「學習時報」中國社科院副院長蔡昉：如何讓新型城鎮化走得更遠

實施鄉村振興戰略與推進新型城鎮化既不是對立的關係， 也並非在側重點上有所不同， 而是你中有我、我中有你， 相互補充、相互促進的關係。 只有把鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略同時推進， 才可以使後者的目標更加明確， 實施手段更加協調和統籌兼顧， 推進過程更加健康和更可持續。

中央農村工作會議強調， 走中國特色社會主義鄉村振興道路， 必須重塑城鄉關係， 推動新型工業化、資訊化、城鎮化、農業現代化同步發展， 走城鄉融合發展之路。 在改革開放40年的時間裡， 我國實現的城鎮化速度超過了世界發展史上任何時代的任何國家，

是中國經濟發展奇跡的一個重要組成部分。 隨著經濟發展進入新常態， 增長速度進入下行區間， 城鎮化速度也有減緩的趨勢。 然而， 一般發展規律表明， 城鎮化水準是國家發達程度的標誌性指標之一， 任何一個國家都不可能在較低的城鎮化水準上實現現代化。 因此， 城鎮化仍然應該作為經濟增長和結構變化的重要引擎。 我們面對的一項重要任務是， 以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導， 認識當前我國城鎮化面臨的新挑戰， 以改革的方式予以正確應對， 使城鎮化走得更遠更健康。

中國特色的城鎮化路徑

改革開放之初， 我國城鎮居民占全部人口的比重僅為17.9%。

與此同時， 由於城鎮和農村分別處於不同的人口轉變階段， 城鎮人口自然增長率一直低於農村人口增長率， 因此， 要提高城鎮人口比重或城鎮化水準， 農村人口向城鎮的遷移必然要發揮主要的貢獻作用。 事實上也是如此， 在過去40年裡， 勞動力從農業中轉移出來並向城鎮遷移， 一直是城鎮化重要的和主要的動力， 進入21世紀以來這個特點尤其明顯。 目前， 我國外出農民工大約為1.69億人， 按照國家統計局的調查， 其中絕大多數即80%以上進入到各級城鎮生活和就業， 擴大了城鎮常住人口總規模， 提高了常住人口城鎮化率。

由於這一時期我國的城鎮化速度是史無前例的， 而戶籍制度改革卻採取了漸進的方式推進，

兩者節奏並沒有實現完全同步， 因此在城鎮人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間形成一個缺口， 2017年前者為58.5%， 後者為42.4%。 換句話說， 常年外出農民工及其隨遷家屬被統計為常住城鎮人口， 卻沒有獲得城鎮戶口。 因此， 這個時期的中國特色城鎮化路徑表現為農民工的有來有去， 同時一定是來大於去。 這個有來有去的城鎮化路徑， 不再像改革初期人們所形容的“候鳥型”流動模式， 即不是短期臨時性的有來有去， 而是在一個勞動者的終身就業週期中發生的來與去的選擇過程。 惟其如此， 常住人口城鎮化率才會得到不斷提高。

從統計指標意義上， 每年進城的農民工人數大於他們返鄉的人數， 保證了城鎮化水準持續提高。

而就其本質而言， 轉移到城鎮的人口逐漸積累從而形成淨增量， 也體現和反映了城鎮化的經濟功能或效率含義。 美國經濟學家庫茲涅茨通過分析各國統計資料得出結論， 產業結構變化的實質是勞動力等生產要素從生產率較低的部門（農業）， 向生產率更高的部門（非農產業）轉移。 這一結論同樣適用於勞動力從生產率較低的地區（農村）向生產率更高的地區（城鎮）轉移過程。 因此， 勞動力轉移或人口城鎮化的意義在於， 它是一個不斷提高勞動生產率的“庫茲涅茨過程”。

在改革開放的1978—2015年期間， 我國勞動生產率總體提高了16.7倍。 對此進行貢獻因素分解可以看到， 在這個勞動生產率提高幅度中， 第一產業、第二產業和第三產業分別作出13%、32%和11%的貢獻，

加總後貢獻率為56%， 而勞動力從農業向第二產業及第三產業的轉移， 完成了一個資源重新配置過程， 這個因素對勞動生產率的提高作出了其餘44%的貢獻。 由於農村勞動力轉移是我國城鎮化的顯著推動力， 因此， 這裡顯示的三個產業之間的勞動力重新配置效應， 也正是在城鎮化的過程中得以實現的。

城鎮化面臨的新挑戰

根據一般發展規律， 我國城鎮化的任務遠未完成。 從城鎮化率指標來看， 我國目前尚低於所處收入組別——世界銀行劃分的中等偏上收入國家65%的平均水準， 與高收入國家的平均水準更有大約23個百分點的差距， 未來5年我國要跨越高收入門檻， 在人均GDP上與必須趕超國家的平均水準， 也有大約15個百分點的差距。更何況，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率尚有16個百分點的缺口要填補。因此，不僅推動新型城鎮化是不可回避、不容延緩的發展任務，而且保持庫茲涅茨過程也是提高發展效率、品質和可持續性的關鍵。

單純從城鎮人口比重的提高幅度上看，城鎮化速度似乎並沒有減慢，但是，城鎮化貢獻因素的消長變化，已經預示著城鎮化的可持續性有所乏力，從而作為庫茲涅茨過程的性質明顯減弱。目前我國城鎮人口的年度增量構成中，約16%為自然增長，5%是農轉非人口，26%系農民工增長的貢獻，53%則來自於所謂的就地轉移。其中，就地轉移是通過改變行政區劃，如縣改市（區）、鄉改鎮、村改居（委會）等手段導致城鎮人口的增加。由於在這種單純統計口徑的變化中，大批農村居民身份雖然變為市民，甚至很多還獲得了城鎮戶口，但本身並不涉及就業類型和居住地的變化，並不發生勞動力的重新配置，因此不是典型的庫茲涅茨過程。真正符合庫茲涅茨過程的城鎮化因素是進城的農民工，而這個源泉已經開始式微。

多年來源源不斷進入城市的農民工，其實已經不再是從農業中轉移出來的剩餘勞動力，而是初中和高中畢業（或輟學）的新成長勞動力，大體上對應著農村16—19歲人口群體。這個組別的人口總數長期以來一直是迅速增長的，直至於2014年達到增長的峰值，此後其新增數量呈現逐年減少的趨勢，或者說增長率已經為負。與此相應，自2014年以來農村外出勞動力的增長也開始減速，農民工增量對城鎮化率提高的貢獻從2010年的31%，下降到2016年僅為2.3%。在城鎮化繼續遵循著有來有去模式的情況下，難免不久後會出現返鄉人數大於進城人數的情況。

以2016年全國勞動生產率（勞均GDP）9.6萬元為基準，作為城鎮的主要產業，工業的勞動生產率相當於平均水準的2.73倍，第三產業相當於1.19倍，建築業相當於68.3%，而農村的主要產業——農業則僅為平均水準的30.9%。如果簡單從這個勞動生產率相對水準比較看問題，農民工從城鎮到農村的倒流，就相當於勞動力從高生產率就業退回到低生產率就業，即意味著出現逆庫茲涅茨過程。引領經濟發展新常態，要求把經濟發展方式從生產要素投入驅動轉到生產率提高驅動的軌道，而資源重新配置效率是迄今生產率提高的重要源泉，那麼，農民工逆向流動是否必然導致逆庫茲涅茨過程，從而降低中國經濟整體生產率呢？黨的十九大提出的鄉村振興戰略和習近平總書記在這個方面的重要講話精神，為我們認識和解決這個問題提供了重要的指導。

鄉村振興戰略與新型城鎮化

黨的十九大提出鄉村振興戰略，作為決勝全面建成小康社會七大重大戰略部署之一。實施這個戰略與推進新型城鎮化既不是對立的關係，也並非在側重點上有所不同，而是你中有我、我中有你，相互補充、相互促進的關係。特別需要認識到的是，只有把鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略同時推進，才可以使後者的目標更加明確，實施手段更加協調和統籌兼顧，推進過程更加健康和更可持續。

鄉村振興戰略與新型城鎮化都是建設現代化經濟體系及至推進現代化建設的必由之路，兩者不僅目標是相同的，推進手段也是一致的和互補的。高度城鎮化是經濟社會現代化的一個綜合體現，因此也是各國現代化過程中都要追求的結果。但是，達到這個結果的過程本身，卻因國情的不同應該有差異性。換句話說，就城鎮化而言，可以有且必然有推進過程中的中國特色，卻沒有且不應該有最終目標上的中國例外。而實施鄉村振興戰略，就是為了保證這個有中國特色的城鎮化過程與必然走向高度城鎮化結果之間的一致性。

為了避免一些發展中國家城鎮化進程中出現農業萎縮、農村凋敝和農民生活改善滯後於經濟發展的不利後果，習近平總書記強調指出：城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰，相輔相成。同時告誡我們任何時候都不能忽視農業、不能忘記農民、不能淡漠農村。毋庸置疑，這裡所講的“任何時候”就包括在追求城鎮化水準提高的時候。例如，從實施鄉村振興戰略的角度，實現農業農村現代化必然要推動農業的適度規模經營，而土地規模如何擴大，在什麼階段上擴大到什麼程度，取決於農業勞動力轉移所處的階段及其穩定性；從推進城鎮化的角度，勞動力轉移又需要以農業勞動生產率的提高為前提條件，而後者又受到經營規模狹小的制約。對於如何破解這個迴圈難題，黨的十九大提出的鄉村振興戰略及其他一系列部署給出了答案。

城鎮化是一個長期的歷史自然過程。在這個過程中，既有人口從農村向城鎮遷移的正向城鎮化，也不可避免有農民工返鄉等逆城鎮化。通過加快戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，可以保證城鎮化作為庫茲涅茨過程持續推進；實施鄉村振興戰略，可以使勞動力、人才的返鄉也不會成為一個逆庫茲涅茨過程；同時，鄉村振興戰略不僅為農村人才和勞動力創造一片用武之地，也使城鎮化的推進更加行穩致遠。習近平總書記指出：要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。通過激發出各類人才和勞動力的人力資本潛力和活力，將農村生產要素進行合理、優化的配置，不僅保證人力資源的返鄉和下鄉與進城一樣具有效率改進的功能，而且是實施鄉村振興戰略和實現農業農村現代化的關鍵一環。（作者系中國社會科學院副院長）

也有大約15個百分點的差距。更何況，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率尚有16個百分點的缺口要填補。因此，不僅推動新型城鎮化是不可回避、不容延緩的發展任務，而且保持庫茲涅茨過程也是提高發展效率、品質和可持續性的關鍵。

單純從城鎮人口比重的提高幅度上看，城鎮化速度似乎並沒有減慢，但是，城鎮化貢獻因素的消長變化，已經預示著城鎮化的可持續性有所乏力，從而作為庫茲涅茨過程的性質明顯減弱。目前我國城鎮人口的年度增量構成中，約16%為自然增長，5%是農轉非人口，26%系農民工增長的貢獻，53%則來自於所謂的就地轉移。其中，就地轉移是通過改變行政區劃，如縣改市（區）、鄉改鎮、村改居（委會）等手段導致城鎮人口的增加。由於在這種單純統計口徑的變化中，大批農村居民身份雖然變為市民，甚至很多還獲得了城鎮戶口，但本身並不涉及就業類型和居住地的變化，並不發生勞動力的重新配置，因此不是典型的庫茲涅茨過程。真正符合庫茲涅茨過程的城鎮化因素是進城的農民工，而這個源泉已經開始式微。

多年來源源不斷進入城市的農民工，其實已經不再是從農業中轉移出來的剩餘勞動力，而是初中和高中畢業（或輟學）的新成長勞動力，大體上對應著農村16—19歲人口群體。這個組別的人口總數長期以來一直是迅速增長的，直至於2014年達到增長的峰值，此後其新增數量呈現逐年減少的趨勢，或者說增長率已經為負。與此相應，自2014年以來農村外出勞動力的增長也開始減速，農民工增量對城鎮化率提高的貢獻從2010年的31%，下降到2016年僅為2.3%。在城鎮化繼續遵循著有來有去模式的情況下，難免不久後會出現返鄉人數大於進城人數的情況。

以2016年全國勞動生產率（勞均GDP）9.6萬元為基準，作為城鎮的主要產業，工業的勞動生產率相當於平均水準的2.73倍，第三產業相當於1.19倍，建築業相當於68.3%，而農村的主要產業——農業則僅為平均水準的30.9%。如果簡單從這個勞動生產率相對水準比較看問題，農民工從城鎮到農村的倒流，就相當於勞動力從高生產率就業退回到低生產率就業，即意味著出現逆庫茲涅茨過程。引領經濟發展新常態，要求把經濟發展方式從生產要素投入驅動轉到生產率提高驅動的軌道，而資源重新配置效率是迄今生產率提高的重要源泉，那麼，農民工逆向流動是否必然導致逆庫茲涅茨過程，從而降低中國經濟整體生產率呢？黨的十九大提出的鄉村振興戰略和習近平總書記在這個方面的重要講話精神，為我們認識和解決這個問題提供了重要的指導。

鄉村振興戰略與新型城鎮化

黨的十九大提出鄉村振興戰略，作為決勝全面建成小康社會七大重大戰略部署之一。實施這個戰略與推進新型城鎮化既不是對立的關係，也並非在側重點上有所不同，而是你中有我、我中有你，相互補充、相互促進的關係。特別需要認識到的是，只有把鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略同時推進，才可以使後者的目標更加明確，實施手段更加協調和統籌兼顧，推進過程更加健康和更可持續。

鄉村振興戰略與新型城鎮化都是建設現代化經濟體系及至推進現代化建設的必由之路，兩者不僅目標是相同的，推進手段也是一致的和互補的。高度城鎮化是經濟社會現代化的一個綜合體現，因此也是各國現代化過程中都要追求的結果。但是，達到這個結果的過程本身，卻因國情的不同應該有差異性。換句話說，就城鎮化而言，可以有且必然有推進過程中的中國特色，卻沒有且不應該有最終目標上的中國例外。而實施鄉村振興戰略，就是為了保證這個有中國特色的城鎮化過程與必然走向高度城鎮化結果之間的一致性。

為了避免一些發展中國家城鎮化進程中出現農業萎縮、農村凋敝和農民生活改善滯後於經濟發展的不利後果，習近平總書記強調指出：城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰，相輔相成。同時告誡我們任何時候都不能忽視農業、不能忘記農民、不能淡漠農村。毋庸置疑，這裡所講的“任何時候”就包括在追求城鎮化水準提高的時候。例如，從實施鄉村振興戰略的角度，實現農業農村現代化必然要推動農業的適度規模經營，而土地規模如何擴大，在什麼階段上擴大到什麼程度，取決於農業勞動力轉移所處的階段及其穩定性；從推進城鎮化的角度，勞動力轉移又需要以農業勞動生產率的提高為前提條件，而後者又受到經營規模狹小的制約。對於如何破解這個迴圈難題，黨的十九大提出的鄉村振興戰略及其他一系列部署給出了答案。

城鎮化是一個長期的歷史自然過程。在這個過程中，既有人口從農村向城鎮遷移的正向城鎮化，也不可避免有農民工返鄉等逆城鎮化。通過加快戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，可以保證城鎮化作為庫茲涅茨過程持續推進；實施鄉村振興戰略，可以使勞動力、人才的返鄉也不會成為一個逆庫茲涅茨過程；同時，鄉村振興戰略不僅為農村人才和勞動力創造一片用武之地，也使城鎮化的推進更加行穩致遠。習近平總書記指出：要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。通過激發出各類人才和勞動力的人力資本潛力和活力，將農村生產要素進行合理、優化的配置，不僅保證人力資源的返鄉和下鄉與進城一樣具有效率改進的功能，而且是實施鄉村振興戰略和實現農業農村現代化的關鍵一環。（作者系中國社會科學院副院長）