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作者語
中央管轄權往往趨於權力、資源向上集中， 從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，
原文：《政企統合型政府治理的體制性反思》
作者：浙江大學公共管理學院教授 陳國權 毛益民
第三區域
第三區域， 是指以開發區、新城、新區、功能區為典型的以政企統合治理模式治理的區域。 這類區域在治理形態上， 顯著區別于傳統的城市治理和農村治理， 因此， 城鄉二元分析框架無法解釋第三區域的獨特性。
第三區域往往起步於市政基礎配套設施相對缺乏的城市邊緣區或農村地區， 以開發土地以及其他資源吸引國內外投資， 發展地方經濟產業為主要任務， 旨在實現從鄉村社會向都市社會的快速轉變， 建構起地方經濟社會發展的新城市空間。 更為重要的是， 在治理模式上， 這類區域呈現出明顯的集權化：作為上級黨委的派出機構黨工委和上級政府的派出機構管委會普遍採取合署辦公， 形成黨政合一管委會體制，
第三區域的迅速發展是中國經濟高增長的集中表現， 因此“政企統合型政府”的形成與中國的經濟高增長就有顯著相關性， 但學界對其內在的邏輯關係卻缺乏深入的研究， 本文嘗試對此命題進行探討。
政企統合型政府本質上是一種政府組織， 但卻具有企業組織的管理許可權和運行機制。 借助市場化運作， 管委會與投資公司相互支持和拓展，
一方面， 政企統合型政府規避了國家法律和政策對政府融資的束縛， 為地方政府大規模舉債融資提供了管道， 極大地拓展了地方政府運作資本的能力。 在事權與財權的巨大失衡下， 在地方競爭與GDP考核的巨大壓力下， 舉債開發土地無疑成為地方政府的理性選擇。 但是， 依據我國1994年《預算法》第二十八條的規定， “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制， 不列赤字。 除法律和國務院另有規定外， 地方政府不得發行地方政府債券。 ”而1995年《擔保法》第八條又進一步明確，
因而， 在法律上， 地方政府作為主體是無法舉債經營的。 但是， 通過成立城市投資公司， 以公司之名義融資， 地方政府就可以繞過這兩項規定而實現舉債。 城市投資公司向銀行融資， 是以地方政府的公權信譽作為擔保。 由於這些公司的貸款是以地方財政和土地抵押作為擔保， 重大項目甚至還會經人大做出政治承諾， 因此擁有較高的信用級別， 進而銀行融資會比較順利。 經城市投資公司管道獲得的金融資本， 屬於預算外管理， 使用的監管往往比較寬鬆， 因此地方政府具有較高的操作自由度。
另一方面， 政企統合型政府將企業管理的方式與邏輯融合到了傳統官僚體制之中， 不僅突破了人員配置的編制約束，也重構了工作人員的激勵方式和激勵強度，使得“小而精”的管委會實際上擁有了“大而強”的公司支撐。作為派出機構，管委會在行政編制、事業編制人數上是極為有限的，隨著第三區域的不斷發展和擴張，往往面臨“小馬拉大車”的困境。借助政企統合，人員編制得到了巨大擴充。
在政企統合治理下，實際上存在行政編制、事業編制、企業編制以及編外用工四種類型，而從分工上看，則存在三類員工：純粹機關行政人員、純粹企業合同員工、以及政企混合的統合者。所謂政企混合的統合者，指那些身兼一個或多個投資公司主要負責人的管委會領導。這些管委會領導集政治權威和企業資源於一體，使得這些投資公司的內部運作實際上是政府行政的延伸。但是，編制與分工並不存在絕對的對應關係，而是靈活地根據政策要求而進行調整。不同編制的員工其實是可以混崗使用的，公司員工往往被調用來處理行政事務。於是，這種多元交叉的人員配置使得領導可以較為便利地支配和使用。在員工激勵方面，通過採用市場化的薪酬設計，將薪酬與區域經濟發展績效相掛鉤，以考核獎勵為基本手段，對關鍵部門的員工進行強激勵推動。在組織規模上，通過設立一個或多個公司，組織機構以及人員體系得到極大擴張。
政企統合型政府通過對派出機構和企業組織的統合使用，讓兩者所具有的組織效能都發揮出來，並通過相互支持來克服彼此局限性。它憑藉其獨特的組織形式規避國家法律制度，並極大地拓展了政府在資本、組織、人員等方面的操縱能力，因而成為地方政府實現第三區域組織化的普遍模式。
政企統合治理的績效
第三區域政企統合治理的績效呈現出相對性。就其有效性而言，主要體現在如下幾點：首先，權力與資本在政企統合型政府的主導下實現空間集聚，使得第三區域經濟高速增長，成為我國經濟發展的增長極。其次，在政企統合模式下，管委會秉承企業家精神，通過整合層級間與部門間資源，一定程度上克服了職責同構所帶來的體制矛盾。最後，在政企統合模式下，管委會及其投資公司與鄉鎮街道基層之間的分工協作，有助於實現第三區域中發展與穩定的平衡。
但是，政企統合治理模式也存在明顯的局限性，主要包括如下幾方面：
首先，地方政府無序性的舉債融資與選擇性的執法行為嚴重影響了市場秩序的形成，阻礙地方經濟的可持續發展；地方政府無序性的舉債融資導致金融與財政的雙重風險。政企統合為地方政府舉債融資提供了便捷管道，但這也導致了日益嚴峻的債務風險。在現行幹部管理體制以及競爭壓力下，地方官員在行為選擇上必然存在短期性，反映在舉債融資上，即“只管借錢、不管還錢”。大規模的政府債務可能引發金融風險與財政風險，而且兩者之間發生疊加效應，最終將阻礙地方經濟的可持續發展。
其次，在政企統合模式下，管委會體制與傳統政府體制之間，存在著諸多的矛盾衝突。由於治理資源的集中投入，管委會權力不斷擴張，造成了對周邊鄉鎮的資源侵奪，導致空間發展的高度不平衡。此外，管委會派出制使得縱向權力向上級領導集中，黨政企高度合一使得橫向權力向黨政一把手集中，權力過分集中，導致人治色彩顯著。第三區域作為地方轄區中的“特區”，而政企統合使得黨政一把手往往成為特區中的特權者，這無疑為權力腐敗的滋生提供了土壤。
最後，在政企統合模式下，鄉鎮街道接受管委會與傳統上級政府部門的雙重領導，這可能導致其行為邏輯的嚴重扭曲，且隨著第三區域的快速擴張而日益凸顯。管委會體制並非對傳統政府體制的整體性重構，而是一種局部性改造。第三區域是將政府職能中的開發建設與經濟發展部分剝離出來實行專項化運作的結果。從現實來看，來自管委會的巨大考核壓力和豐厚績效獎勵、來自土地增值給鄉鎮街道所帶來的財政受益，都使得征地拆遷成為鄉鎮街道基層官員工作重心。相應地，鄉鎮街道其他方面的治理與服務則被弱化或忽視，基層社會的整體性發展受到了嚴重制約。
制度因素提供關鍵性動力
政企統合型政府作為集權化戰略下的組織機構，在公共物品短缺而地方政府財力不足的情況下，有力地推動了城市開發與經濟建設，但隨之而來的債務風險、市場失序、權力腐敗、管理體制衝突、社會不穩定等諸多問題，也嚴重制約著第三區域的可持續發展。
超越第三區域，著眼於轉型期中國經濟社會變遷的制度環境，可以看到，以下制度因素為政企統合模式的持續與演變提供了關鍵性動力。首先，中央統轄權與地方治理權之間的張力，為政企統合型的形成與擴張提供了制度空間。中央管轄權往往趨於權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，而地方治理權則常常表現為各行其是，對權威體制的中央核心產生威脅，兩者之間的緊張和不相容，是權威體制與有效治理之間的矛盾的集中體現。在權威控制與有效治理之間，地方政府擁有變革和創新的制度空間。
其次，土地公有實際上蛻變為土地政府所有，為政企統合型政府的形成與擴張提供了物質基礎。土地公有制事實上構成了一個產權模糊的公共領域，在此領域中，“權力”取代了“權利”而成為實際的主導邏輯。地方政府作為土地產權領域的強者，成為土地資源的實際擁有和操縱者，而這為政企統合的形成與擴張提供了物質基礎。最後，地方財政需求與政府間競爭的雙重壓力，為政企統合型政府的形成與擴張提供了持續動力。在政企統合型政府治理下，土地資源不僅可以被用來產生財政收益，更可以被用來撬動金融資本，從而加速第三區域的開發與建設。在“土地-財政-金融”三位一體的運作模式下，政企統合模式發揮著保障這種資金流動的重要功能。
由此可知，第三區域政企統合治理模式，是中國轉型期國家治理體制變遷的歷史產物。完善亦或替代這種治理模式，取決於國家治理體制的變遷過程，包括央地府際權力體制、土地產權體制、公共財政體制以及績效考核體制等。未來研究需要進一步分析這些制度的演變與互動，從而深化對第三區域與政企統合型政府的理論認識。
文章原載於社會科學報第1554期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
不僅突破了人員配置的編制約束，也重構了工作人員的激勵方式和激勵強度，使得“小而精”的管委會實際上擁有了“大而強”的公司支撐。作為派出機構，管委會在行政編制、事業編制人數上是極為有限的，隨著第三區域的不斷發展和擴張，往往面臨“小馬拉大車”的困境。借助政企統合，人員編制得到了巨大擴充。在政企統合治理下，實際上存在行政編制、事業編制、企業編制以及編外用工四種類型，而從分工上看，則存在三類員工：純粹機關行政人員、純粹企業合同員工、以及政企混合的統合者。所謂政企混合的統合者，指那些身兼一個或多個投資公司主要負責人的管委會領導。這些管委會領導集政治權威和企業資源於一體，使得這些投資公司的內部運作實際上是政府行政的延伸。但是，編制與分工並不存在絕對的對應關係，而是靈活地根據政策要求而進行調整。不同編制的員工其實是可以混崗使用的，公司員工往往被調用來處理行政事務。於是，這種多元交叉的人員配置使得領導可以較為便利地支配和使用。在員工激勵方面，通過採用市場化的薪酬設計，將薪酬與區域經濟發展績效相掛鉤，以考核獎勵為基本手段，對關鍵部門的員工進行強激勵推動。在組織規模上，通過設立一個或多個公司，組織機構以及人員體系得到極大擴張。
政企統合型政府通過對派出機構和企業組織的統合使用，讓兩者所具有的組織效能都發揮出來，並通過相互支持來克服彼此局限性。它憑藉其獨特的組織形式規避國家法律制度，並極大地拓展了政府在資本、組織、人員等方面的操縱能力，因而成為地方政府實現第三區域組織化的普遍模式。
政企統合治理的績效
第三區域政企統合治理的績效呈現出相對性。就其有效性而言，主要體現在如下幾點：首先，權力與資本在政企統合型政府的主導下實現空間集聚，使得第三區域經濟高速增長，成為我國經濟發展的增長極。其次，在政企統合模式下，管委會秉承企業家精神，通過整合層級間與部門間資源，一定程度上克服了職責同構所帶來的體制矛盾。最後，在政企統合模式下，管委會及其投資公司與鄉鎮街道基層之間的分工協作，有助於實現第三區域中發展與穩定的平衡。
但是，政企統合治理模式也存在明顯的局限性，主要包括如下幾方面：
首先，地方政府無序性的舉債融資與選擇性的執法行為嚴重影響了市場秩序的形成，阻礙地方經濟的可持續發展；地方政府無序性的舉債融資導致金融與財政的雙重風險。政企統合為地方政府舉債融資提供了便捷管道，但這也導致了日益嚴峻的債務風險。在現行幹部管理體制以及競爭壓力下，地方官員在行為選擇上必然存在短期性，反映在舉債融資上，即“只管借錢、不管還錢”。大規模的政府債務可能引發金融風險與財政風險，而且兩者之間發生疊加效應，最終將阻礙地方經濟的可持續發展。
其次，在政企統合模式下，管委會體制與傳統政府體制之間，存在著諸多的矛盾衝突。由於治理資源的集中投入，管委會權力不斷擴張，造成了對周邊鄉鎮的資源侵奪，導致空間發展的高度不平衡。此外，管委會派出制使得縱向權力向上級領導集中，黨政企高度合一使得橫向權力向黨政一把手集中，權力過分集中，導致人治色彩顯著。第三區域作為地方轄區中的“特區”，而政企統合使得黨政一把手往往成為特區中的特權者，這無疑為權力腐敗的滋生提供了土壤。
最後，在政企統合模式下，鄉鎮街道接受管委會與傳統上級政府部門的雙重領導，這可能導致其行為邏輯的嚴重扭曲，且隨著第三區域的快速擴張而日益凸顯。管委會體制並非對傳統政府體制的整體性重構，而是一種局部性改造。第三區域是將政府職能中的開發建設與經濟發展部分剝離出來實行專項化運作的結果。從現實來看，來自管委會的巨大考核壓力和豐厚績效獎勵、來自土地增值給鄉鎮街道所帶來的財政受益，都使得征地拆遷成為鄉鎮街道基層官員工作重心。相應地，鄉鎮街道其他方面的治理與服務則被弱化或忽視，基層社會的整體性發展受到了嚴重制約。
制度因素提供關鍵性動力
政企統合型政府作為集權化戰略下的組織機構，在公共物品短缺而地方政府財力不足的情況下，有力地推動了城市開發與經濟建設，但隨之而來的債務風險、市場失序、權力腐敗、管理體制衝突、社會不穩定等諸多問題，也嚴重制約著第三區域的可持續發展。
超越第三區域，著眼於轉型期中國經濟社會變遷的制度環境，可以看到，以下制度因素為政企統合模式的持續與演變提供了關鍵性動力。首先，中央統轄權與地方治理權之間的張力，為政企統合型的形成與擴張提供了制度空間。中央管轄權往往趨於權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，而地方治理權則常常表現為各行其是，對權威體制的中央核心產生威脅，兩者之間的緊張和不相容，是權威體制與有效治理之間的矛盾的集中體現。在權威控制與有效治理之間，地方政府擁有變革和創新的制度空間。
其次，土地公有實際上蛻變為土地政府所有，為政企統合型政府的形成與擴張提供了物質基礎。土地公有制事實上構成了一個產權模糊的公共領域，在此領域中，“權力”取代了“權利”而成為實際的主導邏輯。地方政府作為土地產權領域的強者，成為土地資源的實際擁有和操縱者，而這為政企統合的形成與擴張提供了物質基礎。最後，地方財政需求與政府間競爭的雙重壓力，為政企統合型政府的形成與擴張提供了持續動力。在政企統合型政府治理下，土地資源不僅可以被用來產生財政收益，更可以被用來撬動金融資本，從而加速第三區域的開發與建設。在“土地-財政-金融”三位一體的運作模式下，政企統合模式發揮著保障這種資金流動的重要功能。
由此可知，第三區域政企統合治理模式，是中國轉型期國家治理體制變遷的歷史產物。完善亦或替代這種治理模式，取決於國家治理體制的變遷過程，包括央地府際權力體制、土地產權體制、公共財政體制以及績效考核體制等。未來研究需要進一步分析這些制度的演變與互動，從而深化對第三區域與政企統合型政府的理論認識。
文章原載於社會科學報第1554期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。