郝明金：培育發展新生中小城市 推進新型城鎮化建設

全國政協十二屆五次會議於3月9日下午3時在人民大會堂舉行第二次全體會議， 多名政協委員就有關議題作大會發言。

[全國政協委員、民建中央常務副主席、監察部原副部長郝明金]新生中小城市培育是國家推進新型城鎮化的重要內容。 近年來， 各地圍繞中共中央戰略部署， 在新生中小城市培育方面統籌規劃， 鼓勵探索和先行先試， 取得明顯成效。

相對於經濟社會和城市化進程的快速發展， 我國城市整體數量偏少、中小城市增長嚴重不足仍是城鎮化最大短板。 從國際經驗看， 日本城市人口1.15億，

有787個城市， 城市化率從38%提高到70%期間， 城市從166個增長到652個；美國城市人口2.58億， 城市數量多達10158個， 城市化率從20%提高到50%期間， 城市由392個增長到2722個。 我國城鎮人口已達7.7億， 城市數量只有656個， 且城鎮化率從31.91%提高到56.1%期間， 城市從668個降至656個。 經過調研， 我們認為存在的問題主要有：

1.中小城市數量增長阻力較大。 我國“縣改市”停滯多年， 開閘放行後仍然比較謹慎。 “十三五”規劃明確提出允許符合條件的特大鎮設市， 實際工作中“鎮設市”也還存在障礙：一是法律層面， “鎮設市”在憲法規定的原有行政區劃隸屬關係中找不到定位；二是特大鎮所在省、市、縣各級政府在經濟指標、脫貧任務、人事安排上利益訴求有差異， 導致鎮設市“兩頭熱、中間冷”。

2.生產要素配置效率不高。

不少中小城市土地利用效率不高；建設資金缺口較大， 基礎設施建設融資模式較單一， 政府投資比重大， 多元化投資體制尚未建立；人力資源也十分缺乏。

3.政府職能亟待轉變。 一些縣、特大鎮的行政管理許可權、方式已無法滿足實際經濟、人口體量的需求， “小馬拉大車”， 財權、事權不相匹配， 教育、文化、醫療、治安等公共服務存在明顯短板。

為此， 我們建議：1.深化城市管理體制改革。 一是儘快出臺設市新標準， 並根據東中西部差異， 合理細分標準；二是改變城市只是行政區劃的觀念， 讓有需求、有能力的鎮發展為城市。 在不能啟動憲法修改程式的情況下， 由人大授權， 設“省轄縣管”市， 經濟指標等繼續統計在原縣域內；或參照“副省級城市”做法，

設“副縣級城市”；或按實際情況設為縣級市。 其中， 有人口、經濟總量都超過很多縣級市的特大鎮可以單獨設市， 有兩個或更多位置相鄰、經濟社會發展聯繫緊密的特大鎮可以合併設市。 長遠來看， 要順應城市發展規律， 逐步將設市模式由審批制轉向備案制， 完善按行政區劃配置公共資源的管理體制， 探索城市管理和區域管理分治。

2.建立機制， 有效配置各類生產要素。 進一步突出城鄉規劃特別是城市總體規劃對配置各類生產要素的統籌作用。 一是把城鎮土地資源開發和國土保護結合起來， 以土地利用總體規劃的約束性指標為“底盤”， 以永久基本農田保護、生態保護為“底線”， 編制實施國土空間綜合規劃，

促進國土空間高效、可持續利用；二是切實降低新生中小城市建設融資門檻， 完善包括政策性銀行、本地城市商業銀行、PPP項目等融資管道在內的多元融資體系；三是加強培養、吸引專業人才， 發展職業教育， 提高勞動力整體素質。

3.加快政府職能轉變， 提供優質公共服務。 一是在新生中小城市， 逐漸摒棄“上下對齊”的行政模式， 下放管理許可權， 嚴格控制行政人員編制和經費， 管理、服務更多依靠市場、社會；二是推進新生中小城市常住人口公共服務均等化， 健全並落實好財政轉移支付同農業轉移人口掛鉤機制， 加強基礎設施建設， 完善社會救濟、養老、衛生、教育、文化、住房保障等公共服務體系。 不斷提高城市管理、服務水準，

為人民群眾提供便捷、優質的環境， 提升人民群眾生活品質， 進一步加強縣域城鎮化的分類指導， 推進就近就地城鎮化。