在建省辦經濟特區30周年節點， 海南迎來政策大禮包。
4月14日， 中共中央、國務院發佈《關於支持海南全面深化改革開放的指導意見》（下稱《指導意見》）強調， 鼓勵海南發展沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目， 探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。
值得注意的是， 《指導意見》並未直接提及開展以賽馬運動為基礎的競猜型體育彩票， 而是將支持鼓勵發展賽馬運動和探索發展競猜型體育彩票及大型國際賽事即開彩票分開列示。
上海師範大學中國彩票事業研究中心教授李剛預測稱， “十年甚至更長時間內，
探索體彩
在《指導意見》發佈後， 相關上市公司開始跟進， 尤以從事彩票的相關企業引人關注。
其中， 鴻博股份發佈公告稱， 全資子公司鴻博彩票（海南）團隊已組建完畢。
羅牛山同樣發佈公告稱， 全資子公司羅牛山國際馬術俱樂部有限公司簽署《戰略合作意向協定》， 擬出資建設羅牛山國際馬文化產業園項目， 項目定位為結合賽馬、農業的體育生態專案。
實際上， 這並非首次提出在海南省探索發展體育彩票。
2009年12月
國務院辦公廳發佈《關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》就曾建議， “在海南試辦一些國際通行的旅遊體育娛樂專案， 探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。
2010年
海南省政府出臺《海南國際旅遊島建設發展規劃綱要（2010—2020）》指出， 將在海南試辦一些國際通行的旅遊體育娛樂專案， 穩步發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。
儘管中央和地方出臺發展體育彩票的相關政策， 但進展緩慢， 甚至一度引發海南博彩業是否應該放開的討論。
2011年
時任海南省委書記的衛留成表示， 海南省不會發展類似澳門地區的博彩業。 “目前， 國家體育總局體彩中心正和海南省有關部門一起做方案設計， 這個事情很敏感， 要很慎重， 弄得不好會變成一種博彩、賭博， 那就不好了。 體彩就是體彩， 但會是一種新型的、可跟旅遊結合的好的彩票。 ”
在業界多位專家看來， 鼓勵海南省發展大型體育賽事，
中國彩票行業沙龍和亞洲責任博彩聯盟創始人蘇國京：
將大型體育賽事同彩票結合， 並不是賭博。 以賽馬為例， 賽馬和彩票結合就是賽馬彩票， 簡稱為馬彩。 “這與國際上流行的賭馬概念存在本質差別， 賽馬彩票是屬於體育競猜類彩票。 中央鼓勵在海南開展賽馬運動並不等同于鼓勵馬彩， 更不意味著開放賭馬；同時， 探索和發展競猜體育彩票不等同於開放博彩。 ”
實際上， 在國內也曾有企業試水所謂馬彩。 2011年， 武漢市前副市長劉順妮曾在全國兩會呼籲開放馬彩。 劉順妮在提案中分析稱， 馬彩能為社會提供600萬個就業機會， 拉動相關產業鏈， 至少擴大內需1779億元，
此後， 武漢賽馬賽事管理公司（下稱“武漢賽馬公司”）成立， 專門作為武漢賽馬和馬彩的運營平臺。
武漢賽馬公司的馬彩賭性小， 受眾廣泛。 比賽前， 觀眾憑藉門票換取競猜單， 並在競猜單上填入預測的前三名獲獎者， 如果最終前三名獲獎者同競猜單一致， 觀眾就能獲得一張即開彩票， 兌換相應獎品。
“該類賽馬活動僅僅是把和賽馬無關的即開彩票作為獎品和賽馬運動結合。 這既不是馬彩也不是賭馬。 ”蘇國京表示。
還有一種是在世界盃期間發行的圖案彩票， 每支球隊對應特定彩票， 這種彩票可以收集成套進行收藏， 也可以刮開兌獎， 但這種彩票仍然同比賽結果無關。
中國曾出現過類似于賭馬的馬彩， 雙色球編號代表獲勝者編號，
據知情人士透露， 彩票遊戲根據不同類型的返獎、公益金和發行費比率不同， 一般只有50％返獎率， 另外35％為公益金， 15％為發行費。 而博彩返獎率至少85％， 不設公益金。
“中國彩票很重要的組成部分是彩票公益金， 彩票公益金在中央和地方之間對半分配， 專項用於社會保障、社會福利、體育等社會公益事業。 中國體育彩票中， 競猜類彩票遊戲最高返獎率為72％， 這是體育彩票返獎的底線。 ”蘇國京表示。
彩票遊戲向何處發展？
2009年《關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》出臺後，海南省大型體育賽事和競猜型彩票事業開始有進展。
2017年3月，海南省馬業協會成立。而金沙銀河賽馬投資有限公司則號稱將在5年內投資逾百億元。
2017年8月，國家體育總局與海南省簽署戰略合作協定，推動競技體育和體育產業發展，支持探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票。
“《指導意見》出臺後，海南大型賽事彩票會摸索出更加成熟的發展方向。”蘇國京說。
據業內知情人士分析稱，彩票遊戲的參與人數同返獎率相關，返獎率越高，參與者越多。體育彩票72%的返獎率遠遠低於國際上運動博彩的返獎比率，容易讓諸多資金外流去參與國外的賭博遊戲。因此，競猜彩票不排除在海南嘗試做返獎率的調整試點。
蘇國京建議海南可嘗試開展有海南特色的大型體育賽事，比如《指導意見》所鼓勵的沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目，讓海南具備獨特旅遊賽事文化，發展海南獨特風格的體彩。
蘇國京表示，在海南，一旦針對體育彩票的探索嘗試可以啟動並落地，對整個中國體育彩票的發展將起到積極推動的作用。各類遊戲品種和玩法的創新也將為中國體育彩票帶來新的活力。
海南地區可以發展新品種的競猜類彩票遊戲，還可以嘗試創新傳統類體育彩票，比如以前已經有的遊戲品種，但在規則玩法上受某些瓶頸制約的競猜類體育彩票。
競猜體彩的發展，需要國家相關政策扶持。具體措施包括：簡化審批流程，優化銷售管道，建設基礎設施等。
但業內知情人士建議，當前中國彩票業仍處於發展初期，管理水準和規範化程度有待進一步提升，研究能力和人才培養欠缺，市場化程度低，違法情況普遍，因此政府相關扶持政策要堅持審慎的態度。
2015年審計署公佈資料顯示，彩票資金虛報套取、擠佔挪用、違規採購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題涉及彩票公益金資助項目854個，涉案金額169.32億元，個別地方還存在違規利用互聯網銷售彩票、彩票資金閒置等問題。
上述知情人士認為，彩票業需要政府高度監控。彩票的發行和銷售，應當由政府特許部門專門經營。同時引入適度競爭，使高信譽、專業化人才、優質企業有機會進入彩票發行領域。
海南不會放開博彩
上海師範大學中國彩票事業研究中心教授李剛表示，未來海南不可能出現西方意義上的博彩行業。
“海南只有700萬人口，人均生產總值4.8萬元，只要不允許網路銷售，就算放開競猜型彩票和即開彩票，也銷售不了多少錢。而且博彩業會有虹吸效應，周邊上千公里甚至更大的範圍內的地區很難再加以複製。”李剛分析稱。
今年2月，有報導稱海南“或被允許合法博彩”，導致澳門博彩股股價下跌，其中永利澳門跌6％，金沙中國跌5％，銀河娛樂跌4％，美高梅中國跌4％，新濠國際跌3％，澳博控股跌3％。
在蘇國京看來，每次海南涉及博彩概念的傳言出現都備受港澳地區關注，尤其是澳門。澳門作為中國的特區，近幾年發展態勢良好。“本次《指導意見》的出臺是為了深化改革、振興海南，推進當地的經濟、旅遊和貿易的發展。澳門和海南之間不應該，也不會存在任何競爭關係。”
上海體育大學教授李海表示，即開彩票種類繁多，已經有較多嘗試，市場份額總體下降。此外，賽馬運動是高成本的項目，投入非常大。所以，海南在這方面的實踐如何，存在挑戰和未知數。
彩票遊戲向何處發展？
2009年《關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》出臺後，海南省大型體育賽事和競猜型彩票事業開始有進展。
2017年3月，海南省馬業協會成立。而金沙銀河賽馬投資有限公司則號稱將在5年內投資逾百億元。
2017年8月，國家體育總局與海南省簽署戰略合作協定，推動競技體育和體育產業發展，支持探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票。
“《指導意見》出臺後，海南大型賽事彩票會摸索出更加成熟的發展方向。”蘇國京說。
據業內知情人士分析稱，彩票遊戲的參與人數同返獎率相關，返獎率越高，參與者越多。體育彩票72%的返獎率遠遠低於國際上運動博彩的返獎比率，容易讓諸多資金外流去參與國外的賭博遊戲。因此，競猜彩票不排除在海南嘗試做返獎率的調整試點。
蘇國京建議海南可嘗試開展有海南特色的大型體育賽事，比如《指導意見》所鼓勵的沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目，讓海南具備獨特旅遊賽事文化，發展海南獨特風格的體彩。
蘇國京表示，在海南，一旦針對體育彩票的探索嘗試可以啟動並落地，對整個中國體育彩票的發展將起到積極推動的作用。各類遊戲品種和玩法的創新也將為中國體育彩票帶來新的活力。
海南地區可以發展新品種的競猜類彩票遊戲，還可以嘗試創新傳統類體育彩票，比如以前已經有的遊戲品種，但在規則玩法上受某些瓶頸制約的競猜類體育彩票。
競猜體彩的發展，需要國家相關政策扶持。具體措施包括：簡化審批流程，優化銷售管道，建設基礎設施等。
但業內知情人士建議，當前中國彩票業仍處於發展初期，管理水準和規範化程度有待進一步提升，研究能力和人才培養欠缺，市場化程度低，違法情況普遍，因此政府相關扶持政策要堅持審慎的態度。
2015年審計署公佈資料顯示，彩票資金虛報套取、擠佔挪用、違規採購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題涉及彩票公益金資助項目854個，涉案金額169.32億元，個別地方還存在違規利用互聯網銷售彩票、彩票資金閒置等問題。
上述知情人士認為，彩票業需要政府高度監控。彩票的發行和銷售，應當由政府特許部門專門經營。同時引入適度競爭，使高信譽、專業化人才、優質企業有機會進入彩票發行領域。
海南不會放開博彩
上海師範大學中國彩票事業研究中心教授李剛表示，未來海南不可能出現西方意義上的博彩行業。
“海南只有700萬人口，人均生產總值4.8萬元，只要不允許網路銷售，就算放開競猜型彩票和即開彩票，也銷售不了多少錢。而且博彩業會有虹吸效應，周邊上千公里甚至更大的範圍內的地區很難再加以複製。”李剛分析稱。
今年2月，有報導稱海南“或被允許合法博彩”，導致澳門博彩股股價下跌，其中永利澳門跌6％，金沙中國跌5％，銀河娛樂跌4％，美高梅中國跌4％，新濠國際跌3％，澳博控股跌3％。
在蘇國京看來，每次海南涉及博彩概念的傳言出現都備受港澳地區關注，尤其是澳門。澳門作為中國的特區，近幾年發展態勢良好。“本次《指導意見》的出臺是為了深化改革、振興海南，推進當地的經濟、旅遊和貿易的發展。澳門和海南之間不應該，也不會存在任何競爭關係。”
上海體育大學教授李海表示，即開彩票種類繁多，已經有較多嘗試，市場份額總體下降。此外，賽馬運動是高成本的項目，投入非常大。所以，海南在這方面的實踐如何，存在挑戰和未知數。