挖掘馬克思主義本土化實踐經驗

作者：柳建文

【核心提示】推進京津冀協同發展的關鍵是要打破自家“一畝三分地”的思維定式。 在京津冀的協同治理中， 通過社會機制建設可以充分利用民間力量推動地方政府的發展理念從“狹隘利益”向區域“共融利益”轉變。

2014年， 京津冀協同發展上升為國家戰略。 京津冀協同發展的內容包括基礎設施建設、產業對接、環境保護和市場一體化。 目前， 京津冀協同發展已經初步建立起政府間的協調機制， 包括成立京津冀協同發展領導小組、京津冀聯席會議等。 政府間的協調主要依靠行政和法律手段，

包括行政機構設置、人事安排、法規約束和政策性激勵等， 協調的主體是各級政府職能部門， 主要採用政治資源進行調控， 是一種政治協調機制。 由於京津冀發展水準存在較大差距， 城市之間政治資源分佈不均衡， 加之地方行政管轄權的長期分割， 僅從政治手段入手難以全面推進三地協同發展。

區域協同發展中的社會機制

荷蘭學者本戈斯迪克等人通過對54個歐洲地區1950—1998年的跨區域研究發現， 培育和發展社會組織對促進區域協調發展具有重要意義。 社會機制是行業協會、商會、基金會、公益團體等社會組織利用其組織資源， 通過社會動員、制度供給、資本投入等手段參與區域公共事務， 維護市場秩序、減少利益衝突和優化區域資源配置的重要治理機制。

與政治機制相比， 社會協調機制的主體是多元的， 權威是分散的， 彼此間是一種平等協作關係， 避免了政府主導的強制性， 可以通過磋商與妥協達成各方利益的帕累托最優。 當地方利益和生產要素流動難以通過法律手段或行政性方法解決時， 社會機制的建立能夠提供一種協同發展的民間路徑。

首先， 社會組織具有非營利性、志願性、跨區域等特點， 因而它們較少受轄區利益影響， 能夠承擔起跨行政區重大事項的組織工作。 比如， 紐約大都市區跨行政界限的綜合規劃主要由企業、市民和社區領導者組成的區域規劃協會（Regional Plan Association， RPA）負責， 該組織制定的規劃促進了紐約大都市區內經濟資源的優化配置；巴黎工商協會通過協調政府與企業關係、發佈產業資訊報告、引導企業投資行為等推進了巴黎大都市圈內各城市的經濟功能整合；民間組織關西經濟聯合會已經成為日本關西城市群協同發展的重要載體和核心機構。

由於社會組織的上述特點， 很多西方學者把社會機制喻為區域經濟整合的“潤滑劑”、“緩衝器”和“調節器”。 習近平總書記指出， 推進京津冀協同發展的關鍵是要打破自家“一畝三分地”的思維定式。 在京津冀的協同治理中， 通過社會機制建設可以充分利用民間力量推動地方政府的發展理念從“狹隘利益”向區域“共融利益”轉變。

其次， 社會機制的建立可在一定程度上降低政治協調的成本。

從宏觀角度看， 京津冀地區目前的發展狀況是區域落後病、蕭條病（河北）與城市膨脹病（北京、天津）共存， 這在一定程度上增加了政府對經濟資源進行配置的難度。 社會機制主要定位在市場機制和政府機制不能很好解決的領域， 從國外三大都市圈（紐約都市區、巴黎都市圈、關西城市群）經濟整合的經驗看， 大量行業協會通過引導企業投資、強化企業社會責任意識和自律行為等推進了區域產業佈局規劃和環保政策實施。 很多民間組織承擔了大量的社會管理和服務職能， 減輕了政府機構的壓力。 還有相應的民間組織代表組成機構， 協助、監督政府對經濟資源的配置。

最後， 區域協同發展應具有相應的社會基礎。

區域發展不協調不僅是一個市場失靈或政府失靈問題， 還有“社會失靈”問題。 一方面， 社會失靈是指社會正義與社會自治力的缺失。 在區域公共事務的治理中， 存在責任分散效應（旁觀者效應）、搭便車效應、鄰避效應、不值得定律等諸多社會失靈問題。 京津冀的協同發展需要社會群體和成員在多方面達成共識（比如學校、醫院、企業搬遷， 企業限產、車輛限行、低能耗生活方式等）， 否則難以實施集體性行動， 政策效果也會大打折扣。 社會組織對生態環境、社會公平、可持續發展等問題的關注具有深刻的倫理基礎和道義內涵， 通過組織動員和思想引導， 社團可以將組織價值內化為個體價值， 並轉化為實際行動。 京津冀協同發展需要民眾在思想、意識、理念上形成區域共識。 習近平總書記指出，京津冀地緣相接、人緣相親，文化一脈，歷史淵源深厚，完全能夠相互融合。社會團體通過宣傳、動員、組織等手段可以將協同發展的理念滲透到方方面面，增強民眾對區域社會經濟文化的認同。另一方面，社會失靈也意味著社會組織無力規範與監督政府和企業行為，可能導致投資過熱、重複建設、生態危機、區域政策低效運行等政府失靈和市場失靈現象。因此，社會機制建設也有利於防範京津冀協同發展過程中政府失靈和市場失靈的風險。從目前學術界的研究看，對區域協同發展的研究主要集中在政府和企業層面，社會機制的重要性還未得到應有的重視，如何鼓勵和引導民間合作、充分利用社會力量協調地方之間的利益，推進區域協同發展，尚有很大的探索空間。

社會機制構建的可行路徑

其一，構建跨地區行政協調機制時把成熟的社會組織吸納進來，通過頂層設計為民間力量參與京津冀協同發展創造良好的條件和制度空間。近年來，在市場經濟較為發達、社會領域率先成長的珠三角、長三角地區，行業協會、商會等經濟性的民間組織在促進地方合作方面發揮了重要作用。在民間力量的推動下，地方合作的層面日趨擴展，合作的手段和模式也日益多樣化，已經形成了地方政府間合作以及地方政府、企業、民間組織等交互合作的橫向網路。因此，能否形成穩定、可持續性的橫向合作網路是區域協同發展的一個重要指標。雖然京津冀地區用於構建社會機制的社會資源相對豐富，但由於國有經濟比重過高，地方經濟發展屬於政府主導型模式，社會組織的參與性並不高。地方政府需要從法律層面和機構設置層面保障社會組織對區域發展和區域政策的積極有效參與，促進區域產業發展、地方合作以及實現跨行政區的環境保護等。

其二，重視經濟類社團——行業協會、商會的培育。為適應區域經濟發展的需要，《國務院辦公廳關於加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中明確指出“在具有產業、產品和市場優勢的經濟發達地區和城市，可以將地方性的行業協會依法重組或改造為區域性行業協會”。促進區域協同發展需要根據地方發展的定位和特點有針對性地培育和扶持某類民間組織，特別是要鼓勵建立跨區域的社會經濟組織，比如福建省根據海峽西岸經濟區發展規劃成立了“海峽兩岸農業合作交流協會”等一批以“海峽”冠名的跨區域社會團體，對促進兩岸經濟的協同發展發揮了重要作用。因此，推進京津冀協同發展需要成立以京津冀命名的社會組織，將其作為區域間重要的社會經濟紐帶。

其三，構建民間協調機構，為社會機制功能的充分發揮搭建一個平臺和載體，可借鑒我國長三角、泛珠三角的經驗。在這一地區，一批民間自發組織起來的跨地區協調機構，如“長江三角洲經濟協調聯合會”、“粵港澳合作促進會”、“珠江論壇”等，從民間層次有力地推動了區域協同發展。

其四，明確政府與社會力量的合理分工關係。區域協同發展是一個動態的、階段性的發展過程，分為起步階段、推進階段和深化階段。一般而言，起步階段主要依靠政府力量推動，但隨著協同領域和階段的變化，協同發展的主體會趨向多元化。從長遠看，協同發展越到後期，牽涉面越廣，越需要社會資源的支援。在京津冀協同發展過程中，社會機制是市場機制和政治機制在區域經濟整合中的有益補充，政府和企業需要將部分適合由民間承擔的跨行政區事務通過共同授權、購買協議、合同外包等形式交由社會組織承接，以促進區域共融利益的實現。我國長三角地區一些行業內相關標準、資格認證和品質檢測方面的統一制定和執行工作就由行業協會承擔，其結果比政府部門間的合作效率高、成本低，也充分說明了社會機制的重要性和其在實踐中的可行性。

（本文系國家社科基金重大專案“區域政策創新與區域協調發展研究”（13ZD017）階段性成果）

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

習近平總書記指出，京津冀地緣相接、人緣相親，文化一脈，歷史淵源深厚，完全能夠相互融合。社會團體通過宣傳、動員、組織等手段可以將協同發展的理念滲透到方方面面，增強民眾對區域社會經濟文化的認同。另一方面，社會失靈也意味著社會組織無力規範與監督政府和企業行為，可能導致投資過熱、重複建設、生態危機、區域政策低效運行等政府失靈和市場失靈現象。因此，社會機制建設也有利於防範京津冀協同發展過程中政府失靈和市場失靈的風險。從目前學術界的研究看，對區域協同發展的研究主要集中在政府和企業層面，社會機制的重要性還未得到應有的重視，如何鼓勵和引導民間合作、充分利用社會力量協調地方之間的利益，推進區域協同發展，尚有很大的探索空間。

社會機制構建的可行路徑

其一，構建跨地區行政協調機制時把成熟的社會組織吸納進來，通過頂層設計為民間力量參與京津冀協同發展創造良好的條件和制度空間。近年來，在市場經濟較為發達、社會領域率先成長的珠三角、長三角地區，行業協會、商會等經濟性的民間組織在促進地方合作方面發揮了重要作用。在民間力量的推動下，地方合作的層面日趨擴展，合作的手段和模式也日益多樣化，已經形成了地方政府間合作以及地方政府、企業、民間組織等交互合作的橫向網路。因此，能否形成穩定、可持續性的橫向合作網路是區域協同發展的一個重要指標。雖然京津冀地區用於構建社會機制的社會資源相對豐富，但由於國有經濟比重過高，地方經濟發展屬於政府主導型模式，社會組織的參與性並不高。地方政府需要從法律層面和機構設置層面保障社會組織對區域發展和區域政策的積極有效參與，促進區域產業發展、地方合作以及實現跨行政區的環境保護等。

其二，重視經濟類社團——行業協會、商會的培育。為適應區域經濟發展的需要，《國務院辦公廳關於加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中明確指出“在具有產業、產品和市場優勢的經濟發達地區和城市，可以將地方性的行業協會依法重組或改造為區域性行業協會”。促進區域協同發展需要根據地方發展的定位和特點有針對性地培育和扶持某類民間組織，特別是要鼓勵建立跨區域的社會經濟組織，比如福建省根據海峽西岸經濟區發展規劃成立了“海峽兩岸農業合作交流協會”等一批以“海峽”冠名的跨區域社會團體，對促進兩岸經濟的協同發展發揮了重要作用。因此，推進京津冀協同發展需要成立以京津冀命名的社會組織，將其作為區域間重要的社會經濟紐帶。

其三，構建民間協調機構，為社會機制功能的充分發揮搭建一個平臺和載體，可借鑒我國長三角、泛珠三角的經驗。在這一地區，一批民間自發組織起來的跨地區協調機構，如“長江三角洲經濟協調聯合會”、“粵港澳合作促進會”、“珠江論壇”等，從民間層次有力地推動了區域協同發展。

其四，明確政府與社會力量的合理分工關係。區域協同發展是一個動態的、階段性的發展過程，分為起步階段、推進階段和深化階段。一般而言，起步階段主要依靠政府力量推動，但隨著協同領域和階段的變化，協同發展的主體會趨向多元化。從長遠看，協同發展越到後期，牽涉面越廣，越需要社會資源的支援。在京津冀協同發展過程中，社會機制是市場機制和政治機制在區域經濟整合中的有益補充，政府和企業需要將部分適合由民間承擔的跨行政區事務通過共同授權、購買協議、合同外包等形式交由社會組織承接，以促進區域共融利益的實現。我國長三角地區一些行業內相關標準、資格認證和品質檢測方面的統一制定和執行工作就由行業協會承擔，其結果比政府部門間的合作效率高、成本低，也充分說明了社會機制的重要性和其在實踐中的可行性。

（本文系國家社科基金重大專案“區域政策創新與區域協調發展研究”（13ZD017）階段性成果）

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）