就可以了。
二是應用服務。加強展現資料應用的示範作用, 引導更多開發者參與其中。總體而言, 各地方的開放資料平臺所提供的資料應用數量少, 且在使用品質上也存在很多不足。通過政府資料大賽湧現的資料應用也應該在政府資料開放平臺加強展現, 讓更多使用者瞭解資料的使用去向和價值。考慮到應用維護對資料發佈單位造成的成本壓力和運維壓力, 資料發佈機構可通過開放資料應用向社會徵集應用的開發和維護, 通過PPP公私合作的方式將資料像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會、服務於公眾。
三是網路服務。指夥伴資源服務, 其目的在於整合夥伴資源進行聯合創新開發。每個開發者不是僅僅與政府資料提供者互動合作, 開發者之間, 開發者與投資機構、科研機構等, 產業鏈上下游之間也能夠形成合作夥伴關係, 優勢互補。通過技術合作、商業指導、培訓服務等具體形式, 豐富網路服務內容, 成為創新主體的集聚平臺。
(四) 打造“資料開放+創新創業”生態環境
建議未來進一步對接政府資料開放和科技創新載體, 打造開放資料、資料應用、專案孵化三位一體的政府大資料開放格局, 推動“資料開放+創新創業”生態環境建設。從“對接資料”和“對接創新”兩個角度, 融合包括政府職能部門、企事業單位、創業孵化器、商業資本、公益性基金、大資料企業、科研機構等在內的創新網路, 集聚研發資金、研發設施、人才等創新要素的共用開放。
上海SODA大賽在拓展創新資源方面率先做出了探索, 引入一個競賽平臺作為合作方, 提供包括賽事管理、選手組隊、技術培訓等功能, 致力於成為資料人才的聚集地, 面向企業輸送資料人才。
(五) 形成“政府搭台, 社會唱戲”的多元化協同機制
前述很多服務功能, 貌似增加了政府的工作量, 實際上政府資料開放平臺不僅是政府一家的責任, 而是需要全社會共治的行為。因此, “政府搭台, 社會唱戲”才是平臺的格局。所有的“供應”是開放的, 允許有“需求”的資源進入, 打開組織邊界, 讓世界上成千上萬的人互相幫助解決難題, 充分調動社會各方參與平臺建設, 形成廣泛的內外部交流平臺, 多元協同的創新文化生態, 打造成為真正的“平臺經濟”。