WTO規則下美國農業保險的啟示

徐雪高齊皓天

農業保險是減輕農業災害損失、穩定糧食等重要農產品有效供應的重要政策工具。 我國農業保險起步晚但發展迅速， 2015年保費總額達到58億美元， 僅次於美國為世界第二， 約是2007年的20倍。 農業保險的快速發展除了有巨大的潛在需求外， 也得益於各級政府的財政補貼。 “十三五”期間， 我國農業保險仍將較快發展， 勢必導致補貼的大幅增加。 未來我國農業保險應該怎麼發展， 採取什麼方式補貼， 美國做法值得借鑒。

一、準確把握WTO關於農業保險補貼的“歸箱”規則

《農業協定》根據貿易扭曲作用大小，

將農業國內支持措施分為綠箱、黃箱、藍箱和發展箱四種類型， 其中“黃箱”措施必須削減， 其他措施可以免除。 由於短期內把“黃箱”支持削減到很低水準不現實， 世貿組織允許成員國對農產品進行少量支持， 即微量許可。 發達國家的微量許可為5%， 發展中國家為10%， 我國為8.5%。

農業保險補貼作為一種支持措施， 《農業協定》在附件中進行了明確規定。 符合“綠箱”的農業保險必須滿足以下兩個條件之一。 第一， 收入保險和收入安全網措施：收入損失超過前三年平均收入的30%以上；且保險賠付額不超過當前收入損失的70%；且不能與生產品種、價格、或其他生產要素掛鉤， 應為農民普遍可獲得。 或者第二， 自然災害保險：政府確認的自然災害中，

產量損失超過前三年平均損失的30%；且賠付不能超過損失總額， 不能與生產品種、產量等要素掛鉤；且同期享受收入保險和收入安全網項目的生產者， 收入保險賠付款與自然災害賠付款總額不超過生產者的損失總額。 嚴格地講， 凡是不符合以上規定的農業保險均屬於“黃箱”保險， 補貼要受到限制。

二、深刻認識美國農業保險運行模式與通報方法

農業保險是美國最重要的支持專案， 2012年， 農業保險補貼就占其“黃箱”補貼總額的2/3以上， 未來還將繼續增加。 美國農業保險具有如下特點：

（一）收入保險是美國最主要的農業保險產品美國是世界上農業保險體系最發達、農業保險產品最豐富的國家之一， 其農業保險產品的類型主要包括產量保險、價格保險、收入保險、利潤保險和其他五大類，

每個大類中按照不同的計算單位又可以分為9小類。 在各保險項目中， 巨災保險屬於強制性保險， 農戶每年必須繳納300美元巨災保險管理費給政府， 不繳納則沒有資格購買其他類型的保險產品。 除巨災保險外， 農民可以自主選擇保險的保障水準， 但政府提供的保費補貼與保障水準成反比。 在上述保險產品中， 收入保險最受農民歡迎。 自1996年美國開辦作物收入保險以來， 其保費金額從1996年的0.14億美元快速增長到2014年的83.56億美元， 占總保費的比重從1996年的8%快速增長到2014年的83%， 農民參保率也在80%以上。

（二）公私合營是美國農業保險的經營模式

美國農業保險經歷了純粹私營和純粹國營的失敗以後，

於上世紀90年代形成了現行的公私結合的經營模式。 國營聯邦農業保險公司（FCIC）由農業部風險管理局（RMA）領導， 主要為農民提供保費補貼， 為私營農業保險公司提供經營管理費用補貼和再保險支援；17家指定的私營農業保險公司按照國營聯邦作物保險公司的統一要求， 具體開展農業保險業務。 國營聯邦和私人農業保險公司通過簽訂標準再保險協定， 明確界定各自的權利與義務， 並建立“風險共擔、利益共用”的聯結機制。 政府與私營保險公司之間通過分擔損失， 促使保險公司在承保和理賠時更加謹慎；通過分享收益， 激勵保險公司參與農作物保險計畫。

（三）財政補貼是美國農業保險的支援方式

美國對農業保險提供補貼的方式主要有三種。 一是給農民保費補貼。 美國根據農民的投保規模及其選擇的保障水準給予不同比例的保費補貼， 平均保費補貼率約為65%， 保費補貼資金由各級政府按比例承擔。 二是給保險公司提供經營管理費用補貼。 將總保費收入的15%給保險公司， 用作公司經營政策性農業保險的經常性費用開支。 三是給保險公司提供再保險支援和給予經營性虧損補償。 國營聯邦農業保險公司按照《美國農業保險標準再保險協議》， 對私營保險公司經營的政策性農險業務提供成本相對低廉的多個再保險保障選項， 共同承擔風險。 同時， 當私營保險公司損失賠付金額超過其收入時， 政府承擔超額賠付金額，以補貼形式彌補公司的經營性虧損。此外，政府還給予私營保險公司一些其他的補貼。美國農業保險補貼的財政總支出快速增長，從2006-2010年均50.8億美元增加到2011-2015年均92.86億美元。

（四）充分利用規則是美國農業保險的通報方式

為了審議成員國農業補貼對WTO紀律的遵守情況，世貿組織要求成員國每年向WTO秘書處提交其國內支援的通報表。由於現行規則只是大致界定了“綠箱”保險補貼的條件，並沒有具體說明“黃箱”保險補貼在“特定產品補貼”和“非特定產品補貼”之間如何區分。美國充分利用規則，對農業保險補貼以“基於非特定產品支援”進行通報，規避“黃箱”補貼上限約束。近年來，美國進一步規範對“黃箱”保險補貼的通報方式，2012年後把農業保險中所有分品種計算的保費補貼按照“基於特定產品支援”的“黃箱”進行全額通報，把不分品種計算的農場總收入保險的保費補貼按“基於非特定產品支援”的“黃箱”進行全額通報。

三、相關啟示與建議

美國在保險產品設計、補貼方式和通報策略方面的做法，對我國農業保險改革發展有重要借鑒意義。

第一，收入保險是我國農產品支持政策改革的重要方向。美國的農產品支持政策已逐步從價格支持、差價補貼為主轉向以農業保險為主，特別是收入保險。因為“豐收-低價”和“欠收-高價”這種反向變動關係，使得單一災害保險或價格保險都不能有效保障農民收入的穩定。作物收入保險不扭曲市場形成農產品價格的機制，從而避免市場扭曲；作物收入保險和特定產品的產量、價格都掛鉤，支援更精准；保險補貼在向WTO通報時操作空間大。根據美國經驗，只需要對保費補貼按照“基於特定產品支援”進行通報，對保險公司的經營管理費和超額賠付部分補貼可按照“非特定產品支援”或“綠箱”通報，再保險不通報。我國可以將農業保險創新作為農產品支持政策改革的重要方向，系統總結已有產量保險、指數保險、目標價格保險等試點經驗，積極探索作物收入保險試點。

第二，依據WTO規則科學合理設計保險補貼方式。目前，農業保險已成為世界各國支持農業的重要政策工具。2014年，全球共有100多個國家開展了農業保險，保費總額達到310多億美元，約是1995年的6倍多。與此同時，農業保險補貼也迅速增加，已引起世貿組織的高度關注，紀律要求也會日益嚴格。我國應高度關注WTO規則及其變化趨勢，借鑒美國農業保險運作模式和通報方式，科學合理設計農業保險產品和補貼方式。

第三，要靈活運用WTO規則，積極推動規則重塑。我國應在農業保險改革發展中更加注重研究WTO規則和國際通行做法。在WTO新一輪談判中，要以更加積極的姿態推動重塑更加公平的國際農業規則，拒絕不公平的待遇。

（作者單位：江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所、華中農業大學經濟管理學院）

政府承擔超額賠付金額，以補貼形式彌補公司的經營性虧損。此外，政府還給予私營保險公司一些其他的補貼。美國農業保險補貼的財政總支出快速增長，從2006-2010年均50.8億美元增加到2011-2015年均92.86億美元。

（四）充分利用規則是美國農業保險的通報方式

為了審議成員國農業補貼對WTO紀律的遵守情況，世貿組織要求成員國每年向WTO秘書處提交其國內支援的通報表。由於現行規則只是大致界定了“綠箱”保險補貼的條件，並沒有具體說明“黃箱”保險補貼在“特定產品補貼”和“非特定產品補貼”之間如何區分。美國充分利用規則，對農業保險補貼以“基於非特定產品支援”進行通報，規避“黃箱”補貼上限約束。近年來，美國進一步規範對“黃箱”保險補貼的通報方式，2012年後把農業保險中所有分品種計算的保費補貼按照“基於特定產品支援”的“黃箱”進行全額通報，把不分品種計算的農場總收入保險的保費補貼按“基於非特定產品支援”的“黃箱”進行全額通報。

三、相關啟示與建議

美國在保險產品設計、補貼方式和通報策略方面的做法，對我國農業保險改革發展有重要借鑒意義。

第一，收入保險是我國農產品支持政策改革的重要方向。美國的農產品支持政策已逐步從價格支持、差價補貼為主轉向以農業保險為主，特別是收入保險。因為“豐收-低價”和“欠收-高價”這種反向變動關係，使得單一災害保險或價格保險都不能有效保障農民收入的穩定。作物收入保險不扭曲市場形成農產品價格的機制，從而避免市場扭曲；作物收入保險和特定產品的產量、價格都掛鉤，支援更精准；保險補貼在向WTO通報時操作空間大。根據美國經驗，只需要對保費補貼按照“基於特定產品支援”進行通報，對保險公司的經營管理費和超額賠付部分補貼可按照“非特定產品支援”或“綠箱”通報，再保險不通報。我國可以將農業保險創新作為農產品支持政策改革的重要方向，系統總結已有產量保險、指數保險、目標價格保險等試點經驗，積極探索作物收入保險試點。

第二，依據WTO規則科學合理設計保險補貼方式。目前，農業保險已成為世界各國支持農業的重要政策工具。2014年，全球共有100多個國家開展了農業保險，保費總額達到310多億美元，約是1995年的6倍多。與此同時，農業保險補貼也迅速增加，已引起世貿組織的高度關注，紀律要求也會日益嚴格。我國應高度關注WTO規則及其變化趨勢，借鑒美國農業保險運作模式和通報方式，科學合理設計農業保險產品和補貼方式。

第三，要靈活運用WTO規則，積極推動規則重塑。我國應在農業保險改革發展中更加注重研究WTO規則和國際通行做法。在WTO新一輪談判中，要以更加積極的姿態推動重塑更加公平的國際農業規則，拒絕不公平的待遇。

（作者單位：江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所、華中農業大學經濟管理學院）