中國城市和小城鎮改革發展中心理事長李鐵：警惕超前追求城市高端化

時代週報記者姚佳瑩發自北京

4月8-11日，中國進入博鼇時間。今年的博鼇關鍵字是開放和創新，城鎮化正是中國改革中不可或缺的一部分。

國家主席習近平在博鼇論壇長達40分鐘的主旨演講中提到，在新時代，要堅定不移全面深化改革，繼續大膽創新、推動發展，堅定不移貫徹以人民為中心的發展思想，落實新發展理念，建設現代化經濟體系，深化供給側結構性改革，加快實施創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略。

鄉村振興和城鎮化是一體兩面， “人的城鎮化”牽涉戶籍、農村土地改革等諸多議題，意味著不同主體的利益重新分配和協調。

“農村人口落戶城市，不是財政無法匹配造成的戶籍改革難，而是公共分配的利益結構產生了問題，會導致一些福利性措施被攤薄。比如北京高考，對於本地人口來說，錄取率百分之百，可如果增加了1萬人，本地人口的高考錄取率就會受到影響。我們在制定戶籍政策的時候，不僅要考慮新的人口，還要考慮原戶籍居民的利益怎麼解決，這是利益分配問題。 ”中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵在接受時代週報記者採訪時表示。

城鎮化這條改革主線的兩頭分別連接城市和鄉村。目前，中國城鎮化進程如何？農村是否依舊要為城市發展“輸血”？如何確保城鎮化進程平緩推進？

城鎮化進程稍顯緩慢

時代週報：在鄉村振興的背景下，加快農業人口轉移市民化是城鄉協調的關鍵。今年3月發佈的《關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務》中，也提出繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案。目前人口城鎮化的總體情況如何？

李鐵：在全國層面，到2017年，城鎮化率為58.52%，戶籍人口城鎮化率42.35%，大概有2.8億農民工在城鎮就業，還有7300萬城鎮間的流動人口。如果城鎮化率每年能保持1個百分點增長， 2030年的城鎮化率將達到70%，這意味著將有9.8億人口在城鎮生活、就業，也意味著在現有2.8億的人口基礎上，將再增加約2億外來人口。新增將近5億人口在城鎮生活就業，他們的公共服務如何得到解決？

按照中央新城鎮化規劃要求和十九大精神推進城鎮化，

第一是要建立以城市群為主導，大中小城市和小城鎮協同發展的格局；第二，是推進農業轉移人口市民化，新型城鎮規劃裡提出了三個“一億人”的目標：一億人實現市民化；一億人落戶中小城市縣城和小城鎮；解決一億人的棚戶區和城中村改造問題等。通過這些方式，既解決落戶問題，推進城鎮化進程，也拉動了內需。

但目前，城鎮化的進展相對緩慢。主要原因在於，人口流入地區比如珠三角、長三角和京津冀三大城市群，這些地方的中心城市和特大城市的戶籍管理制度幾乎沒有放開。中西部地區的二線城市和省會城市也沒有放開，但中西部地區的一些地級市及以下城市倒是基本都放開了戶籍，

而外來人口在這些地方落戶的欲望並不強烈。所以，目前外來農村人口市民化的進展距離中央的要求尚有很大差距。也就是說，所謂的一線城市沒有放開戶籍，實際上給二三線和其他城市提供了一種“示範效應”。實際上，一線城市的所謂人口控制應該限制在主城區，不應該影響到轄區、中小城市和小城鎮。

時代週報：2017年，北京和上海常住人口下降，而中西部城市如西安等，由於降低落戶門檻吸引了人口流入。目前，全國各主要區域如東北、中西部地區等，人口的流出和增長情況如何？

李鐵：東部地區城市由於土地成本高，勞動力成本上升，吸引外來勞動力的能力有所下降。近些年，東部地區的城鎮化增長速度相對落後於中西部地區。

在中西部地區，一些省份的人口外流的增長速度，低於內流的增長速度。原因之一是東部地區產業向中西部地區轉移，另外，中西部地區如成都、西安、鄭州和武漢等大都市的發展，也吸引了大量的人口；再加上中西部，特別是西部地區，新的大型礦源發現和挖掘帶來新的就業機會，也促進了人口增長。

在東北地區， 2016-2017年的人口也在增長，這段時間人口流出現象得到大幅度緩解。

城市發展不能只追求表面光鮮

時代週報：在目前各城市競相引進人才的背景下，一些城市例如河南安陽卻在“失血”，人口不斷流出，如何看待這些收縮的城市？

李鐵：這是正常現象。人口流動取決於哪個地區經濟有活力，可以尋求就業和個人收入增長機會。例如河南、安徽、四川、湖北等地人口流出地區，這裡有大量農民工流入東部、京津冀和長三角地區打工，這是中西部一部分地區的普遍現象，也是全世界在城鎮化高速推進的過程中出現的流動性就業的普遍規律。

應該注意的是城市超前發展，追求所謂的高端化。我們曾經做過調查，地級市吸納外來人口的活力是最低的，因為這些城市普遍追求視覺效應，過多地追求城市的形象和視覺的美觀，大大降低了城市的包容性。相當一部分的地級市，因為推進房地產建設，導致基礎設施成本過高，服務業發展滯後，對外來人口產生了排斥。

時代週報：人是城市發展的核心，人口的流動受市場支配，但目前一些城市對人口的控制讓很多人望而卻步，對一般性產業人口的控制將產生什麼影響？

李鐵：問題核心在於對城市的理解，城市人口政策應該具有包容性。目前，國內大部分城市對於人才的認定還比較傳統，即有學歷或者高級職稱才被認定為所謂的人才。其實從世界範圍討論，人才的標準並沒有這麼苛刻。在香港，按照就業需求確定人才標準，比如在香港穩定工作了七年，就可以辦理長期居住，這至少說明工作表現和服務能力會得到認可，這是完全市場化的。

現在對人才的盲目追求，和過去“學而優則仕”的理念有非常大的關係。一種是過多地重視學歷，一種是在崗位需求中，強調對崗位的熟練程度、服務態度和服務水準，這其實是非常大的標準差異。

目前，特大城市對一般性產業人口的控制造成了城市服務品質下降，主要是兩類群體的變化引起的：第一是飯店、賓館服務員、家政服務員的素質下降，甚至還有幼兒教師的短缺。因為在這些城市，年輕人無法落戶，家庭和就業是分離的，因此他們沒有長期就業打算；第二類是外來的個體工商戶，因為無法落戶，也影響到他們長期穩定就業的心理，不會形成大量品牌性、優質性的服務型產業，而這些產業正是人民生活所需要的。

實現農民財產權

時代週報：以往農一代離開鄉村，老了之後再回村，現在農二代就業在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中階段的教育則轉移到老家當地，由家庭一方成員陪讀完成。你如何看待這種局面？

李鐵：其實並不存在農村衰落的問題。中國人口太多，現在農村的戶籍人口是8億，未來即使是城鎮化率達到70%，農村還有5億人口。5億人佔有20億畝耕地，人均佔有耕地才4畝多。4畝耕地距離規模經濟還有很大差距，所以減少農村富餘勞動力是必然趨勢。第二，根據日韓經驗，農業集約化完全可以解決所有農業發展的問題，農業的適度規模經營可以推進農業機械化和現代要素的注入，在日本，從事農業勞動生產甚至可以到80歲，而隨著農業結構調整，農民收入水準會大幅度提高，農村生活會更好。

時代週報：如何在保障農民權益的前提下，實現土地市場化自由流轉？

李鐵：現在農民的談判權已經大幅度增加了。目前征地矛盾突出的原因，不是征地補償過低，而是過高的利益訴求得不到滿足，因此導致極端性衝突，但這不是普遍性的現象。現在探討農民權利的保障，應該是保障農民的財產可以自願選擇出讓。

在城鎮化水準大幅度提高的過程中，應強調對農民財產權的尊重，但尊重財產權的前提，是如何實現財產權的認定。目前農村集體土地屬於公有制，村集體所有；此外，農村集體土地不能平等進入城市建設的一級市場，農村集體建設用地在推進城鎮化進程中沒有享受到與國有土地同等待遇，而且農民的宅基地不能出讓，即使出讓也被限制在村集體經濟組織內部，這意味著土地實際價值不能得到體現，甚至不能把土地作為財產抵押以得到銀行貸款。應該探索允許村集體所有的土地和農民的宅基地如何進入市場流轉，考慮如何打破村莊界限交易宅基地，實現農民財產利益的最大化。如果農村集體建設用地效益無法實現最大化，對農民和鄉村振興進程都將產生影響。

可以尋求就業和個人收入增長機會。例如河南、安徽、四川、湖北等地人口流出地區，這裡有大量農民工流入東部、京津冀和長三角地區打工，這是中西部一部分地區的普遍現象，也是全世界在城鎮化高速推進的過程中出現的流動性就業的普遍規律。

實現農民財產權

時代週報：如何在保障農民權益的前提下，實現土地市場化自由流轉？