“掛證”明碼標價。 (網頁截圖)
正義網北京4月13日電(見習記者 郭榮榮)“掛證一年,躺著拿錢”。 前不久,陝西省西安市有藥店出現“影子藥師”現象,藥店裡只見執業藥師的證照,不見藥師上班。
掛證,指將本人持有的職業資格證書違規掛靠到非工作單位名下,以謀取報酬或謀取其他利益的行為。 記者通過搜索發現,只要輸入“掛證”二字,幾乎會出現滿屏的“掛證”網站,打開連結,諸如註冊建築師、特種設備作業人員證、註冊電氣工程師等各種職業資格證明碼標價。 “掛證族”、公司、仲介“互利共贏”,職業證書“掛靠”背後形成了一條完整的利益鏈條。 對此,記者帶著問題,採訪了南開大學法學院教授陳耀東、中央財經大學法學院副教授陳飛,從他們的視角解讀“掛證”亂象。
1、2017年9月,人力資源和社會保障部(下稱人社部)印發《關於公佈國家職業資格目錄的通知》,目錄共計140項職業資格。 企業取得國家認可的職業資格有何意義?
陳飛:一般而言,相關單位要想進行資質升級,就必須有相當數量的註冊人員。 此外,掛靠人員越多,也顯示出該單位實力越強。
陳耀東:要求具有資格證是基於特定管制需要。 民事主體的市場交往行為雖然由民商事法律及交易習慣調整,但基於特定行業,比如醫藥衛生、建築房地產等關乎國計民生、公共利益領域的管制需要,對從業主體及從業人員的資格認定卻是行政法上的任務,是國家對某行業進行行政管理的重要手段之一,是對某一特定主體從事特定活動應具備的相關資質的要求。
2、2017年4月,人社部印發了《關於集中治理職業資格證書掛靠行為的通知》;今年2月,人社部集中曝光“掛證”人員黑名單,其中涉及藥品流通、環評、住建、專利代理等領域。 國家雖然重拳打擊職業資格“掛證”行為,但諸如企業、仲介、培訓機構的“掛證”仍屢禁不止,癥結到底在哪裡?
陳耀東:“掛證”問題屢禁不止,我認為原因主要在兩方面。
其二是存在門檻過高,具體來說是有的行業主管部門過高設置了經營主體開辦、年檢時的人員資格權重條件,使得一些不具備人員條件的經營主體為取得資質而尋找具有職業資格的人員進行掛靠,成為“掛證”的現實需求。
此外,證書掛靠違法成本較低,助長了證書掛靠現象的蔓延;資訊共用機制不健全,管理部門發現、查處證書掛靠違法行為較為困難等等,均是導致掛證行為難以根治的原因。
3、“掛證”讓本來不該獲得資質的企業獲得了資質,背離了國家設置職業資格制度以規範專案運營、防控風險的初衷,還會給公共安全、公民人身財產安全帶來隱患。
陳耀東:“掛證”行為是一種造假行為,“掛證”的企業是責任主體。 違規“掛證”,首先會造成不公平競爭,市場出現混亂,擾亂國家登記註冊秩序、稅收征管秩序;其次,會損害消費者權益;更重要的是會導致政府監管失信,有損政府權威;此外,“掛證”行為不利於及時梳理、明確法律關係,掛證者、被掛證者、消費者之間發生糾紛難於解決。
非法“掛證”首先應承擔行政責任。 對個人提交虛假申請材料騙取註冊證書、涉嫌掛靠證書等情況,應不予註冊。 例如,食品藥品監管總局規定掛證者一經核實,一律註銷註冊,3年內不得重新註冊。環境保護部規定存在證書掛靠行為的,一經發現,撤銷環境影響評價機構資質,3年內不得再次申請資質。
如果給消費者造成損失,掛證者和被掛證者應承擔連帶賠償等民事責任。
陳飛:依據掛靠的資格證書類別不同,依據相應資格主管機關的具體規定,對掛靠證書的行為給予相應的具體處罰。例如,《勘察設計註冊工程師管理規定》就針對勘察設計註冊工程師的違法掛靠行為作出了更為具體的處罰規定,其第二十八條規定,隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請註冊的,審批部門不予受理,並給予警告,一年之內不得再次申請註冊。
4、部分仲介、培訓機構提供的“掛證”服務又區別於企業“掛證”,是否合法?
陳耀東:如果仲介明知所要掛靠的企業並無相應經營資質,而“掛證”可以使企業獲得行業准入門檻,那麼仲介可能與企業存在串通,是違法行為,行為涉嫌欺詐第三人即消費者。《中華人民共和國消費者權益保護法》明確規定,經營者向消費者提供有關商品或者服務的品質、性能、用途、有效期限等資訊,應當真實、全面,不得作虛假或者引人誤解的宣傳。
如果構成欺詐,並給掛證方或第三人造成損失,那麼培訓機構等不僅要承擔民事責任,還需要承擔行政責任。
5、目前,我國對“掛證”行為有哪些明文規定的懲戒措施?
陳耀東:針對企業等被掛證方,如果掛證經營活動觸犯刑法,可能構成非法經營罪等犯罪,應依法承擔刑事責任。刑法第二百二十五條規定,違反國家規定,未經許可經營法律、行政法規規定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品的,擾亂市場秩序,情節嚴重的或情節特別嚴重的,都構成非法經營罪,應依法承擔刑事責任。
“掛證”行為也是對行政許可的規避和違反。行政許可法第二十九條規定,公民、法人或者其他組織從事特定活動,依法需要取得行政許可的,應當向行政機關提出申請;第八十一條規定,公民、法人或者其他組織未經行政許可,擅自從事依法應當取得行政許可的活動的,行政機關應當依法採取措施予以制止,並依法給予行政處罰。
行政許可法第八十條還規定了出讓、轉借行政許可的責任:被許可人有塗改、倒賣、出租、出借行政許可證件,或者以其他形式非法轉讓行政許可的,行政機關應當依法給予行政處罰。
另外,從仲介、培訓機構層面看,治理“掛證”要求其行業主管部門建立或完善定期查詢制度和事後處罰制度;從企業層面看,則要加大“借掛”企業的違規成本,在提倡企業加強誠信建設,承擔社會責任的同時,需強化行政主管部門的監管,如加強查驗企業經營資質等。
例如,食品藥品監管總局規定掛證者一經核實,一律註銷註冊,3年內不得重新註冊。環境保護部規定存在證書掛靠行為的,一經發現,撤銷環境影響評價機構資質,3年內不得再次申請資質。如果給消費者造成損失,掛證者和被掛證者應承擔連帶賠償等民事責任。
陳飛:依據掛靠的資格證書類別不同,依據相應資格主管機關的具體規定,對掛靠證書的行為給予相應的具體處罰。例如,《勘察設計註冊工程師管理規定》就針對勘察設計註冊工程師的違法掛靠行為作出了更為具體的處罰規定,其第二十八條規定,隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請註冊的,審批部門不予受理,並給予警告,一年之內不得再次申請註冊。
4、部分仲介、培訓機構提供的“掛證”服務又區別於企業“掛證”,是否合法?
陳耀東:如果仲介明知所要掛靠的企業並無相應經營資質,而“掛證”可以使企業獲得行業准入門檻,那麼仲介可能與企業存在串通,是違法行為,行為涉嫌欺詐第三人即消費者。《中華人民共和國消費者權益保護法》明確規定,經營者向消費者提供有關商品或者服務的品質、性能、用途、有效期限等資訊,應當真實、全面,不得作虛假或者引人誤解的宣傳。
如果構成欺詐,並給掛證方或第三人造成損失,那麼培訓機構等不僅要承擔民事責任,還需要承擔行政責任。
5、目前,我國對“掛證”行為有哪些明文規定的懲戒措施?
陳耀東:針對企業等被掛證方,如果掛證經營活動觸犯刑法,可能構成非法經營罪等犯罪,應依法承擔刑事責任。刑法第二百二十五條規定,違反國家規定,未經許可經營法律、行政法規規定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品的,擾亂市場秩序,情節嚴重的或情節特別嚴重的,都構成非法經營罪,應依法承擔刑事責任。
“掛證”行為也是對行政許可的規避和違反。行政許可法第二十九條規定,公民、法人或者其他組織從事特定活動,依法需要取得行政許可的,應當向行政機關提出申請;第八十一條規定,公民、法人或者其他組織未經行政許可,擅自從事依法應當取得行政許可的活動的,行政機關應當依法採取措施予以制止,並依法給予行政處罰。
行政許可法第八十條還規定了出讓、轉借行政許可的責任:被許可人有塗改、倒賣、出租、出借行政許可證件,或者以其他形式非法轉讓行政許可的,行政機關應當依法給予行政處罰。
另外,從仲介、培訓機構層面看,治理“掛證”要求其行業主管部門建立或完善定期查詢制度和事後處罰制度;從企業層面看,則要加大“借掛”企業的違規成本,在提倡企業加強誠信建設,承擔社會責任的同時,需強化行政主管部門的監管,如加強查驗企業經營資質等。