走出去智庫觀察
上周（4月18日）， 國家國際發展合作署（以下簡稱合作署）正式掛牌成立， 作為本輪國務院機構改革中新設的一家國務院直屬機構，
走出去智庫（CGGT）觀察到， 隨著中國綜合國力的不斷提升， 中國對外援助的力度也在加大。 商務部統計數字顯示， 2017年全年中國政府新承擔各類援助項目309個， 惠及128個國家和地區及國際組織；圍繞“一帶一路”建設， 援建了農業、工業、交通運輸、能源電力、資訊通訊等領域重大基礎設施項目近60個。
在此背景下， 整合商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責， 成立國家國際發展合作署， 通過國際發展合作服務“一帶一路”建設， 可以助推“一帶一路”沿線國家的發展， 更有利於樹立我國大國外交的形象。
政策前景看好的同時，
走出去智庫（CGGT）今日刊發走出去智庫（CGGT）高級研究員、劍橋大學發展學在讀博士魯賽特的研究文章該文立足國際社會視角， 對國家國際發展合作署未來運營方向、面對的挑戰進行了深入分析， 並提出應對建議。
要點
1、目前， 我國官方對外援助資料略顯匱乏。 資料的缺失會使國際社會對我國援外的管理、動機和影響產生很多質疑和誤讀。 公開詳實地報導援外資料應是每一個合格且專業的發展機構的首要任務之一。
2、國家國際發展合作署摘掉了“商務”的帽子是個好的開始， 但在未來仍需進一步明確援助與商貸的界限， 從而減少國際社會的誤讀。
3、中國很多援助對象都為世界治理指數排名靠後的國家， 其中很多政府債臺高築。 如果我國官方融資的贈與成分不足， 則此類融資會進一步加重受援國政府負債， 可能造成違約風險。
正文
文/ 魯賽特 走出去智庫（CGGT）高級研究員
國家國際發展合作署於本月18日正式揭牌成立， 該機構整合了商務部和外交部對援外工作的管理和協調等職能， 成為國務院副部級直屬單位。 第一任署長由前發改委副主任王曉濤出任。 消息剛一發佈， 就引起了中外發展金融界的廣泛關注。
在過去半個世紀裡， 我國的經濟發展取得了驚人的成就。 1995年之前我國的人均收入還遠低於撒哈拉以南的非洲地區。 1980年至2000年間， 我國累計收到國際社會超過380億美元的發展援助。 而今， 中國已是世界第二大經濟體， 近8億人口擺脫貧困。 2000年以後的飛速發展更是讓我國實現了從受援國到援外大國的華麗轉身。
國家國際發展合作署的成立不僅是對我國援外工作重要性的肯定， 更是提供了一個與國際社會交流合作的平臺。 援外政策的內容繁雜且多元， 很難一一涵蓋。 在本文中， 筆者重點分析我國援外的現狀和存在的一些問題， 再通過橫向比較， 對該機構的未來發展進行一些探討。
合作署將有助於改善援外資料匱乏現狀， 糾正國際社會誤讀
當今大多施援國都是國際援助發展委員會(DAC)成員。 該委員會于1961年成立， 意在協調統一各成員國援外政策。 目前該委員會有30個成員國， 以發達國家為主。 2000年以後， 以中國為代表的一系列新興國家才逐步介入國際發展金融的競技場。
傳統施援國的援助資金以官方發展援助(ODA)為主，其中主要包括無償援款 (Grants), 優惠性貸款 (Concessional Loans), 以及技術專家協助 (Technical Assistance)。軍事援助不記錄在內。1960年至2016年間，DAC成員的ODA總支出從每年46億美元增至1449億美元之多。儘管援外流程繁雜，但無論是援助對象、產業，還是援助形式和管道，大多會即時更新並輕易查閱。
相比之下，我國官方資料則略顯匱乏。很多對援外政策的解讀依舊停留在《中國的對外援助(2011)》及《中國的對外援助(2014)》兩本白皮書的內容。根據我國官方資料，截至2012年，我國對外援助總額達3456.3億元人民幣（見圖1）。
其中，無償援助為1385.2億元，重點包含了開發受援國社會福利項目，技術協助合作，人道主義救援等；無息貸款為838億元，多用於公共設施與民生設施的建設；優惠貸款為1233.1億元，支持生產性專案與大中型基建和設備採購。
圖1：中國對外援助累計資金分佈
然而，根據AidData（由美國威廉瑪麗學院主持管理並致力於研究中國對外援助資金）對中國在海外各項目的公開信息總結，我國對外融資力度要遠大於白皮書中的資料。2000年至2014年間，我國官方海外融資總額達2.3萬億元人民幣（原資料為美元，本文中採用1美元折合6.5元人民幣的匯率換算）。
僅ODA一項就超過5270億元人民幣。此外，還有1.4萬億元人民幣的其他官方融資（贈與成分不足或以出口為導向的信貸）和3705億元人民幣的官方海外融資沒有足夠資訊可供歸類。
AidData的資料大多來自對專案現實可查的相關報導（其中包括中英文媒體，中國及受援國各部委機關發佈的消息，以及田野調查結果等等）。但我國官方卻沒有對應的專案及國別資料記錄，所以無法一一驗證校對。這不是單純的數字遊戲，漏掉的大筆資金可能是用於我國企業在欠發達國家修建港口電廠，也可能是用於國家派遣人力物力前去防疫抗災。
資料的缺失會使國際社會對我國援外的管理、動機和影響產生很多質疑和誤讀。援外預算還涉及國家財政支出，因此無論是出於對本國納稅人負責，還是為了在國際社會維護我國正面形象，國家國際發展合作署都將扮演重要的角色。公開詳實地報導援外資料應是每一個合格且專業的發展機構的首要任務之一。
合作署需開發新援助模式，降低受援國違約風險
從圖2可以看出我國的官方海外融資規模已經相當可觀，但相比較傳統援外大國（如英國和美國），ODA的成分偏低。Dreher et al. (2017) 認為這是我國援外模式更加商業化的體現。
圖2：美英中三國累計官方融資比較（2000年至2014年）
在進一步探討這個問題之前，我們需要瞭解一個重要定義：贈與成分（Grant element）。任何援外貸款都可以根據其償還期限、寬限期、利率和貼現率（一般按綜合年利率10%計算）等資訊，計算出有多少比例是贈與價值。若贈與成分超過貸款價值的25%，則該貸款可歸類為ODA。
如果僅計算我國進出口銀行的兩優業務（優惠貸款和優惠出口買方信貸），贈與成分是很難低於25%的。 所以AidData裡的其他官方融資應包含了我國其他金融機構（如國家開發銀行和四大國有銀行）在海外的大量商業性貸款。我國金融行業的國有特殊性可能會讓他國政府和研究人員對我國援外的規模有所誇大並將某些貸款誤讀成國家行為。
在2010年後，我國ODA占整體資金的比例也有了逐步上升的趨勢。國家國際發展合作署摘掉了“商務”的帽子是個好的開始，但在未來仍需進一步明確援助與商貸的界限，從而減少國際社會的誤讀。
我國援助對象覆蓋了全球140個國家和地區。與外界認為中國大肆攫取自然資源的錯誤印象相反，現實資料中，我國的專案資金並沒有不成比例的偏向礦業，更多的項目資金是投在了基建、能源、通訊、農業、醫療和教育等領域。黛博拉教授2011年《龍的禮物》一書對中國在非洲的各種援助案例做了詳盡記載。
Dreher et al.(2017)還發現我國的ODA援助對受援國的經濟增長起到了積極作用（平均每年增加0.7%）。我國ODA的正面作用與國際多邊機構（如世行）和其他DAC國家相比，無明顯差異。但對當地經濟的積極影響在其他官方融資 （即贈與成分低或以出口為導向的信貸）的資料中，沒有得到體現。
布魯金斯學會高級研究員Dollar(2017)指出，中國很多援助物件都為世界治理指數排名靠後的國家（見圖3紅色國家）。其中包括柬埔寨、伊朗、蘇丹、安哥拉、奈及利亞、委內瑞拉等國。
圖3：中國的主要援外對象及其國家治理水準（2012年至2014年）
自2008年金融危機以來，很多非洲政府債臺高築（經濟學人，2018）。如果官方融資的贈與成分不足，則此類融資會進一步加重受援國政府負債，可能造成違約風險。在現實中，一些的援外項目也因此胎死腹中。儘管很多官方貸款有當地政府主權擔保，可一旦出現違約，仍會陷入無論是採取懲罰政策還是減免政策都對雙方不利的尷尬處境。
2015年，經合組織根據受援國的收入水準，對贈與成分和ODA的定義做了部分修改。國家國際發展合作署也應在確保雙方利益的前提下，致力於開發新的發展金融產品和援助模式。
合作署未來工作展望
排名靠前的受援國中很多都是我國“一帶一路”的重要戰略夥伴。“一帶一路”的正常推進與這些國家的政治經濟穩定密不可分。與其政府緊密合作對我國不干涉他國內政和無條件援助的政策也提出了新的挑戰。比如，我國在南蘇丹派駐維和部隊保護當地油田設備及工人的同時，已經悄然偏移了該政策。
因此，國家國際發展合作署在未來將用什麼理論框架來解讀我國援外事業；如何與傳統施援國發展機構交流學習；如何做好與國內各部委在國際發展政策的協調工作，這些方面都值得期待。
如今的國際發展援助已經不再是坦贊鐵路時期的單向給與，而是更多強調雙向共贏。在全球化的今天，任何國家的政治經濟問題都可能對其地緣區域或全球帶來不穩定性（如戰爭造成的難民問題）。通過發展援助實現共同繁榮才是解決問題的根本。
根據1970年的聯合國決議，施援國每年官方發展援助（ODA）支出應達到其國民總收入【國民生產總收入（GNI）=國民生產總值（GDP）+ 國外要素淨收入】0.7%的標準。雖然DAC成員國都接受了該政策，但面對國內政治和全球經濟下行的壓力時依舊難以達到這一標準。截至2016年，僅有英國、丹麥、挪威、盧森堡和瑞典達到了該標準。美國ODA總量雖遠超其他國家，但ODA在其國民總收入占比僅為0.18%。
我國的ODA在國民總收入占比，在2000 -2014年間達到了平均0.1%的標準。我國是世界第二大經濟體，但按人均收入標準看，依舊是中等收入國家，所以0.7%的標準暫時還是過於苛刻了。但這對我國援外事業的未來發展前景而言，是個很好的預測指標，國家國際發展合作署與援外政策未來的重要性也就不言而喻了。
如果將我國其他官方融資（OOF）計算在內，我國官方融資已經達到了國民總收入0.5%的標準。在近期和中期，國家國際發展合作署應致力於加強援外資料統計，完善界定援助與商貸，並努力提高部分貸款的贈與成分使一部分OOF轉變成ODA。
同時還要推動援外相關立法，並探索適合我國發展現狀的援外模型。這不僅需要國家國際發展合作署協調國內各部委機關（如財政部、衛生部、教育部等）以及軍隊力量，確保政策制定與執行方達成共識，還需要加強與其他國際發展機構的交流合作。在保持自身獨特性的同時，減少國際社會中不必要的誤判與誤讀。
積極參與國際多邊機構的建設。英國海外研究院的多名專家指出，在“一帶一路”這樣龐雜的體系中，我國已經逐漸意識到雙邊發展的種種限制，更多需要多邊機構參與其中。我國主導成立的亞投行和新發展銀行正是援外工作從雙邊向多邊靠攏的好案例。這可以促進我國援外事業的專業化和透明化，從而實現對專案方和項目款使用的有效監督，也有利於提升我國國際形象和地位。
以上的種種轉變都離不開國際發展政策和研究的相關人才。我國目前在技術協助方向的投入仍顯不足，在海外建立孔子學院和邀請海外官員到中國進行培訓是非常有遠見的政策。但相比英美，無論是在實地執行層面的技術顧問，還是制定政策層面的專業化培養都存在差距。國家國際發展合作署可借鑒其他施援國模式（如英國海外發展部DFID），以出資方的身份聯合高校、非政府組織（NGO）和智庫解決人才短期問題。
專家介紹
魯賽特
魯賽特，走出去智庫（CGGT）高級研究員，劍橋大學發展學博士在讀，牛津大學經濟學碩士。
劍橋大學經濟系及商學院本科生導師，牛津大學貧困與人類發展研究中心研究員。曾任南蘇丹及獅子山財政部宏觀經濟顧問，世界銀行經濟顧問，經濟學人智庫國別專家，英國海外發展研究院研究員，牛津經濟研究院助理經濟師。
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原文中此處為連結，暫不支援採集
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1）俄羅斯投資實務指南報告
2）加拿大投資實務指南報告
3）阿根廷投資實務指南報告
4）智利投資實務指南報告
“一帶一路”東南亞投資：
1）緬甸投資實務指南報告
2）泰國投資實務指南報告
3）柬埔寨投資實務指南報告
4）越南投資實務指南報告
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“一帶一路”中東投資：
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相比之下，我國官方資料則略顯匱乏。很多對援外政策的解讀依舊停留在《中國的對外援助(2011)》及《中國的對外援助(2014)》兩本白皮書的內容。根據我國官方資料，截至2012年，我國對外援助總額達3456.3億元人民幣（見圖1）。
其中，無償援助為1385.2億元，重點包含了開發受援國社會福利項目，技術協助合作，人道主義救援等；無息貸款為838億元，多用於公共設施與民生設施的建設；優惠貸款為1233.1億元，支持生產性專案與大中型基建和設備採購。
圖1：中國對外援助累計資金分佈
然而，根據AidData（由美國威廉瑪麗學院主持管理並致力於研究中國對外援助資金）對中國在海外各項目的公開信息總結，我國對外融資力度要遠大於白皮書中的資料。2000年至2014年間，我國官方海外融資總額達2.3萬億元人民幣（原資料為美元，本文中採用1美元折合6.5元人民幣的匯率換算）。
僅ODA一項就超過5270億元人民幣。此外，還有1.4萬億元人民幣的其他官方融資（贈與成分不足或以出口為導向的信貸）和3705億元人民幣的官方海外融資沒有足夠資訊可供歸類。
AidData的資料大多來自對專案現實可查的相關報導（其中包括中英文媒體，中國及受援國各部委機關發佈的消息，以及田野調查結果等等）。但我國官方卻沒有對應的專案及國別資料記錄，所以無法一一驗證校對。這不是單純的數字遊戲，漏掉的大筆資金可能是用於我國企業在欠發達國家修建港口電廠，也可能是用於國家派遣人力物力前去防疫抗災。
資料的缺失會使國際社會對我國援外的管理、動機和影響產生很多質疑和誤讀。援外預算還涉及國家財政支出，因此無論是出於對本國納稅人負責，還是為了在國際社會維護我國正面形象，國家國際發展合作署都將扮演重要的角色。公開詳實地報導援外資料應是每一個合格且專業的發展機構的首要任務之一。
合作署需開發新援助模式，降低受援國違約風險
從圖2可以看出我國的官方海外融資規模已經相當可觀，但相比較傳統援外大國（如英國和美國），ODA的成分偏低。Dreher et al. (2017) 認為這是我國援外模式更加商業化的體現。
圖2：美英中三國累計官方融資比較（2000年至2014年）
在進一步探討這個問題之前，我們需要瞭解一個重要定義：贈與成分（Grant element）。任何援外貸款都可以根據其償還期限、寬限期、利率和貼現率（一般按綜合年利率10%計算）等資訊，計算出有多少比例是贈與價值。若贈與成分超過貸款價值的25%，則該貸款可歸類為ODA。
如果僅計算我國進出口銀行的兩優業務（優惠貸款和優惠出口買方信貸），贈與成分是很難低於25%的。 所以AidData裡的其他官方融資應包含了我國其他金融機構（如國家開發銀行和四大國有銀行）在海外的大量商業性貸款。我國金融行業的國有特殊性可能會讓他國政府和研究人員對我國援外的規模有所誇大並將某些貸款誤讀成國家行為。
在2010年後，我國ODA占整體資金的比例也有了逐步上升的趨勢。國家國際發展合作署摘掉了“商務”的帽子是個好的開始，但在未來仍需進一步明確援助與商貸的界限，從而減少國際社會的誤讀。
我國援助對象覆蓋了全球140個國家和地區。與外界認為中國大肆攫取自然資源的錯誤印象相反，現實資料中，我國的專案資金並沒有不成比例的偏向礦業，更多的項目資金是投在了基建、能源、通訊、農業、醫療和教育等領域。黛博拉教授2011年《龍的禮物》一書對中國在非洲的各種援助案例做了詳盡記載。
Dreher et al.(2017)還發現我國的ODA援助對受援國的經濟增長起到了積極作用（平均每年增加0.7%）。我國ODA的正面作用與國際多邊機構（如世行）和其他DAC國家相比，無明顯差異。但對當地經濟的積極影響在其他官方融資 （即贈與成分低或以出口為導向的信貸）的資料中，沒有得到體現。
布魯金斯學會高級研究員Dollar(2017)指出，中國很多援助物件都為世界治理指數排名靠後的國家（見圖3紅色國家）。其中包括柬埔寨、伊朗、蘇丹、安哥拉、奈及利亞、委內瑞拉等國。
圖3：中國的主要援外對象及其國家治理水準（2012年至2014年）
自2008年金融危機以來，很多非洲政府債臺高築（經濟學人，2018）。如果官方融資的贈與成分不足，則此類融資會進一步加重受援國政府負債，可能造成違約風險。在現實中，一些的援外項目也因此胎死腹中。儘管很多官方貸款有當地政府主權擔保，可一旦出現違約，仍會陷入無論是採取懲罰政策還是減免政策都對雙方不利的尷尬處境。
2015年，經合組織根據受援國的收入水準，對贈與成分和ODA的定義做了部分修改。國家國際發展合作署也應在確保雙方利益的前提下，致力於開發新的發展金融產品和援助模式。
合作署未來工作展望
排名靠前的受援國中很多都是我國“一帶一路”的重要戰略夥伴。“一帶一路”的正常推進與這些國家的政治經濟穩定密不可分。與其政府緊密合作對我國不干涉他國內政和無條件援助的政策也提出了新的挑戰。比如，我國在南蘇丹派駐維和部隊保護當地油田設備及工人的同時，已經悄然偏移了該政策。
因此，國家國際發展合作署在未來將用什麼理論框架來解讀我國援外事業；如何與傳統施援國發展機構交流學習；如何做好與國內各部委在國際發展政策的協調工作，這些方面都值得期待。
如今的國際發展援助已經不再是坦贊鐵路時期的單向給與，而是更多強調雙向共贏。在全球化的今天，任何國家的政治經濟問題都可能對其地緣區域或全球帶來不穩定性（如戰爭造成的難民問題）。通過發展援助實現共同繁榮才是解決問題的根本。
根據1970年的聯合國決議，施援國每年官方發展援助（ODA）支出應達到其國民總收入【國民生產總收入（GNI）=國民生產總值（GDP）+ 國外要素淨收入】0.7%的標準。雖然DAC成員國都接受了該政策，但面對國內政治和全球經濟下行的壓力時依舊難以達到這一標準。截至2016年，僅有英國、丹麥、挪威、盧森堡和瑞典達到了該標準。美國ODA總量雖遠超其他國家，但ODA在其國民總收入占比僅為0.18%。
我國的ODA在國民總收入占比，在2000 -2014年間達到了平均0.1%的標準。我國是世界第二大經濟體，但按人均收入標準看，依舊是中等收入國家，所以0.7%的標準暫時還是過於苛刻了。但這對我國援外事業的未來發展前景而言，是個很好的預測指標，國家國際發展合作署與援外政策未來的重要性也就不言而喻了。
如果將我國其他官方融資（OOF）計算在內，我國官方融資已經達到了國民總收入0.5%的標準。在近期和中期，國家國際發展合作署應致力於加強援外資料統計，完善界定援助與商貸，並努力提高部分貸款的贈與成分使一部分OOF轉變成ODA。
同時還要推動援外相關立法，並探索適合我國發展現狀的援外模型。這不僅需要國家國際發展合作署協調國內各部委機關（如財政部、衛生部、教育部等）以及軍隊力量，確保政策制定與執行方達成共識，還需要加強與其他國際發展機構的交流合作。在保持自身獨特性的同時，減少國際社會中不必要的誤判與誤讀。
積極參與國際多邊機構的建設。英國海外研究院的多名專家指出，在“一帶一路”這樣龐雜的體系中，我國已經逐漸意識到雙邊發展的種種限制，更多需要多邊機構參與其中。我國主導成立的亞投行和新發展銀行正是援外工作從雙邊向多邊靠攏的好案例。這可以促進我國援外事業的專業化和透明化，從而實現對專案方和項目款使用的有效監督，也有利於提升我國國際形象和地位。
以上的種種轉變都離不開國際發展政策和研究的相關人才。我國目前在技術協助方向的投入仍顯不足，在海外建立孔子學院和邀請海外官員到中國進行培訓是非常有遠見的政策。但相比英美，無論是在實地執行層面的技術顧問，還是制定政策層面的專業化培養都存在差距。國家國際發展合作署可借鑒其他施援國模式（如英國海外發展部DFID），以出資方的身份聯合高校、非政府組織（NGO）和智庫解決人才短期問題。
專家介紹
魯賽特
魯賽特，走出去智庫（CGGT）高級研究員，劍橋大學發展學博士在讀，牛津大學經濟學碩士。
劍橋大學經濟系及商學院本科生導師，牛津大學貧困與人類發展研究中心研究員。曾任南蘇丹及獅子山財政部宏觀經濟顧問，世界銀行經濟顧問，經濟學人智庫國別專家，英國海外發展研究院研究員，牛津經濟研究院助理經濟師。
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1）俄羅斯投資實務指南報告
2）加拿大投資實務指南報告
3）阿根廷投資實務指南報告
4）智利投資實務指南報告
“一帶一路”東南亞投資：
1）緬甸投資實務指南報告
2）泰國投資實務指南報告
3）柬埔寨投資實務指南報告
4）越南投資實務指南報告
5）老撾投資實務指南報告
“一帶一路”中東投資：
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