即使有了合理的制度和法規， 也會出現有法不依、有章不循， 或者叫做“上有政策， 下有對策”。
制度的建立與對制度的監督必須齊頭並進。 這種監督， 應當既是自上而下的， 也應當是自下而上的。 強化制度之外的監管， 尤其是社會的監督， 是必不可少的。
公婷 香港城市大學公共政策學系教授
制度的建立與對制度的監督必須齊頭並進
造成腐敗的原因是多種多樣的， 也是十分複雜的。 對腐敗的根源可以有多種解釋。 我曾提出區分“制度性根源”和“非制度性根源”。
前者是由於制度上的缺陷而造成的腐敗。 也就是說， 制度缺失使得腐敗分子有機可乘 。 舉個簡單的例子。 在改革早期曾經出現的“官倒”現象在很大程度上就是制度的產物。
那時， 中國的改革正由計劃經濟向市場經濟推進， 對資源的分配採取“雙軌制”， 一部分重要的或緊俏的物資由政府控制和調配，
但是， 這並不是說在好的制度下就可以高枕無憂， 不會發生腐敗了。 提出要研究腐敗的非制度根源， 就是想告訴大家， 即便在良好的制度下， 腐敗依然會出現。 這是特別需要警惕的。
這裡我以政府採購為例來說明腐敗的非制度根源。 眾所周知， 我國於2000和2003年相繼推出《招投投標法》以及《政府採購法》兩個大法， 全面規範政府採購活動。 它們不僅規定了招投標的原則、範圍、招標方式以及流程， 同時也明確了政府採購相關主體的權利和義務，
但是， 就在這樣的制度下， 腐敗行為仍然沒有得到遏制， 甚至愈演愈烈。 行賄受賄屢見不鮮， 價高質次更為普遍。 出現這樣的問題顯然與正式制度無關。 這就需要我們去尋找腐敗的非制度根源。
事實上， 在合法的外衣下， 採購過程中存在不少潛規則， 它們主導著腐敗活動。 例如， 在招投標之前， 採購單位內定目標企業；企業在投標之前與採購單位達成“合作”意向；在招標過程中指定產品型號，
這類潛規則， 如新制度主義學派所述， 通過社會實際生活而構成非正式的但卻又是常規的行為模式。
它們之所以被稱為腐敗的非制度根源， 是因為它們在國家所界定的制度框架之外發生效用， 儘管不成文卻被廣泛接受甚至在更大程度上影響著社會關係和社會行為， 它們削弱正式制度的權威性， 甚至取而代之。
在潛規則運行下出現的腐敗， 通常形式更加隱蔽， 危害性更大， 控制和預防也更加困難。
由此可見， 即便有了良好的正式制度和種種法律法規， 在失去監督的情況下， 仍會受到非正式規則的干擾， 導致行為“失範”和腐敗盛行。
對腐敗零容忍是高尚的社會價值
社會對腐敗的容忍度是我本人這幾年研究工作中所關注的主要問題之一。
自中國共產黨十八大以來， 政府以前所未有的決心和力度打擊腐敗， 既抓老虎又拍蒼蠅， 形成高壓反腐的態勢， 並取得一定的成果。
據報導， 從十八大至2015年1月， 落馬的廳局級以上官員就有六百多人， 其中包括國家級正職和副職領導人四人， 軍級以上幹部和省部級正副級七十二人。
從數量上看， 反腐的階段性勝利是顯而易見的。 但是， 人們或許也會問， 這樣的反腐高壓能持續多久？更重要的是，它能否從根本上解決問題？ 換句話說，除了打虎拍蠅之外，我們還應該做些什麼？
可以想見，重拳出擊、狠打老虎、力捕蒼蠅一定會帶來巨大的威懾力，足以在短期內使官員“不敢貪”。
除此之外，目前強調的強化法制，完善規章制度，對權力的賦予和使用予以嚴格限制，“將權力關進籠子”，也是絕對必要的。通過將權力運行規範化和公開化，在制度上堵塞腐敗產生的“漏洞”，目標是使官員“不能貪”。
但即便如此，也依然不夠。反腐敗不能只停留在制度建設或者時常被提到的“制度反腐”上。因為即使有了合理的制度和法規，也會出現有法不依、有章不循，或者叫做“上有政策，下有對策”。
我認為，制度建設必須同對權力的監督齊路並進。對權力的監督可分為“橫向”和“縱向”兩類。
“橫向”指同級或同一層面的組織機構間的監督和制衡。
比如紀律檢查部門對同級黨政機關的監督。“縱向”的監督又可進一步分為“自上而下”和“自下而上”兩種。“自上而下”是上級部門對下級部門的監管，比如，中紀委派出的“巡視組”的巡查工作。這裡我想強調的是“自下而上”的監督，也即社會監督。廣義上說，這涉及如何看待和發揮市民在反腐倡廉中的作用的問題。在這方面，香港是一個典範。
國際組織透明國際在2017年1月底剛剛公佈了2016年度的腐敗感知指數排名。香港的清廉排名在全球176個國家和地區中名列第15位元。作為全球最為清廉的地區之一， 香港的成功，不僅勝在有一個眾所周知的廉政公署，更勝在它的反貪腐工作有堅實的社會基礎，也即民眾對腐敗的零容忍。
對腐敗的零容忍是一種值得推崇的高尚的社會價值觀念，也是控制和預防腐敗的社會保證。 廉政公署的成功，除了有一個很好的制度設置和富有成效的“三管齊下”策略之外，也在於它將自己的工作植根于培養和維護對腐敗零容忍這樣一種社會生態之中。對於廉署來說，反腐倡廉的最高目標不僅是挖出腐敗分子，更重要的是實現社會對腐敗的“零容忍”，從而根除滋生腐敗的土壤。它不忘初心，努力耕耘43年，在社會中培養了“不想貪”的清廉之風。毫不誇張地說，在大多數香港市民看來，“貪一塊錢也是貪”。
廉署的工作從一開始就是同民眾的支援和信任緊密聯繫在一起的。我和我的研究團隊於2015年在香港做了一個隨機抽樣的社會調查，在接受訪問的1025名市民中，93.5%表示“廉政公署值得自己的支持”；在問到如遇到疑似腐敗案件時會不會舉報，70%的受訪者表示“願意舉報”，僅有10%“不願意舉報”，另外20%表示“不確定”。這與香港廉政公署一直估計的70%-80%的市民願意舉報大致相同。此比例遠遠高於中國內地的情況。在受訪者中，儘管相當比例的人同意“在人類社會中貪腐無可避免”，但他們絕大部分都表示無法原諒以貪腐手段達到自己的目的，哪怕目的是正當的，同時他們也並不認同頗為流行的“腐敗是潤滑劑，可以加速政府運作”這種說法。
赦免貪官會向社會釋放錯誤信號
近些年，有人提出了貪官赦免論，但我認為，反腐赦免不可行。“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎和經驗事實的支持，因此其必要性和可行性都值得商榷。
從理論上看，“反腐赦免論”的基本主張是對貪官的原罪進行赦免，解決腐敗“存量”問題，以便集中力量解決腐敗“增量”問題，這樣可以加快廉政建設的步子。甚至還提出可以恩威並重，以赦免作為“胡蘿蔔”換取貪官支持反腐敗改革。
我想這裡有兩個問題。
一是不能把解決“存量”同解決“增量”對立起來。腐敗的存量狀況確實嚴峻，但是否會影響到反腐工作的推進和廉政治理的進一步開展？解決“存量”同解決“增量”應當是目標一致、相輔相成的。比如，解決存量所起到的警示作用可以為減少腐敗的增量服務。所以，解決“存量”同解決“增量”是可以兩手抓的 。
問題之二是，不能把貪官與改革所需要依靠的進步力量混淆起來。改革所依靠的是廣大民眾的支持。而赦免貪官恰恰會動搖反貪腐的社會基礎，即民眾的信心和信任，人們不免會認為政府向腐敗妥協，以至於懷疑政府反腐敗的誠意和決心。此外，赦免貪官會給社會價值觀念帶來很大的負面影響，它會向社會釋放一個錯誤的信號，讓人們誤以為腐敗是可以原諒的，也可以獲得法律赦免的。這可能會導致一些人是非觀念混淆，法律意識喪失，鋌而走險，以身試法。社會對腐敗的零容忍更無從談起。總之，赦免貪官的政治和社會成本都是極高的。（采寫/聞濤）
這樣的反腐高壓能持續多久？更重要的是，它能否從根本上解決問題？ 換句話說，除了打虎拍蠅之外，我們還應該做些什麼？可以想見，重拳出擊、狠打老虎、力捕蒼蠅一定會帶來巨大的威懾力，足以在短期內使官員“不敢貪”。
除此之外，目前強調的強化法制，完善規章制度，對權力的賦予和使用予以嚴格限制，“將權力關進籠子”，也是絕對必要的。通過將權力運行規範化和公開化，在制度上堵塞腐敗產生的“漏洞”，目標是使官員“不能貪”。
但即便如此，也依然不夠。反腐敗不能只停留在制度建設或者時常被提到的“制度反腐”上。因為即使有了合理的制度和法規，也會出現有法不依、有章不循，或者叫做“上有政策，下有對策”。
我認為，制度建設必須同對權力的監督齊路並進。對權力的監督可分為“橫向”和“縱向”兩類。
“橫向”指同級或同一層面的組織機構間的監督和制衡。
比如紀律檢查部門對同級黨政機關的監督。“縱向”的監督又可進一步分為“自上而下”和“自下而上”兩種。“自上而下”是上級部門對下級部門的監管，比如，中紀委派出的“巡視組”的巡查工作。這裡我想強調的是“自下而上”的監督，也即社會監督。廣義上說，這涉及如何看待和發揮市民在反腐倡廉中的作用的問題。在這方面，香港是一個典範。
國際組織透明國際在2017年1月底剛剛公佈了2016年度的腐敗感知指數排名。香港的清廉排名在全球176個國家和地區中名列第15位元。作為全球最為清廉的地區之一， 香港的成功，不僅勝在有一個眾所周知的廉政公署，更勝在它的反貪腐工作有堅實的社會基礎，也即民眾對腐敗的零容忍。
對腐敗的零容忍是一種值得推崇的高尚的社會價值觀念，也是控制和預防腐敗的社會保證。 廉政公署的成功，除了有一個很好的制度設置和富有成效的“三管齊下”策略之外，也在於它將自己的工作植根于培養和維護對腐敗零容忍這樣一種社會生態之中。對於廉署來說，反腐倡廉的最高目標不僅是挖出腐敗分子，更重要的是實現社會對腐敗的“零容忍”，從而根除滋生腐敗的土壤。它不忘初心，努力耕耘43年，在社會中培養了“不想貪”的清廉之風。毫不誇張地說，在大多數香港市民看來，“貪一塊錢也是貪”。
廉署的工作從一開始就是同民眾的支援和信任緊密聯繫在一起的。我和我的研究團隊於2015年在香港做了一個隨機抽樣的社會調查，在接受訪問的1025名市民中，93.5%表示“廉政公署值得自己的支持”；在問到如遇到疑似腐敗案件時會不會舉報，70%的受訪者表示“願意舉報”，僅有10%“不願意舉報”，另外20%表示“不確定”。這與香港廉政公署一直估計的70%-80%的市民願意舉報大致相同。此比例遠遠高於中國內地的情況。在受訪者中，儘管相當比例的人同意“在人類社會中貪腐無可避免”，但他們絕大部分都表示無法原諒以貪腐手段達到自己的目的，哪怕目的是正當的，同時他們也並不認同頗為流行的“腐敗是潤滑劑，可以加速政府運作”這種說法。
赦免貪官會向社會釋放錯誤信號
近些年，有人提出了貪官赦免論，但我認為，反腐赦免不可行。“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎和經驗事實的支持，因此其必要性和可行性都值得商榷。
從理論上看，“反腐赦免論”的基本主張是對貪官的原罪進行赦免，解決腐敗“存量”問題，以便集中力量解決腐敗“增量”問題，這樣可以加快廉政建設的步子。甚至還提出可以恩威並重，以赦免作為“胡蘿蔔”換取貪官支持反腐敗改革。
我想這裡有兩個問題。
一是不能把解決“存量”同解決“增量”對立起來。腐敗的存量狀況確實嚴峻，但是否會影響到反腐工作的推進和廉政治理的進一步開展？解決“存量”同解決“增量”應當是目標一致、相輔相成的。比如，解決存量所起到的警示作用可以為減少腐敗的增量服務。所以，解決“存量”同解決“增量”是可以兩手抓的 。
問題之二是，不能把貪官與改革所需要依靠的進步力量混淆起來。改革所依靠的是廣大民眾的支持。而赦免貪官恰恰會動搖反貪腐的社會基礎，即民眾的信心和信任，人們不免會認為政府向腐敗妥協，以至於懷疑政府反腐敗的誠意和決心。此外，赦免貪官會給社會價值觀念帶來很大的負面影響，它會向社會釋放一個錯誤的信號，讓人們誤以為腐敗是可以原諒的，也可以獲得法律赦免的。這可能會導致一些人是非觀念混淆，法律意識喪失，鋌而走險，以身試法。社會對腐敗的零容忍更無從談起。總之，赦免貪官的政治和社會成本都是極高的。（采寫/聞濤）