應急預案和計畫如何有效整合為應急框架體系？專訪專家容志！

從集中優勢辦大事到適應市場經濟發展形勢的常態化管理

作為長期研究公共安全問題的青年學者， 容志對我國公共安全管理領域深層次問題有自己的思考。

他認為， 我國的公共管理有“集中力量辦大事”的優勢， 特別是重大公共活動的安保能力非常強， 安保係數非常高。 但與此同時， 常態化管理還存在基礎薄弱、法治化程度不高和運動式治理等問題， 風險治理能力遠遠落後於市場經濟發展的現實。 造成這種現象的主要原因在於治理資源不足， 表現在相對和絕對兩個方面。 政府內部結構分割和社會發育失調都制約了公共治理資源的有效運用。

容志認為， 運動式治理是我國社會治理和安全管理的一個老問題， 主要是由於沒有常態化的機制， 根子還是法制不健全和不完善。 要徹底解決這個問題， 單單靠機構改革是不夠的。 “但我們可以抓住機構整合、職能調整的機遇，

把常態化管理推上一個新臺階。 ”他舉例說， 比如， 首先更加注重依法治國和依法行政， 提高不安全行為的違法成本， 這是最根本的一條。 其次， 通過機構整合和隊伍整合， 填補條線監管和分段監管之間的縫隙， 消除各種監管盲點， 提高安全監管的整體性和協同性， 提高應急反應的快速性和有效性， 提升資源利用效率。 再其次， 發揮我們自身的體制優勢， 動員廣大群眾、社會組織等參與到安全監督管理中來， 形成濃厚的社會輿論氛圍。

他在2014年出版的專著《從分散到整合：特大城市公共安全風險防控機制研究》一書中， 對特大城市如何開展公共安全風險防控工作進行了系統闡述。 那麼，

應急管理部的組建從宏觀上是否也是資源配置從分散到整合？與特大型城市相比， 一個國家的公共安全風險防控有哪些不同？

“應急管理部的組建， 就是將原來分散在多個部門的應急管理相關職能和隊伍進行有效整合， 革除分散化、碎片化的弊端， 實現更高層次的協同。 ”容志說。

而對於特大城市與國家公共安全風險防控之間的區別， 容志的理解是， 國家的公共安全風險防控遠比特大城市複雜， 因為特大城市的公共安全主要還是與民生相關的城市運行安全和生產安全， 且城市區域內的自然地貌變化較小。 他認為， 在國家層面， 公共安全風險防控首要是牢固樹立總體國家安全觀， 以總體國家安全觀指導整個應急管理工作。

例如， 要將經濟安全、社會安全、國土安全、資訊安全、生態安全、核安全等問題進行通盤考慮、給予同等重視， 不能為了某一方面的發展忽視其他方面的發展， 尤其不能為了短期利益犧牲長期的安全。 同時， 要從制度上構建安全導向的風險防範體系， 激勵各種推動安全責任落實的行為， 比如領導幹部安全責任體系建設， 企業安全主體責任體系建設等。 另外， 還要堅持以民為本、以人為本的安全觀， 增強人民群眾的安全意識， 普及安全防範知識， 發動群眾參與身邊的安全管理， 夯實推動國家安全的群眾基礎。

將應急方面的預案和計畫有效整合為應急框架體系

“一案三制”是應急管理體系的顯著特徵。 “一案”即應急預案。

應急預案的制定和管理是應急管理中非常重要的一項工作。 但事實上， 記者瞭解到， 生產事故、自然災害等突發事件發生後， 往往出現應急預案上下之間對接不上的問題， 導致各項措施到了基層只能由基層黨政領導全盤負責， 應對乏力。 與此同時， 監管人員到基層單位或企業檢查時經常發現， 基層單位或企業對“應急管理是什麼”並沒有清晰的概念， 不但存在應急預案的類型與自身實際不匹配的問題， 而且很多企業負責人認為， 只要隨便制定一份應急預案就算有應急預案了。

針對這些問題， 容志表示， 應急預案互相不銜接、不整合的問題在我國應急管理體系中非常突出， 不僅上下之間有時對接不上， 橫向部門之間也存在類似現象。不少預案只是針對制定預案的部門，或者以牽頭部門為主，考慮範圍較為狹窄，也不注重與其他部門的預案進行對接。這就制約了應急預案體系乃至應急管理體系的整體性、系統性和協同性。

如何解決這個問題呢？容志特別提到了“國家應急反應框架”。在這個框架中，由專業的應急管理部門領銜，將中央到地方，以及國務院各部委之間的應急預案和計畫進行有效整合，最終形成一個整體的應急反應框架體系，從根本上解決預案碎片化甚至預案打架等問題。

“至於基層單位和企業對預案的理解存在片面性的現象也是客觀存在的。”他說。實際上，不僅是基層單位和企業，很多地方對於應急預案都存在重視程度不夠的問題。這主要是由於以下幾個原因。

首先，很多預案制定出來以後沒有進行充分演練，制定好了就放在了抽屜裡。沒有經過演練的預案，往往是不具有操作性的預案，無法起到指導實踐的作用。這就容易形成惡性循環——預案制定了不演練，不演練就不能發現預案中存在的問題，一旦出了問題就覺得預案沒有用，從而更加不重視應急預案的制定工作。最終，在實際工作中，一旦出了問題，大家還是習慣于讓領導來坐鎮指揮，而不是按照預案的要求來。

其次，應急預案制定出來以後沒有進行動態調整，很多應急預案制定出來以後就收起來了，而且很可能一放就是多年。有的應急預案雖然經過了演練，但是單位沒有根據演練或者突發事件處置過程中發現的問題進行相應的調整。這些都降低了應急預案的實用性。

再其次，不少應急預案制定得過於宏觀抽象，沒有結合具體的突發事件構造情景。從理論上講，情景構建是應急預案編制的重要前提，只有把突發事件的情景預想得完整和準確，制定預案才能有針對性和實效性。由於沒有考慮到具體的情景，部分預案只是籠統地規定了部門職責和任務，但是遇到具體情況該怎麼做，預案的指導作用非常有限。這種有限性反過來導致大家不重視應急預案。

另外，很多應急預案沒有分解到每一個具體的崗位甚至每一個人上面。很多的應急預案雖然規定了各個部門的職責，但是具體該怎麼履行這些職責，具體該由誰來操作，還是比較模糊。這也降低了應急預案的標準性、精確性和操作性。要解決這些問題，需要不斷提高我國應急預案的科學化水準。

橫向部門之間也存在類似現象。不少預案只是針對制定預案的部門，或者以牽頭部門為主，考慮範圍較為狹窄，也不注重與其他部門的預案進行對接。這就制約了應急預案體系乃至應急管理體系的整體性、系統性和協同性。

如何解決這個問題呢？容志特別提到了“國家應急反應框架”。在這個框架中，由專業的應急管理部門領銜，將中央到地方，以及國務院各部委之間的應急預案和計畫進行有效整合，最終形成一個整體的應急反應框架體系，從根本上解決預案碎片化甚至預案打架等問題。

“至於基層單位和企業對預案的理解存在片面性的現象也是客觀存在的。”他說。實際上，不僅是基層單位和企業，很多地方對於應急預案都存在重視程度不夠的問題。這主要是由於以下幾個原因。

首先，很多預案制定出來以後沒有進行充分演練，制定好了就放在了抽屜裡。沒有經過演練的預案，往往是不具有操作性的預案，無法起到指導實踐的作用。這就容易形成惡性循環——預案制定了不演練，不演練就不能發現預案中存在的問題，一旦出了問題就覺得預案沒有用，從而更加不重視應急預案的制定工作。最終，在實際工作中，一旦出了問題，大家還是習慣于讓領導來坐鎮指揮，而不是按照預案的要求來。

其次，應急預案制定出來以後沒有進行動態調整，很多應急預案制定出來以後就收起來了，而且很可能一放就是多年。有的應急預案雖然經過了演練，但是單位沒有根據演練或者突發事件處置過程中發現的問題進行相應的調整。這些都降低了應急預案的實用性。

再其次，不少應急預案制定得過於宏觀抽象，沒有結合具體的突發事件構造情景。從理論上講，情景構建是應急預案編制的重要前提，只有把突發事件的情景預想得完整和準確，制定預案才能有針對性和實效性。由於沒有考慮到具體的情景，部分預案只是籠統地規定了部門職責和任務，但是遇到具體情況該怎麼做，預案的指導作用非常有限。這種有限性反過來導致大家不重視應急預案。

另外，很多應急預案沒有分解到每一個具體的崗位甚至每一個人上面。很多的應急預案雖然規定了各個部門的職責，但是具體該怎麼履行這些職責，具體該由誰來操作，還是比較模糊。這也降低了應急預案的標準性、精確性和操作性。要解決這些問題，需要不斷提高我國應急預案的科學化水準。