當代中國的中央與地方關係（以下簡稱央地關係）經過改革開放近40年的演化， 央地之間的權力配置逐步趨於均衡和穩定， 在分權化治理“制度績效”日益式微後，
分權化治理的制度績效式微
20世紀70年代末中央對地方“放權讓利”的“行政性分權”成為改革初期中國央地關係調整的主旋律。 為了調動地方政府的積極性， 同時也為了讓地方分擔中央的財政困難， 中央在擴大地方財權的同時也下放了諸多經濟管理上的事權、對部分地區實行切塊式的放權改革、將一大批國有企業管理權下放給地方政府、下放了政府人事管理許可權並擴大地方政府的立法權。
地方政府行為自主性的增強， 使得地方政府在財政壓力和政績需求驅動下， 發揮出空前的組織和管理地方經濟的積極性和主動性：一方面充分利用和挖掘本地區的發展潛力和優勢， 形成各具特色的發展道路；另一方面，
然而， 到20世紀90年代中後期， 分權化治理暗藏的諸多問題逐漸浮出水面， 如：城鄉、地區間發展差距持續擴大；地區間市場分割與重複建設；公共服務供給不足；地方政府行為的消極影響日益明顯。 一方面， 地方政府選擇性的政策執行削弱了中央宏觀調控能力。 另一方面， 地方政府之間的競爭式發展造成了地方治理的“碎片化格局”。
選擇性集權治理及其面臨的挑戰
20世紀90年代中期以來， 為了強化中央政府的整合能力和提升國家權威， 選擇性集權治理趨勢開始出現。
首先是強化經濟和金融集權。 1994年， 中央推行了分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政收入，
20世紀90年代以來的選擇性集權化治理有效地提升了中央的治理能力。
但是， 選擇性集權治理也日益面臨挑戰：一方面， 中央集權導致了權力部門化。 中央權力分散在各官僚機構之中， 而各機構集中起來的權力和財富並沒有如領導層所設想的那樣取之於民、用之於民， 而是流向了形形色色的既得利益集團。 另一方面， 地方有效治理能力弱化。 高層級政府直屬的、數目龐大的部門， 將中央政府整體的事權（政策與規劃制定與實施）與財權分割得支離破碎， 形成部門權力與利益網路， 地方政府也被強制納入到這個網路中。
走向府際治理
黨的十八大以來，央地關係逐步發生了深刻變化。
首先，集權繼續強化：第一，高度強化中央權威，強調政治規矩、垂直化管理和政治大一統；第二，上收了部分事權；第三，加強了對地方紀委的垂直領導；第四，通過新設立的國家安全委員會整合了維護社會穩定的各部門力量；第五，通過新設立的全面深化改革委員會強化了對改革的領導權。
其次，強調發揮地方自主性和積極性。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上強調：“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。”《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。
最後，強化央地合作。2018年2月初，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，這是央地關係又一標誌性的進展。這次改革涵蓋的領域更多集中在民生、教育等方面，這也是國務院首先把民生專案納入中央與地方共同財政事權範圍，並由中央與地方共同承擔支出責任。
這些新變化主要是基於：一方面為了充分發揮地方的創造性，中央增信於地方並依靠地方辦事和支持地方創新，幫助地方糾錯，指導地方發展；另一方面也為了發揮集中力量辦大事的社會主義優越性，做到“一方有難、八方支援”，形成全國合力，確保“天下大治”、長治久安。因此，進入新時代以來，在日益明確中央與地方職能分工基礎上，打造中央決策、國家規劃、部門指導、省級政府總負責、地市縣級政府實施的分工協作治理體系的藍圖日益明確。
理順央地關係
首先，在政府職能“歸位元”基礎上根據財權與事權相統一的原則明確劃分中央與地方政府間職責許可權範圍。在明確地方政府職責許可權的同時，充分保障中央政府在全國性和跨省事務上的集權，以促進統一的國家法制、政令與市場。
其次，促進央地關係民主化。在重大決策或法律出臺過程中，應該充分發揮地方政府的參與權，使中央的政策過程能夠充分反映地方的利益訴求，使中央與地方的關係由過去以行政組織為基礎的行政領導與服從關係轉變為以相對經濟實體為基礎的對策博弈與合作關係，以形成相互制約之勢。
最後，促進央地關係法治化。在明確劃分中央與地方間職權範圍的基礎上，應該考慮將中央與地方政府間職權配置和職權調整程式法制化，使中央與地方政府間的領導、指揮、協調、約束和控制關係都有充分的法律保障和約束，而各級政府的職權也需要由相應的本級人大授權並接受法律監督，重塑法律的權威與尊嚴，以促使央地關係走上法治化發展道路。
進一步優化央地關係的制度設計
優化制度設計是理順央地關係的需要。一方面，只有通過優化制度設計，才能有效防止國家權力的流失並增強國家與民眾之間的聯繫，既有助於適度集權後加強中央政府的整合能力，又有助於強化地方分權後加強地方政府對民眾的責任機制。另一方面，只有通過優化制度設計，才能逐步實現地方政府與地方公共利益的共融，真正有助於實現社會公共利益最大化。
為此，應該考慮到以下三方面：
首先，要完善資訊公開機制。資訊公開化，在於資訊獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內容的有效性，它是公共服務型政府建設的基本要義。因此，應該按照“公開透明、便捷高效、有利參與”的原則，保障公眾依法享有資訊知情權，為公眾參與提供前提和基礎，也為公眾參與監督提供保障。
其次，要拓展公眾參與的路徑與管道。一方面，可以通過推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式來完善需求表達機制；另一方面，設立市民監督員、輿論監督回應、公眾滿意度調查等監督回應機制，根據公眾需求動態調整公共政策。此外，要充分發揮“互聯網+政務服務”優勢，積極發展電子政務、城市公共服務多媒體平臺、網上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議和網路對話等，使其成為便捷化的公眾參與機制。
最後，要發揮社會組織在促進公眾有序參與中的積極作用。一方面，發揮社會組織能促進政府與公眾實現良性互動的功能，促進公眾有序參與；另一方面，充分發揮其能夠利用其獨特社會資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務的優勢，以解決政府提供基本公共服務的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現實矛盾。
構建新時代央地財政關係的幾個關鍵問題
1994年分稅制財政管理體制改革的要求及實施效果
1983年之前，財稅部門統稱為財稅局，隨後分開設立財政局和稅務局，1994年進一步分解為國稅局和地稅局，當時改革的緣由主要就是“包乾制”的存在使中央財政收入占財政總收入比重小，財政收入占GDP比重低。
分稅制改革主要涵蓋四方面內容：
1) 按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；
2) 根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共用稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；
3) 科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；
4) 建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。由此，實現了“分錢制”向“分稅制”的轉變，央地財政的基礎關係得到了明顯改變。
經過20多年的發展創新，“分稅制”的稅種劃分變化加快，轉移支付制度變革緩慢，可適當考慮介於專項轉移支付和一般轉移支付當中的“分類撥款”形式，即由中央規定大體用途，將財政管理權真正轉交地方，如教育經費下撥後，地方政府可根據實際因素用在人力支出或辦公支出上，增強地方的財政自治靈活性。“跑部錢進”重新滋生，導致央地關係的失衡失效，影響地方財政管理能力的提升，不利於預算管理制度和稅收制度的兩翼推進，本質主要就是“分稅制”的執行不力，沒法精准實現“財”上的央地收入劃分及“政”上的事權和支出責任劃分。
供給側結構性改革”要求補齊“央地財政事權和支出責任”的短板
“十二五”與“十三五”時期處在經濟增速下滑、結構調整和發展動能轉換的關鍵時期，此前的財政競爭格局顯然不能適應當前的央地財政關係的平衡。“供給側結構性改革”作為改革主旋律，涉及土地、資本、企業家才能、勞動力等諸多生產要素，“制度+技術”供給不斷展現新功能，為契合“五大發展理念”與“三去一降一補”的改革舉措，將顯著推進產業結構優化升級，實現市場在資源配置中的決定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地關係的科學劃分則是落實改革的最佳方式。
央地財政關係要求財政責任和支出能力科學劃分，實質上是讓中央政府管好中央事務，地方政府管好地方事務。從經濟學的角度出發，沒有外部性的事物就是地方事務，因為無論好壞都可以由地方自主決定，在中央宏觀領導的前提下，儘量尊重地方因地制宜地發揮自治能力，適當限制中央財稅權力的無限擴張，這屬於“集權”干預轉向“放權”思維的延伸，重新把握國家的整體與局部利益、地方特殊利益與普惠利益，實現“簡政放權、放管結合、優化服務”，使管理型政府向服務型政府轉變。
財稅機構改革能夠提升“兩個積極性”
通過機構改革，促進征管職能轉變，降低成本，提升征管效率，本就是央地財政關係得以完善的有效方式，因而國地稅機構系統的合併是很有必要的，且最終能夠促使地方監管能力的提升，保證地方自治能力的提高，“兩個積極性”的重點在於培養和激發地方自治能力。
2018年《深化黨和國家機構改革方案》正式出臺，第三部分是深化國務院機構改革，其中第四十六項談到：“改革國稅地稅征管體制”，具體內容包括：將省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。將基本養老保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一徵收。實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制等。
可以說，新一輪的機構改革可以有效化解稅收的“流失性腐敗”，避免“土地財政”“瘋狂舉債”和“胡亂收費”，社會保障費“稅務徵收、財政管理、社保服務、審計監督”的管理格局也開始顯現，實現稅費“同管、同收、同查”，稅收收入和非稅收入將統一集中到一個完整、系統的徵收機構，也確實能夠激發地方政府的綜合自治能力。
中央如何評價地方發展水準
此前，央地關係的評價體系有兩大問題，一是地方GDP總和超過全國，二是經濟社會考核指標單一，經濟增長率就是GDP增長率，各省千方百計地增加GDP，對生態的破壞很大。解決此問題的出路在於實行全國分類考核。
考核指標體系分為三個類型。Ⅰ類縣（市、區）考核指標為36項，Ⅱ類縣（市、區）考核指標35項，Ⅲ類縣（市、區）考核指標35項。這種考核辦法變化的好處在於：一是由一個“冠軍”變為三個“冠軍”，經濟小縣、生態大縣，也一樣可以出成績；二是不同的“縣情”適用不同的考核辦法，同類的縣放在一起競賽，能夠保證縣域經濟的綠色、生態；三是讓縣域經濟多元發展，因地制宜。
由此，建議將全國各省份分為三大類，採用不同指標進行考核。其中：第一類是沿海經濟發達地區，中國經濟的主戰場，包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東；第二類是中部與東北，經濟發展有潛力的區域，包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考慮到京津冀的霧霾問題，也可以把河北放在此類考核；其他西部地區為第三類，主要任務是保護生態。
如果分三類以不同指標考核，可以在三類考核排名中得出三個“冠軍”，不同的省份就不會只以GDP為主要的考核目標了。這將有利於完善央地關係。
編輯｜王虹
視覺｜範璽豔
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走向府際治理
黨的十八大以來，央地關係逐步發生了深刻變化。
首先，集權繼續強化：第一，高度強化中央權威，強調政治規矩、垂直化管理和政治大一統；第二，上收了部分事權；第三，加強了對地方紀委的垂直領導；第四，通過新設立的國家安全委員會整合了維護社會穩定的各部門力量；第五，通過新設立的全面深化改革委員會強化了對改革的領導權。
其次，強調發揮地方自主性和積極性。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上強調：“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。”《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。
最後，強化央地合作。2018年2月初，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，這是央地關係又一標誌性的進展。這次改革涵蓋的領域更多集中在民生、教育等方面，這也是國務院首先把民生專案納入中央與地方共同財政事權範圍，並由中央與地方共同承擔支出責任。
這些新變化主要是基於：一方面為了充分發揮地方的創造性，中央增信於地方並依靠地方辦事和支持地方創新，幫助地方糾錯，指導地方發展；另一方面也為了發揮集中力量辦大事的社會主義優越性，做到“一方有難、八方支援”，形成全國合力，確保“天下大治”、長治久安。因此，進入新時代以來，在日益明確中央與地方職能分工基礎上，打造中央決策、國家規劃、部門指導、省級政府總負責、地市縣級政府實施的分工協作治理體系的藍圖日益明確。
理順央地關係
首先，在政府職能“歸位元”基礎上根據財權與事權相統一的原則明確劃分中央與地方政府間職責許可權範圍。在明確地方政府職責許可權的同時，充分保障中央政府在全國性和跨省事務上的集權，以促進統一的國家法制、政令與市場。
其次，促進央地關係民主化。在重大決策或法律出臺過程中，應該充分發揮地方政府的參與權，使中央的政策過程能夠充分反映地方的利益訴求，使中央與地方的關係由過去以行政組織為基礎的行政領導與服從關係轉變為以相對經濟實體為基礎的對策博弈與合作關係，以形成相互制約之勢。
最後，促進央地關係法治化。在明確劃分中央與地方間職權範圍的基礎上，應該考慮將中央與地方政府間職權配置和職權調整程式法制化，使中央與地方政府間的領導、指揮、協調、約束和控制關係都有充分的法律保障和約束，而各級政府的職權也需要由相應的本級人大授權並接受法律監督，重塑法律的權威與尊嚴，以促使央地關係走上法治化發展道路。
進一步優化央地關係的制度設計
優化制度設計是理順央地關係的需要。一方面，只有通過優化制度設計，才能有效防止國家權力的流失並增強國家與民眾之間的聯繫，既有助於適度集權後加強中央政府的整合能力，又有助於強化地方分權後加強地方政府對民眾的責任機制。另一方面，只有通過優化制度設計，才能逐步實現地方政府與地方公共利益的共融，真正有助於實現社會公共利益最大化。
為此，應該考慮到以下三方面：
首先，要完善資訊公開機制。資訊公開化，在於資訊獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內容的有效性，它是公共服務型政府建設的基本要義。因此，應該按照“公開透明、便捷高效、有利參與”的原則，保障公眾依法享有資訊知情權，為公眾參與提供前提和基礎，也為公眾參與監督提供保障。
其次，要拓展公眾參與的路徑與管道。一方面，可以通過推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式來完善需求表達機制；另一方面，設立市民監督員、輿論監督回應、公眾滿意度調查等監督回應機制，根據公眾需求動態調整公共政策。此外，要充分發揮“互聯網+政務服務”優勢，積極發展電子政務、城市公共服務多媒體平臺、網上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議和網路對話等，使其成為便捷化的公眾參與機制。
最後，要發揮社會組織在促進公眾有序參與中的積極作用。一方面，發揮社會組織能促進政府與公眾實現良性互動的功能，促進公眾有序參與；另一方面，充分發揮其能夠利用其獨特社會資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務的優勢，以解決政府提供基本公共服務的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現實矛盾。
構建新時代央地財政關係的幾個關鍵問題
1994年分稅制財政管理體制改革的要求及實施效果
1983年之前，財稅部門統稱為財稅局，隨後分開設立財政局和稅務局，1994年進一步分解為國稅局和地稅局，當時改革的緣由主要就是“包乾制”的存在使中央財政收入占財政總收入比重小，財政收入占GDP比重低。
分稅制改革主要涵蓋四方面內容：
1) 按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；
2) 根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共用稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；
3) 科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；
4) 建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。由此，實現了“分錢制”向“分稅制”的轉變，央地財政的基礎關係得到了明顯改變。
經過20多年的發展創新，“分稅制”的稅種劃分變化加快，轉移支付制度變革緩慢，可適當考慮介於專項轉移支付和一般轉移支付當中的“分類撥款”形式，即由中央規定大體用途，將財政管理權真正轉交地方，如教育經費下撥後，地方政府可根據實際因素用在人力支出或辦公支出上，增強地方的財政自治靈活性。“跑部錢進”重新滋生，導致央地關係的失衡失效，影響地方財政管理能力的提升，不利於預算管理制度和稅收制度的兩翼推進，本質主要就是“分稅制”的執行不力，沒法精准實現“財”上的央地收入劃分及“政”上的事權和支出責任劃分。
供給側結構性改革”要求補齊“央地財政事權和支出責任”的短板
“十二五”與“十三五”時期處在經濟增速下滑、結構調整和發展動能轉換的關鍵時期，此前的財政競爭格局顯然不能適應當前的央地財政關係的平衡。“供給側結構性改革”作為改革主旋律，涉及土地、資本、企業家才能、勞動力等諸多生產要素，“制度+技術”供給不斷展現新功能，為契合“五大發展理念”與“三去一降一補”的改革舉措，將顯著推進產業結構優化升級，實現市場在資源配置中的決定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地關係的科學劃分則是落實改革的最佳方式。
央地財政關係要求財政責任和支出能力科學劃分，實質上是讓中央政府管好中央事務，地方政府管好地方事務。從經濟學的角度出發，沒有外部性的事物就是地方事務，因為無論好壞都可以由地方自主決定，在中央宏觀領導的前提下，儘量尊重地方因地制宜地發揮自治能力，適當限制中央財稅權力的無限擴張，這屬於“集權”干預轉向“放權”思維的延伸，重新把握國家的整體與局部利益、地方特殊利益與普惠利益，實現“簡政放權、放管結合、優化服務”，使管理型政府向服務型政府轉變。
財稅機構改革能夠提升“兩個積極性”
通過機構改革，促進征管職能轉變，降低成本，提升征管效率，本就是央地財政關係得以完善的有效方式，因而國地稅機構系統的合併是很有必要的，且最終能夠促使地方監管能力的提升，保證地方自治能力的提高，“兩個積極性”的重點在於培養和激發地方自治能力。
2018年《深化黨和國家機構改革方案》正式出臺，第三部分是深化國務院機構改革，其中第四十六項談到：“改革國稅地稅征管體制”，具體內容包括：將省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。將基本養老保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一徵收。實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制等。
可以說，新一輪的機構改革可以有效化解稅收的“流失性腐敗”，避免“土地財政”“瘋狂舉債”和“胡亂收費”，社會保障費“稅務徵收、財政管理、社保服務、審計監督”的管理格局也開始顯現，實現稅費“同管、同收、同查”，稅收收入和非稅收入將統一集中到一個完整、系統的徵收機構，也確實能夠激發地方政府的綜合自治能力。
中央如何評價地方發展水準
此前，央地關係的評價體系有兩大問題，一是地方GDP總和超過全國，二是經濟社會考核指標單一，經濟增長率就是GDP增長率，各省千方百計地增加GDP，對生態的破壞很大。解決此問題的出路在於實行全國分類考核。
考核指標體系分為三個類型。Ⅰ類縣（市、區）考核指標為36項，Ⅱ類縣（市、區）考核指標35項，Ⅲ類縣（市、區）考核指標35項。這種考核辦法變化的好處在於：一是由一個“冠軍”變為三個“冠軍”，經濟小縣、生態大縣，也一樣可以出成績；二是不同的“縣情”適用不同的考核辦法，同類的縣放在一起競賽，能夠保證縣域經濟的綠色、生態；三是讓縣域經濟多元發展，因地制宜。
由此，建議將全國各省份分為三大類，採用不同指標進行考核。其中：第一類是沿海經濟發達地區，中國經濟的主戰場，包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東；第二類是中部與東北，經濟發展有潛力的區域，包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考慮到京津冀的霧霾問題，也可以把河北放在此類考核；其他西部地區為第三類，主要任務是保護生態。
如果分三類以不同指標考核，可以在三類考核排名中得出三個“冠軍”，不同的省份就不會只以GDP為主要的考核目標了。這將有利於完善央地關係。
編輯｜王虹
視覺｜範璽豔
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