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編者按
近年來城市大氣污染突出、鄰避事件日益突出、資源能源消耗巨大、垃圾圍城形勢嚴峻、污染向農村轉移擴散等等，
原文：《按生態文明要求推進新型城鎮化》
作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員 程會強 王海芹 李佐軍
新型城鎮化進程中的資源與環境問題
改革開放三十多年來， 城鎮化成為擴大內需、調整產業結構、轉變生產方式、推動經濟社會發展的強勁動力， 同時， 高速城鎮化也帶來了嚴重的環境污染和生態破壞， 需引起重視。
一、城市大氣環境污染突出
城市群已成為中國區域發展的主要空間形式， 人口密度高、工業強度大、膨脹速度快等原因造成城市污染緩衝距離減少， 主要大氣污染物排放量急劇增加。 同時， 大氣環流及大氣化學的雙重作用， 導致污染物跨界傳輸和影響加重， 使得我國區域大氣環境品質整體呈惡化趨勢， 並由傳統煤煙型污染轉向以臭氧、細顆粒物和酸雨為特徵的區域性複合型大氣污染。
近年來， 在脫硫設施等措施的控制下， 我國南方酸雨面積有一定的減小。 但隨著局部能源活動強度的增加， 我國長三角地區和中部城市群地區酸雨強度逐年增加。
二、城市鄰避事件日益凸顯
在現代化與城市化進程中， 政府部門為提升社會、文化、經濟等的服務水準而配置的社會公共服務設施， 其中有部分設施，
三、城市資源能源消耗巨大
1.城市建成區面積不斷擴大， 城市建設佔用大量耕地
我國城市建成區面積由1981年的7438平方公里擴大到2014年的5萬平方公里。 城市建設不斷佔用耕地面積， 2001-2014年我國平均每年城市建設佔用耕地面積為749平方公里。 近年城市建設佔用耕地面積態勢有下降， 但仍比2001年高出302平方公里。
2.城市缺水和城市水資源配置不合理並存
目前，我國660個城市中有400多個受到水資源短缺的制約，110多個嚴重缺水。城市缺水導致地下水超采和地下水位下降，誘發地面沉降，特別是在城鎮化發展快、人口和城市密集的東部沿海地區尤其嚴重。
城鄉水資源配置不公平現象日漸突出。先城市後農村、先工業後農業的思想使城市生產及生活用水一直放在優先的位置。2014年，我國城鎮人均生活用水量(含公共用水)213升／天，農村居民人均生活用水量81升／天。由於城市地區區域小，當地水資源量少，而用水量和用水要求高，導致城市地區大量地從農村地區取用水資源，大量的原農業供水工程轉變供水目標，改向城市地區供給。
3.城市能源消耗巨大，能源轉型面臨壓力
全國能源消費總量高位趨緩，能源清潔低碳轉型面臨壓力。《BP世界能源統計年鑒2015》顯示，2014年中國(包括香港、臺灣地區)一次能源消費量3111.6百萬噸油當量，占全球能源消費的24.1％，接近當年歐盟能源消費量的2倍。國家統計局資料顯示，2000年以來我國能源消費以年均7.3％的速度增長，儘管2015年能源消費僅增長0.9％，但能源消費總量仍在擴大。能源結構轉型仍面臨壓力。2015年我國煤炭消費量占能源消費總量的64.0％，水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量的17.9％。優質能源發展受煤炭和煤電產能過剩擠壓，棄風、棄水、棄光等現象突出。2015年全國“棄風”現象加劇，平均“棄風率”15％，較上年增加7個百分點，一些地區甚至接近40％；西部地區光伏發電“棄光”現象也較突出。
四、城市垃圾圍城形勢嚴峻
固體廢棄物已經成為我國環境的主要污染源之一，其污染特點是種類繁多、成分繁雜、數量巨大。我國對固體廢棄物污染控制起步較晚，雖然近年在固體廢棄物的處理利用方面加強了技術研發和應用，取得一定治理進展，但與歐、美、日等發達國家相比，固體廢棄物治理整體水準還很低，處理、處置技術還遠遠不能滿足人民群眾對良好生態環境的需要。
2000－2014年，我國工業固體廢物產生量不斷增加。工業固體廢棄物產生量從2000年的816.077百萬噸增長至2014年的3256.200百萬噸，增長了三倍多。工業固體廢棄物綜合利用量從2000年的374.512百萬噸增加至2014年的2043.302百萬噸。雖然工業固體廢棄物產生量不斷增加，但隨著固體廢棄物處理處置水準的提高，固體廢棄物排放量從2000年31.862百萬噸下降至2014年的0.594百萬噸。
城市生活垃圾清運量從1996年的108.254百萬噸增長至2014年的178.602百萬噸，增長了65％。生活垃圾無害化處理率在近十年內得到了較高提升，從2003年的5l％增長至2014年的92％，尤其是“十一五”期間，生活垃圾無害化處理率增加了25.4個百分點。
固體廢棄物會對大氣環境、水環境和土壤環境造成污染。在適宜的水分、溫度下，固體廢棄物在經過一定時間的堆放後，廢棄物堆中的一些有機物會分解出有害、有異味的氣體，直接污染大氣環境。一些堆放的固體廢棄物在雨水的沖刷下，可通過土壤滲到地下或隨雨水流入江河湖海，給水體造成很大的破壞和污染。有毒的固體廢棄物經過一段時間的風化後，固體廢棄物滲出的有毒氣體會使土壤和土質的結構發生改變，使土壤受到嚴重的污染。如一節廢鎳鉻電池在地裡腐爛，能使一平方米的土地失去使用價值，在酸性土壤中這種危害尤為嚴重，在食物鏈的富集化作用下最後進入人體而危害人體健康。
五、城鎮污染向農村轉移擴散
1.污染企業向農村轉移
在高速城鎮化過程中，城鎮土地日益稀缺，價格迅速上升，“生態門檻”也不斷提高，大量污染企業為降低生產成本向郊區與農村遷移。由於排汙收費與處罰費用低、污染受害人司法維權難、地方保護主義多、農村環保不受重視等原因，污染企業遷移到農村後很少進行治汙設施投資；加劇了農村水、土壤與大氣環境的污染，導致很多受污染地區農村居民飲用水、農作物、空氣受到污染，疾病發生率也不斷增加。據不完全統計，到2010年確認的“癌症村”有33個。2000—2008年，與環境污染相關度較高的肺癌在城市和農村發病率分別上升29.38％和47.73％；與環境污染相關度較高的肝癌在城市和農村發病率分別上升13.04％和17.12％。1997—2005年，我國因環境問題上訪者每年增加30％，其中大部分發生在農村。
2.城市污染向農村轉移
在高速城鎮化過程中，我國很多城鎮生態系統不堪重負，逐漸將污染物直接向農村轉移。一是大量未經處理或雖經處理但不達標的工業廢水與生活污水排入江河(據估算，2000—2010年未經處理的污水累計排放量超過2000億噸)，引起農業灌溉用水和農村居民飲用水被污染；二是90％以上的城市垃圾在郊外或農村堆放或填埋，截至2011年累計堆放或填埋量超過60億噸，逐漸污染農村的水、土壤與大氣環境。
資源與環境問題的改革建議
一、實行嚴格的資源總量控制和全面節約制度
1.執行嚴格的生態空間紅線控制。制定城鎮生態文明評價指標，並納入各級城鎮黨政幹部的政績考核體系。嚴守生態用地底線，建立城鎮市域生態空間強管制機制，積極推進基本農田集中連片建設。2.制定城鎮建設用地集約化開發制度。推動建立城鄉存量土地資訊庫，嚴格控制新增用地指標，推行集約化用地開發制度，創新土地出讓方式和管理模式，推動低效存量土地功能更新與置換。3.嚴格控制城市用地規模。
二、推動城鎮群區域環境污染協同治理機制
1.建立污染防治區域聯動機制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特徵、污染程度、城市空間分佈以及污染物輸送規律，建立區域協作機制。2.遏制城鎮污染向農村擴散。
三、構建城市環境治理和生態保護的市場體系
財政金融管道作為城鎮化重要的資金來源，關係到城鎮化能否健康有序地向生態文明的方向推進。1.建立合理的財政支出結構，強化政府基本公共服務供給的責任和義務。2.構建合理的中央與地方財政關係。3.建立有利於構建合理產業結構的財政、稅收引導機制。4.利用合理的金融手段，拓寬城鎮化過程中的資金來源管道。
四、實行以生態文明建設為導向的評價考核機制
建立符合生態文明理念的幹部考評激勵機制，要將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展評價體系。不僅要提高全民的生態文明意識，更要強化領導幹部的生態文明意識，根據主體功能定位確定不同的考核目標，加大生態文明相關指標在城鎮化考評中的權重。通過科學有效的考評激勵機制，充分調動各方面的積極性、主動性，走出一條體現生態文明的城鎮化道路。1.優化評價及考核主體的結構。2.明確評價客體。3.科學遴選評價及考核指標體系。4.重視評價及考核結果的應用。
2.城市缺水和城市水資源配置不合理並存
目前，我國660個城市中有400多個受到水資源短缺的制約，110多個嚴重缺水。城市缺水導致地下水超采和地下水位下降，誘發地面沉降，特別是在城鎮化發展快、人口和城市密集的東部沿海地區尤其嚴重。
城鄉水資源配置不公平現象日漸突出。先城市後農村、先工業後農業的思想使城市生產及生活用水一直放在優先的位置。2014年，我國城鎮人均生活用水量(含公共用水)213升／天，農村居民人均生活用水量81升／天。由於城市地區區域小，當地水資源量少，而用水量和用水要求高，導致城市地區大量地從農村地區取用水資源，大量的原農業供水工程轉變供水目標，改向城市地區供給。
3.城市能源消耗巨大，能源轉型面臨壓力
全國能源消費總量高位趨緩，能源清潔低碳轉型面臨壓力。《BP世界能源統計年鑒2015》顯示，2014年中國(包括香港、臺灣地區)一次能源消費量3111.6百萬噸油當量，占全球能源消費的24.1％，接近當年歐盟能源消費量的2倍。國家統計局資料顯示，2000年以來我國能源消費以年均7.3％的速度增長，儘管2015年能源消費僅增長0.9％，但能源消費總量仍在擴大。能源結構轉型仍面臨壓力。2015年我國煤炭消費量占能源消費總量的64.0％，水電、風電、核電、天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量的17.9％。優質能源發展受煤炭和煤電產能過剩擠壓，棄風、棄水、棄光等現象突出。2015年全國“棄風”現象加劇，平均“棄風率”15％，較上年增加7個百分點，一些地區甚至接近40％；西部地區光伏發電“棄光”現象也較突出。
四、城市垃圾圍城形勢嚴峻
固體廢棄物已經成為我國環境的主要污染源之一，其污染特點是種類繁多、成分繁雜、數量巨大。我國對固體廢棄物污染控制起步較晚，雖然近年在固體廢棄物的處理利用方面加強了技術研發和應用，取得一定治理進展，但與歐、美、日等發達國家相比，固體廢棄物治理整體水準還很低，處理、處置技術還遠遠不能滿足人民群眾對良好生態環境的需要。
2000－2014年，我國工業固體廢物產生量不斷增加。工業固體廢棄物產生量從2000年的816.077百萬噸增長至2014年的3256.200百萬噸，增長了三倍多。工業固體廢棄物綜合利用量從2000年的374.512百萬噸增加至2014年的2043.302百萬噸。雖然工業固體廢棄物產生量不斷增加，但隨著固體廢棄物處理處置水準的提高，固體廢棄物排放量從2000年31.862百萬噸下降至2014年的0.594百萬噸。
城市生活垃圾清運量從1996年的108.254百萬噸增長至2014年的178.602百萬噸，增長了65％。生活垃圾無害化處理率在近十年內得到了較高提升，從2003年的5l％增長至2014年的92％，尤其是“十一五”期間，生活垃圾無害化處理率增加了25.4個百分點。
固體廢棄物會對大氣環境、水環境和土壤環境造成污染。在適宜的水分、溫度下，固體廢棄物在經過一定時間的堆放後，廢棄物堆中的一些有機物會分解出有害、有異味的氣體，直接污染大氣環境。一些堆放的固體廢棄物在雨水的沖刷下，可通過土壤滲到地下或隨雨水流入江河湖海，給水體造成很大的破壞和污染。有毒的固體廢棄物經過一段時間的風化後，固體廢棄物滲出的有毒氣體會使土壤和土質的結構發生改變，使土壤受到嚴重的污染。如一節廢鎳鉻電池在地裡腐爛，能使一平方米的土地失去使用價值，在酸性土壤中這種危害尤為嚴重，在食物鏈的富集化作用下最後進入人體而危害人體健康。
五、城鎮污染向農村轉移擴散
1.污染企業向農村轉移
在高速城鎮化過程中，城鎮土地日益稀缺，價格迅速上升，“生態門檻”也不斷提高，大量污染企業為降低生產成本向郊區與農村遷移。由於排汙收費與處罰費用低、污染受害人司法維權難、地方保護主義多、農村環保不受重視等原因，污染企業遷移到農村後很少進行治汙設施投資；加劇了農村水、土壤與大氣環境的污染，導致很多受污染地區農村居民飲用水、農作物、空氣受到污染，疾病發生率也不斷增加。據不完全統計，到2010年確認的“癌症村”有33個。2000—2008年，與環境污染相關度較高的肺癌在城市和農村發病率分別上升29.38％和47.73％；與環境污染相關度較高的肝癌在城市和農村發病率分別上升13.04％和17.12％。1997—2005年，我國因環境問題上訪者每年增加30％，其中大部分發生在農村。
2.城市污染向農村轉移
在高速城鎮化過程中，我國很多城鎮生態系統不堪重負，逐漸將污染物直接向農村轉移。一是大量未經處理或雖經處理但不達標的工業廢水與生活污水排入江河(據估算，2000—2010年未經處理的污水累計排放量超過2000億噸)，引起農業灌溉用水和農村居民飲用水被污染；二是90％以上的城市垃圾在郊外或農村堆放或填埋，截至2011年累計堆放或填埋量超過60億噸，逐漸污染農村的水、土壤與大氣環境。
資源與環境問題的改革建議
一、實行嚴格的資源總量控制和全面節約制度
1.執行嚴格的生態空間紅線控制。制定城鎮生態文明評價指標，並納入各級城鎮黨政幹部的政績考核體系。嚴守生態用地底線，建立城鎮市域生態空間強管制機制，積極推進基本農田集中連片建設。2.制定城鎮建設用地集約化開發制度。推動建立城鄉存量土地資訊庫，嚴格控制新增用地指標，推行集約化用地開發制度，創新土地出讓方式和管理模式，推動低效存量土地功能更新與置換。3.嚴格控制城市用地規模。
二、推動城鎮群區域環境污染協同治理機制
1.建立污染防治區域聯動機制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特徵、污染程度、城市空間分佈以及污染物輸送規律，建立區域協作機制。2.遏制城鎮污染向農村擴散。
三、構建城市環境治理和生態保護的市場體系
財政金融管道作為城鎮化重要的資金來源，關係到城鎮化能否健康有序地向生態文明的方向推進。1.建立合理的財政支出結構，強化政府基本公共服務供給的責任和義務。2.構建合理的中央與地方財政關係。3.建立有利於構建合理產業結構的財政、稅收引導機制。4.利用合理的金融手段，拓寬城鎮化過程中的資金來源管道。
四、實行以生態文明建設為導向的評價考核機制
建立符合生態文明理念的幹部考評激勵機制，要將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展評價體系。不僅要提高全民的生態文明意識，更要強化領導幹部的生態文明意識，根據主體功能定位確定不同的考核目標，加大生態文明相關指標在城鎮化考評中的權重。通過科學有效的考評激勵機制，充分調動各方面的積極性、主動性，走出一條體現生態文明的城鎮化道路。1.優化評價及考核主體的結構。2.明確評價客體。3.科學遴選評價及考核指標體系。4.重視評價及考核結果的應用。