前言：
近期， 美國債務上限（Debt Ceiling）問題再度升溫。 債務上限問題不僅僅是一個財政及預算範疇內的問題， 還涉及到貨幣市場、無風險資產供應、無風險收益率曲線、美聯儲資產負債表、金融市場波動性以及經濟外溢性等問題。 對此， 見智研究所對債務上限問題進行了梳理。 此外， 筆者（粗略地）翻譯了美國上一任財政部張雅各·盧在2017年1月4日發佈的有關債務上限（限額）的文章， 題為：負責地管理我們的國家債務：朝著更好的方向前進。 以供各位讀者參考。
債務上限問題劄記：
2017年3月15日， 奧巴馬在2015年簽署的暫停法定債務限額的法案將到期。附：負責地管理我們的國家債務：朝著更好的方向前進
介紹
為了履行我們的義務， 憲法賦予國會為美國借款的權力。 227年來， 我們一以貫之地償付債務， 美國的信譽度有著極大的優勢。 建國初期， 為達成亞歷山大·漢密爾頓開發資金實力的戰略， 履行我們的財政義務， 保持美國的充分信念和信用， 是不可否認的神聖責任。 總之， 當已經由國會授權的支出債務到期時， 他們必須償付， 這些帳單不是憑空抽象的——他們是我們部隊的薪水， 我們的退伍軍人和退休人員的福利，
與此同時， 國會設定了一個法定的債務限額， 限制財政部發行新債務的能力。 提高債務限額不代表授權國會進行任何的聯邦支出；只是為了政府償付已經存在的債務。 幾十年來， 提高債務上限一直是國會會遇見的問題。 重要的是， 每次債務上限辯論結束都會增加法定限額， 從而避免了我們國家債務的前所未有的且災難性的違約。 然而， 近年來， 這種“不可想像”的事兒來的太容易又頻繁了。 曾經有關債務上限的爭辯可被視為預算的“最後截止日”的最後期限已經轉變成了“一台戲”， 國會的官員借此推動狹隘的黨爭並引發了違約相關的真實風險。
具有諷刺意味的是， 債務限額在100年前設立之初的目標是為了簡化我們的借款過程以滿足我們國家的財政債務， 並減少國會授權每次發行債務的負擔。 國會對新設立的債務限額的增加將允許行政部門根據需要發行債務以滿足國會規定的債務， 只要它保持在該限額以下。
隨著時間的推移， 到1980年-1990年代， 提高債務限額開始伴隨著預算政策的辯論。 在這些辯論期間， 國會議員使用債務限額的最後期限對預算政策進行激烈談判， 違約的威脅被視為極端的。 普遍的期望是， 國會將繼續償付國家的債務， 而相反的論斷則會被認為是激進的或純粹的故作姿態。 然而， 近年來， 國會的一些人越來越積極地推進曾經被視為不合適的政策。
國會在近年來建立真正的違約風險的意願已經幫助證明了來自債務限制臨界值的實際和潛在危害。 這些僵局是美國信用評級被下調的核心， 並導致股價下跌， 金融市場波動加劇， 信用利差擴大 - 這些負面情況可能通過降低家庭財富轉化為美國公眾非常實際的問題， 並增加企業、消費者和整個聯邦政府的借款成本。 對我們債務義務的（前所未有的）違約可能會導致金融危機， 給經濟造成嚴重破壞，進而損害美國的立國之本。
最近的債務上限暫停法案將於2017年3月到期。新國會的責任將是提高債務限額，不應該繼續做戲或故作“邊緣政策”。不幸的是，如果最近的歷史得以延續，我們可能又會看到阻止債務上限上調的力量。
本文解釋了美國的債務是如何管理的，並探討債務限額的歷史，以及最近相關問題帶來的危險僵局，亦審查了我們國家可能會為這些談判僵局已經付出的以及可能再次付出的代價。在我看來，目前的制度存在嚴重的風險，制度不再服務於美國。我希望仔細審查我們的經驗，以及財政部近年來為限制債務中斷所採取的非常措施，可以促進更有成效的對話，並最終導致改革，將來可以避免造成潛在的災難性危害。
管理美國的債務
立法和行政部門之間的勞動部門
憲法賦予國會花費支出和徵稅的權力。當國會行使其支出權力時，同時創造了國家債務。例如，國會每年都要撥款來支付我們的軍事支出和聯邦雇員費用。在帳目的另一端（收入端），國會制定的收入法確定了多少錢可以流入財政部。由於收入不足以支付國家的許多定期債務，國家必須借款來彌補差距，因為支出的決定已經被鎖定下來。
憲法還賦予國會以美國信用來借款的權力。行政部門通過其憲法的角色“保障法律得到忠實執行”，然後負責根據需要進行支出，通過徵收稅收和通過代表美國發行債務來執行國會決定。在行政部門內，財政部是負責為政府融入所需借款額的機構。
財政部發行債務，借錢，確保政府能夠向公眾付款。這些義務包括支付給社會保障退休人員，國防承包商和殘疾退伍軍人等。如果收入短缺，而財政部未能發行債務，則將無法支付其法定必須支付的費用。結果就是，存在一種潛在衝突，當國會授權要求財政部付款時，若達到債務限制，所需的借款就會被禁止。
作為我國歷史的一個重要部分，直到1917年，每次債務發行需要具體的國會批准。債務限額的概念首先被引入實施的目的時在於簡化借款過程，通過提供某種形式的一攬子授權，使財政部根據需要借款，只要未償還債務的總額沒有超過限額。
無論國會對財政部發行債務能力的限度有多大的限制，在任何情況下，財政部發行債務都不會授權國會新設支出，相反，財政部只是為國會已經授權的預先存在的支出承諾提供資金。
財政部管理美國債務以滿足我們的所有義務
美國國債市場是世界上最具深度，流動性最好的政府證券市場。美國國債在全球經濟中發揮者獨特的作用——作為為美國聯邦政府融資的主要手段、作為全球投資者和儲戶的重要價值貯藏資產、其他金融工具的主要無風險基準資產，以及美聯儲實施貨幣政策的重要管道。
為了確定需要借款的金額，財政部首先預測政府將收取的金額（收入）和政府在一定時期（支出）中支出義務的金額。如果支出超過收入，就會出現赤字，財政部發行債券，如短期國債，中期國債以及長期國債（bills、notes and bonds），以籌集彌補資金缺口。財政部借款還反映其他融資需求，例如對聯邦信貸計畫的經營性現金餘額和付款的要求。這種做法允許政府繼續順利和有效地運作，並使美國能夠履行其現有的所有義務。
債務限額到期的風險與管理聯邦債務管理的最基本原則相違背：明確國債供應的時間和數量（通過監管與申明），並保持債務發行水準與發債成本。（米摳的補充：美國財政部的債務管理策略旨在為納稅人以最低的成本為聯邦政府提供資金。為此，財政部融資策略的一個要素是作為一個“定期的和可預測”（“regular and predictable”）的借款人，保持相對穩定的國債拍賣規模（“stable auction size”），並以一個設定的頻率將新發行推向市場。）
財政部通過在定期和可預測的基礎上發行證券的政策，不僅在規模上，而且在分配頻率上，努力以最低成本替納稅人為聯邦借款提供資金。這種確定性使投資者對財政部關於其債券發行策略的指引充滿信心 - 這也是投資者作出投資組合管理決策的關鍵考慮因素，即通過保證債券發行不會意外出現變化，變化可能會使他們蒙受損失。因此，這種確定性降低了美國政府的借款成本，並節省了納稅人的錢，因為利率幾乎沒有風險溢價。舉例來說，52周的短期國債通常每四周拍賣一次; 幾乎所有的流通國債都有著類似的定期發行規律，財政部以季度為週期宣佈其借款需求，市場可以基於此來預測未來季度的國債發行量。
除了定期和可預測性之外，我們還必須制定審慎的風險管理措施，以幫助我們更好地紓解真實的，不可預見的風險。在我擔任財政部長期間，在這一方面的兩個最重要的改進是增強了我們的操作冗餘，以確保不間斷的操作，並增加了財政部在任何特定時刻手中的現金餘量。
雖然財政部有基礎設施和應急計畫以在重大事件（包括從四個地理位置不同的地點進行拍賣的能力）時進行拍賣，但所有主要財政拍賣參與者都不太可能具有類似強大的系統。我們瞭解到，諸如9月11日或颶風桑迪等事件至少可以在短時間內會阻礙投資者參與國債拍賣，我們需要保持彈性，確保財政部能夠獲得必要水準的現金。為了避免這種風險，我們於2015年5月更改了財政部的現金餘額政策，宣佈我們將持有足夠的現金以滿足TGA帳戶一周的現金流出，帳戶最低餘額約為1,500億美元，但由於現金流量的日常波動，我們經常擁有大於該金額的餘額。財政部的現金餘額現在經常超過3000億美元，也就是說，倘若災難性事件抑制了財政部的債務市場發行的話，這些（餘額）足以保護美國政府在一周內免於潛在違約。
儘管財政部致力於“定期和可預測”的發行並降低潛在風險，歷史調查顯示，債務限額雖然可能最初設想與這些目標一致，但隨著時間的推移，債務限額已經被扭曲為一種創造不確定性的工具，使我們的財務系統暴露在不必要的風險之中，而財政部卻無法紓解該風險。
債務限制的歷史
近年來，債務限額僵局屢屢成為頭條新聞，但是在艾森豪，卡特，雷根，克林頓和兩屆布希政府以來，債務限額談判實質上已經持續了半個多世紀。國會有時候會等到最後一分鐘才提高債務限額，致使財政部不得不推遲或取消拍賣，或只能在手頭現金吃緊時進行操作。商人都知道，僅通過現金來經營是極其危險的。鑒於政府現金流的不確定性，財政部可能很快面臨重大支付，而確沒有資金支持。財政部在一天內對現金的需求可以從幾十億美元到500多億美元，而這僅僅是向受益人，承包商和雇員支付必要的款項，如果有國債到期的話，支出可能高過1500億美元。
隨著越來越頻繁的債務限制僵局，國會授權使用某些“非常措施”在實際違約之前爭取一點時間。這些工具使政府能夠暫停新投資，並贖回政府某些基金的一些現有投資，因此在短期內繼續借款以償付債務。這些措施使國會有更多的時間來頒佈增加或擴大借款授權。
在我的職業生涯中，我參與了在雷根，克林頓和奧巴馬政府的許多不同的債務限額辯論。我親眼看到，涉及債務限額的修辭和戰略是如何演變並扭曲直至超過可接受的風險水準的。在1980年代和1990年代期間，國會常常將債務限額視為最後期限，其中一個或另一個黨派將試圖強制發起關於財政政策目標和支出優先事項的辯論。實際違約的想法從來不是一個可信的威脅，而且極少數時期這甚至是一個可接受的選項。在極少數情況下，當政客提出違約時，它被認為是極端激進或擺明的姿態。這可以被作為一種創造政治議價能力的不明智方式，但從來不被承認為是一個負責任的選擇。相反，近年來，國會的一些人將違約的威脅推為了主流，在國會這決不能被容忍為一種選項。
例如，在雷根管理期間，一系列的僵局得到解決，頒佈了一個分兩部的大規模預算協定，統稱為格拉姆·魯德曼。1985年，在民主黨控制的眾議院和共和黨控制的參議院進行了幾個月的談判之後，國會通過了“葛蘭姆 - 魯德曼 - 霍林斯平衡預算和緊急赤字控制法”或格拉姆 - 魯德曼法案I。這項協定提高了債務限額，以期在六年期間逐步達成將預算赤字減少為零的預算目標。民主黨在1987年控制了國會兩院之後，格拉姆 - 魯德曼方案II得以修訂並通過。1990年，兩黨減赤法誕生。
在1980年代期間，與近年的債務限額事件相反，兩黨都沒有將債務違約作為一種可選項。雖然共和黨和民主黨人對預算進行了緊張的談判，但雙方成員最終認識到，防止違約是一項相互的責任。這意味著違約的威脅不是用來提取單方面黨派的要求 - 這使得兩黨得以純粹地進行預算談判。正如保守主義專欄作家羅斯·杜塔特在談到格魯姆·魯德曼法案II時所指出的，當白宮反對該法時，它是由民主黨國會商議並享有兩黨支持。他寫道：“民主黨人控制了國會兩院，而不是一個，他們通過了一個小規模的法案，不需要向雷根控制的白宮意識形態投降，並且 - 很好，他們做到了這一切，正如Kevin Glass寫道，大量的溫和派共和黨亦支持這麼做。...“雖然共和黨議員在2013年時地位較弱，他們提出的要求尚未破壞民主黨的壁壘。
克林頓政府期間債務限額辯論加劇。在1995年和1996年九個月期間，當共和黨使用債務限額作為高風險議價籌碼，按照他們的“與美國的合同” （Contract with America），包括大幅度減稅和深度（投資）削減計畫，政府和共和黨議會處於不利地位。眾議院議長紐特·金格裡奇公開威脅違約的可能性，除非共和國的稅收和預算要求得到滿足，穆迪和標準普爾都警告說，美國的信用評級有風險。
最終，在此期間政府兩次部分關閉，使得共和黨人沒有得到公眾的支援，限制了共和黨增加債務限額的能力。1996年3月，債務限額增加，同時政策變化相對溫和 - 頒佈了旨在緩解小企業監管要求和調整社會保障受益人稅收結構的舉措。儘管在這段時間裡出現了違約的威脅，但傳統的觀點是，違約從未真正被考慮過。在此期間，管理和預算辦公室主任Alice Rivlin告訴新共和國“這是根本不可想像的......國會中沒有人真正考慮強制違約。
與在過去幾年中違約是“不可想像的”這一觀點相反，國會的一些人公開提倡在債務限額突破期間違約。在2011年和2013年的債務限額突破期間，國會的一些成員也開始主張將債務支付優先於其他支付，作為提高債務限額的替代辦法。這種優先順序錯誤地表明，違約之所以重要，是因為我們需要履行對債務工具的本金償付義務以及付息義務。該觀點的宣導者聲稱，只要我們能夠償還我們的債務，如果錯過了其他支出，則不會有重大影響。然而，不向國會承諾的支出付款其實只是另一種形式的違約。不向受益人，醫療提供者或承包商付款將構成對美國信用的懷疑。並且為聯邦交易增加支付風險會將不確定性和成本滲透到一個在全球範圍內被視為無風險基準的類“金本位”的系統中。
在2011年長期的“邊緣政策”之後，美國的信用評級在其歷史上第一次被降級。信用評級機構標準普爾在其決定中解釋說，“最近幾個月的政治邊緣政策令我們感到美國的治理和決策變得不穩定，低效和不可預測”。顯然，圍繞違約的修辭已經開始影響金融市場，金融市場正在考慮相關風險是否可能兌現。
然而，這些魯莽的建議仍然被忍受了。2013年，共和黨領導的眾議院批准了優先立法，the Full Faith and Credit Act (H.R. 807)，在2015年最近的債務限額僵局期間和之後不久，共和黨領導的美國眾議院通過了兩個法案， （HR 692）和2015年“債務管理和財政責任法案”（HR 3442），這將指示財政部將本金和利息優先於其他付款。行政當局威脅否決每一項法案，參議院則從未考慮過這些法案。
在奧巴馬當政期間債務限制“邊緣政策”的影響
在奧巴馬當政期間與債務限額危機有關的問題以及不斷升溫的“邊緣政策”有很嚴重的影響。財政部的借款成本在這時上升，納稅人的花費增加，赤字亦然。我們還看到這種不負責任的行為有可能損害世界對美國金融體系的信心。而且，雖然我們感激地不必親自學習在國會有意允許該國違約的情況下會發生什麼，但我們預計哪怕結果不是災難性的，這些影響也將是極其有害的。
債務限制危機的直接成本
債務上限的衝擊降低了財政部在其債務管理中的定期和可預測能力。作為一個規模超過18萬億美元的經濟體，財政部每日現金流入和流出規模是非常大的，非常不規律，也很難預測。因此，隨著債務接近極限，財政部的定期和可預見的發行時間表必須徹底修改，以確保未償還的債務不超過限額。財政部不得不採取更加不穩定的發行規模，並增加使用更昂貴的資金選擇，稱為現金管理法案（CMBs），審計總署（GAO）明確指出這是一個更昂貴的資金來源並建議盡可能地限制這類發行。有時，財政部甚至推遲定期拍賣。這些操作中的每一個都是不尋常的，在財政部債務發行方面產生了很大的不確定性，並增加了納稅人的成本。
雖然其中一些債務管理的做法可能看起來很神秘，但納稅人的成本是非常真實的。2015年時的僵局中，我們不得不在“糟糕的”和“更糟糕的”結果之間進行選擇，推遲拍賣並在10月份發行2年期的國債，這是自1995年的僵局以來財政部首次需要推遲拍賣。當我們能夠進行推遲的拍賣時，我們收到了自2010年以來2年期國債拍賣的最弱需求，收益率則躍升至4年高點。GAO研究了近期債務危機的影響。例如，GAO估計，由於2011年債務上限僵局，財政部的借款成本增加了10億美元至17億美元。當財政部的借款成本增加時，最終納稅人不得不出錢支付更高的利息，也就是加稅。
此外，如果國會反復接受違約的可能性，那麼這些額外成本以及債務危機可能造成的更廣泛的危害，且可能會帶來更加嚴重的影響，並更快地傳導到其他國家的金融體系。技術的改進和全球金融市場的增強的互聯性使得主權和私人投資者可以即時關注最新資訊，當政客們建議美國政府應該違約時，機構投資者公開宣佈他們正在規避買入國債，財政部則必須支付更高的利率以發行國債。這種情況越多，投資者就越可能預期發生這種情況，最後反映到他們的投資組合之上——規避美國國債資產並引發財政部發行成本上升。
增加違約風險
雖然債務限制邊緣政策的直接成本可能是巨大的，並可能損害我們的經濟，但對我們的金融體系和經濟的潛在間接成本更大。不斷發生的債務限制僵局和美國政府可能違約的看法將在金融市場中造成動盪，並增加下一次債務限制僵局的負面後果，造成更大的風險。
金融市場的長期信念是，沒有任何條件能夠或可能導致財政部不能支付其債務的情況。如果投資者開始失去對債務人償還債務的信心，他們將要求更高的利率。正如我們在長期債務限額辯論中所學到的，如果投資者失去足夠的信心，美國政府這樣的強大債務人也將面臨這些現實問題。在2013年債務危機高峰期的四周時間內，1個月期國債的拍賣利率增加了0-35個基點。而且存在一個真正的風險，最終，一些債權人可能只是停止貸款。例如，在2015年10月的債務限額僵局期間，從財政部購買一個月國債的需求大幅減少。在該拍賣中，財政部收到的總投標金額相對於該期發債總額下降了近50％，表明投資者希望以任何利率水準購買國債的數量明顯減少。
2013年時，當市場預期我們將達到債務上限且國會無所作為時，富達投資甚至宣佈，它已經在10月下旬或11月初出售了所有的美國國債。雖然富達的行動可能被某些人認為是極端的，但這些行動反映了在債務限額僵局期間的市場環境，其中其他的機構可能決定在賣出相同期限的國債，以避免被市場認作為不好的受託人。這種情況可能導致更高的成本，並最終引發財政部無法以任何價格借款的可能性。如果沒有通過發行新債務來籌集資金的能力，財政部的現金餘額將迅速下降並迅速違約。
在長期債務限額被突破期間，財政部無法維持與其現金餘額政策一致的審慎現金水準。例如，2015年，由於債務限額辯論延長，財政部從夏末開始必須放棄其審慎的現金管理政策。從8月中旬開始，持續到11月中旬，財政部的現金水準一直遠遠低於我們目前的政策，持有大約1500億美元的現金，一般相當於5天的流動性需求。這意味著，如果投資者不願意或無法購買我們的證券，或者如果現金流出現意想不到的動盪，會使美國金融體系更容易受到危機的影響，那麼財政部將面臨違約風險。
實際違約的潛在成本
我們不知道償付國債失敗會造成什麼樣程度的經濟損失，這是不可想像的。但是，我們的歷史上有一個小規模的事件，雖然不是一個類似的例子，但也提供了一些參考。1979年，國會在提高債務限額之前再次走向邊緣邊緣，由於技術故障，財政部錯過了大約價值1.2億美元的償債。要清楚，這不是一個有意識的選擇；這是一個技術錯誤，很快得到糾正。這與主動選擇錯過償付有很大不同，這是國會在近幾年提出的一些建議。儘管如此，這一事件導致國債利率上升了50個基點以上，隨著時間的推移，利息支付增加了數十億美元。
1979年的事件有助於考慮最近的建議，即錯過償付將是不可接受亦不可行的。首先，它表明即使小的事故也可能造成真正的負面後果。當然，若國會決定放棄更大規模的償付，市場對美國債務新的不確定性的反應，將導致更加嚴重的後果。第二，它提醒我們，我們的償付系統是不可靠的。雖然有些人建議財政部可以並應該優先處理某些付款，而忽略別人，但財政部的付款系統旨在按時和全額支付我們的所有債務，而不是選擇償付哪些債務。持續支付本金和利息在技術上是可行的；然而，試圖手動優先處理聯邦政府每月8000多萬筆支付將面臨風險。我們已經看到了從偶然錯過一小筆償付的傷害。
即使違約的威脅可能僅此而已，但我的擔憂是，有一天，國會的錯誤估計和不作為將導致美國政府的意外違約，這本身可能會產生重大後果。違約對我們的債務的直接影響是美國不能及時和全額地償債。所涉及的各方不僅是複雜的金融機構和主權財富基金。他們還是被欠薪的士兵，社會保障福利的退休人員，醫療保險補償的醫院和政府承包商，其中許多是小企業。換句話說，政府的違約將迅速擾亂許多美國人的生活，他們以某種方式依賴政府的穩定支出。
甚至單次違約都可能會有很多其他的影響。如上所述，2011年，標準普爾將美國政府的信用評級從AAA下調至AA +，這是70年來的第一次，部分原因是國會僵局的嚴重性，即使當時財政部沒有錯過任何一次支付義務。如果美國實際上真的違約了，幾乎肯定的是信用評級機構將進一步降級，並且投資者在出借款項給財政部時會要求更多的補償，考慮到新生的償付風險。這將加重所有前述的問題，例如直接增加美國公民的成本，削弱美國政府抵禦危機的能力。
過去最小化債務限制的影響的方法
債務限額的歷史揭示了我們國家債務管理的框架。GAO最近的報告中有許多細節。
過去的一種方法是將債務限額增加直接與國會預算過程聯繫起來。目前，政府有關稅收與支出的決定是孤立於服務這些政策的資金來源的。這就是所謂的“Gephardt規則”，以Richard Gephardt命名，並於1979年通過，規定當眾議院通過預算決議時，眾議院將自動被視為已經通過立法——將債務限額調整到相應的水準。該規則在2001年至2002年期間被廢除，並最終在2011年再次被廢除。
所謂的“McConnell條款”是另一個過去的方法，由參議員Mitch McConnell（R-KY）作為2011年預算控制法案的一部分，由奧巴馬總統簽署成為法律。根據這一安排，總統被授權兩次通知國會，未清債務正在接近債務限額，需要進一步借款。然後，國會將有機會通過聯合不贊成的決議表達對增加債務限額的優點的意見。如果該決議來到總統辦公室，總統可以否決它。因此，如果反對的決議沒有被通過，則債務限額增加將生效。該程式在預算控制法設想的兩個債務限額增加後於2012年屆滿， 該程式在“預算控制法”設想的兩個債務限額增加後於2012年到期，但是我的前任作為財政部長蒂姆·蓋特納支援延長該程式。
雖然這些方法可能有助於在短期內減輕債務限額的影響，但它們沒有提供持久的解決辦法。債務限額持續存在，不必要的違約威脅亦仍然存在。
是時候消除違約風險了
當下，我們有著破舊而又過時的制度，已經無法滿足我們國家的需要了。我們必須做出改變。如果這是對我們國家安全的外部威脅，我們將加強我們的國防。如果這是可預見的自然災害，我們將加強我們的基礎設施，以減輕這種風險。同樣，目前處理債務限額的過程是一個明顯的風險，可能對我們的金融系統造成不可接受的威脅。雖然我們必須尊重國會對政府借款的最終權力，但現在是國會減少與債務限額相關的不必要風險和改革現行制度的時候了。
作為一個經濟原則，債務限額的存在難以被辯護；它是一個純粹的政治產物。增加債務限額不授權或創造額外支出，在任何債務限額僵局之前，立法者已經做出了直接聯邦開支和收入，以及國家債務軌跡的預算決定。
在對經濟的影響方面，債務限額的想法只有缺點。雖然政府管理其財政狀況以使其債務/GDP之比是可持續的，但重要的是政府應該在支出和收入法頒佈時作出關於多少借款的決定，而不是在等待償付時決定。
正是由於這個原因，正如GAO 2011年報告中所說的那樣，大多數國家都放棄了預算的債務限額概念，而是將政策決定與其對債務的影響更好地聯繫起來。事實上，美國是世界上仍然使用債務限額的少數幾個國家之一。
雖然美國與我們許多國際同行的不同之處在於，憲法賦予國會借錢的權力，債務限額本身不是憲法所要求的 - 我們賦予國會特權以借款的方式絕不是不可變的。
債務限額不應再是談判磋商的話題，國會應採取行動消除這種定期的風險。它已經不再是簡化借款過程的工具，債務限額已經變成了一個武器，國會不負責任的行動可能對我們的經濟福利產生負面影響。然而，國會選擇在國家債務方面行使其憲法角色，無論是完全放棄債務限額還是採取一種新的方法來解決目前的風險，有一點是清楚的：目前的債務限制制度已經超過其有用性。
結論
2017年3月15日，目前暫停法定債務限額的法案將到期。此時，如果國會不採取行動，我的繼任者將必須採取特別措施，以避免違約，並使美國能夠在不超過債務限額的情況下暫時繼續借款。這可能是新政府及新國會的一大挑戰。
有一條替代路徑。我們不應該使一個債務限制僵局循環往復地困擾我們，使我們越來越接近不可想像的事實，而是應該為我們的經濟和安全消除不必要的威脅。
我參與了我國三十多年來兩黨面臨的債務限額決定。我永遠不會忘記坐在辦公室內，與總統討論最差情形的光景。我希望，我的經驗和我的前任的經驗可以作為警告，違約的邊緣是相當危險的。國會應避免回歸到對我們國家可能造成嚴重威脅的邊緣政策。過去八年的行動證明，延長債務限額不應通過談判決定。
給經濟造成嚴重破壞，進而損害美國的立國之本。最近的債務上限暫停法案將於2017年3月到期。新國會的責任將是提高債務限額，不應該繼續做戲或故作“邊緣政策”。不幸的是，如果最近的歷史得以延續，我們可能又會看到阻止債務上限上調的力量。
本文解釋了美國的債務是如何管理的，並探討債務限額的歷史，以及最近相關問題帶來的危險僵局，亦審查了我們國家可能會為這些談判僵局已經付出的以及可能再次付出的代價。在我看來，目前的制度存在嚴重的風險，制度不再服務於美國。我希望仔細審查我們的經驗，以及財政部近年來為限制債務中斷所採取的非常措施，可以促進更有成效的對話，並最終導致改革，將來可以避免造成潛在的災難性危害。
管理美國的債務
立法和行政部門之間的勞動部門
憲法賦予國會花費支出和徵稅的權力。當國會行使其支出權力時，同時創造了國家債務。例如，國會每年都要撥款來支付我們的軍事支出和聯邦雇員費用。在帳目的另一端（收入端），國會制定的收入法確定了多少錢可以流入財政部。由於收入不足以支付國家的許多定期債務，國家必須借款來彌補差距，因為支出的決定已經被鎖定下來。
憲法還賦予國會以美國信用來借款的權力。行政部門通過其憲法的角色“保障法律得到忠實執行”，然後負責根據需要進行支出，通過徵收稅收和通過代表美國發行債務來執行國會決定。在行政部門內，財政部是負責為政府融入所需借款額的機構。
財政部發行債務，借錢，確保政府能夠向公眾付款。這些義務包括支付給社會保障退休人員，國防承包商和殘疾退伍軍人等。如果收入短缺，而財政部未能發行債務，則將無法支付其法定必須支付的費用。結果就是，存在一種潛在衝突，當國會授權要求財政部付款時，若達到債務限制，所需的借款就會被禁止。
作為我國歷史的一個重要部分，直到1917年，每次債務發行需要具體的國會批准。債務限額的概念首先被引入實施的目的時在於簡化借款過程，通過提供某種形式的一攬子授權，使財政部根據需要借款，只要未償還債務的總額沒有超過限額。
無論國會對財政部發行債務能力的限度有多大的限制，在任何情況下，財政部發行債務都不會授權國會新設支出，相反，財政部只是為國會已經授權的預先存在的支出承諾提供資金。
財政部管理美國債務以滿足我們的所有義務
美國國債市場是世界上最具深度，流動性最好的政府證券市場。美國國債在全球經濟中發揮者獨特的作用——作為為美國聯邦政府融資的主要手段、作為全球投資者和儲戶的重要價值貯藏資產、其他金融工具的主要無風險基準資產，以及美聯儲實施貨幣政策的重要管道。
為了確定需要借款的金額，財政部首先預測政府將收取的金額（收入）和政府在一定時期（支出）中支出義務的金額。如果支出超過收入，就會出現赤字，財政部發行債券，如短期國債，中期國債以及長期國債（bills、notes and bonds），以籌集彌補資金缺口。財政部借款還反映其他融資需求，例如對聯邦信貸計畫的經營性現金餘額和付款的要求。這種做法允許政府繼續順利和有效地運作，並使美國能夠履行其現有的所有義務。
債務限額到期的風險與管理聯邦債務管理的最基本原則相違背：明確國債供應的時間和數量（通過監管與申明），並保持債務發行水準與發債成本。（米摳的補充：美國財政部的債務管理策略旨在為納稅人以最低的成本為聯邦政府提供資金。為此，財政部融資策略的一個要素是作為一個“定期的和可預測”（“regular and predictable”）的借款人，保持相對穩定的國債拍賣規模（“stable auction size”），並以一個設定的頻率將新發行推向市場。）
財政部通過在定期和可預測的基礎上發行證券的政策，不僅在規模上，而且在分配頻率上，努力以最低成本替納稅人為聯邦借款提供資金。這種確定性使投資者對財政部關於其債券發行策略的指引充滿信心 - 這也是投資者作出投資組合管理決策的關鍵考慮因素，即通過保證債券發行不會意外出現變化，變化可能會使他們蒙受損失。因此，這種確定性降低了美國政府的借款成本，並節省了納稅人的錢，因為利率幾乎沒有風險溢價。舉例來說，52周的短期國債通常每四周拍賣一次; 幾乎所有的流通國債都有著類似的定期發行規律，財政部以季度為週期宣佈其借款需求，市場可以基於此來預測未來季度的國債發行量。
除了定期和可預測性之外，我們還必須制定審慎的風險管理措施，以幫助我們更好地紓解真實的，不可預見的風險。在我擔任財政部長期間，在這一方面的兩個最重要的改進是增強了我們的操作冗餘，以確保不間斷的操作，並增加了財政部在任何特定時刻手中的現金餘量。
雖然財政部有基礎設施和應急計畫以在重大事件（包括從四個地理位置不同的地點進行拍賣的能力）時進行拍賣，但所有主要財政拍賣參與者都不太可能具有類似強大的系統。我們瞭解到，諸如9月11日或颶風桑迪等事件至少可以在短時間內會阻礙投資者參與國債拍賣，我們需要保持彈性，確保財政部能夠獲得必要水準的現金。為了避免這種風險，我們於2015年5月更改了財政部的現金餘額政策，宣佈我們將持有足夠的現金以滿足TGA帳戶一周的現金流出，帳戶最低餘額約為1,500億美元，但由於現金流量的日常波動，我們經常擁有大於該金額的餘額。財政部的現金餘額現在經常超過3000億美元，也就是說，倘若災難性事件抑制了財政部的債務市場發行的話，這些（餘額）足以保護美國政府在一周內免於潛在違約。
儘管財政部致力於“定期和可預測”的發行並降低潛在風險，歷史調查顯示，債務限額雖然可能最初設想與這些目標一致，但隨著時間的推移，債務限額已經被扭曲為一種創造不確定性的工具，使我們的財務系統暴露在不必要的風險之中，而財政部卻無法紓解該風險。
債務限制的歷史
近年來，債務限額僵局屢屢成為頭條新聞，但是在艾森豪，卡特，雷根，克林頓和兩屆布希政府以來，債務限額談判實質上已經持續了半個多世紀。國會有時候會等到最後一分鐘才提高債務限額，致使財政部不得不推遲或取消拍賣，或只能在手頭現金吃緊時進行操作。商人都知道，僅通過現金來經營是極其危險的。鑒於政府現金流的不確定性，財政部可能很快面臨重大支付，而確沒有資金支持。財政部在一天內對現金的需求可以從幾十億美元到500多億美元，而這僅僅是向受益人，承包商和雇員支付必要的款項，如果有國債到期的話，支出可能高過1500億美元。
隨著越來越頻繁的債務限制僵局，國會授權使用某些“非常措施”在實際違約之前爭取一點時間。這些工具使政府能夠暫停新投資，並贖回政府某些基金的一些現有投資，因此在短期內繼續借款以償付債務。這些措施使國會有更多的時間來頒佈增加或擴大借款授權。
在我的職業生涯中，我參與了在雷根，克林頓和奧巴馬政府的許多不同的債務限額辯論。我親眼看到，涉及債務限額的修辭和戰略是如何演變並扭曲直至超過可接受的風險水準的。在1980年代和1990年代期間，國會常常將債務限額視為最後期限，其中一個或另一個黨派將試圖強制發起關於財政政策目標和支出優先事項的辯論。實際違約的想法從來不是一個可信的威脅，而且極少數時期這甚至是一個可接受的選項。在極少數情況下，當政客提出違約時，它被認為是極端激進或擺明的姿態。這可以被作為一種創造政治議價能力的不明智方式，但從來不被承認為是一個負責任的選擇。相反，近年來，國會的一些人將違約的威脅推為了主流，在國會這決不能被容忍為一種選項。
例如，在雷根管理期間，一系列的僵局得到解決，頒佈了一個分兩部的大規模預算協定，統稱為格拉姆·魯德曼。1985年，在民主黨控制的眾議院和共和黨控制的參議院進行了幾個月的談判之後，國會通過了“葛蘭姆 - 魯德曼 - 霍林斯平衡預算和緊急赤字控制法”或格拉姆 - 魯德曼法案I。這項協定提高了債務限額，以期在六年期間逐步達成將預算赤字減少為零的預算目標。民主黨在1987年控制了國會兩院之後，格拉姆 - 魯德曼方案II得以修訂並通過。1990年，兩黨減赤法誕生。
在1980年代期間，與近年的債務限額事件相反，兩黨都沒有將債務違約作為一種可選項。雖然共和黨和民主黨人對預算進行了緊張的談判，但雙方成員最終認識到，防止違約是一項相互的責任。這意味著違約的威脅不是用來提取單方面黨派的要求 - 這使得兩黨得以純粹地進行預算談判。正如保守主義專欄作家羅斯·杜塔特在談到格魯姆·魯德曼法案II時所指出的，當白宮反對該法時，它是由民主黨國會商議並享有兩黨支持。他寫道：“民主黨人控制了國會兩院，而不是一個，他們通過了一個小規模的法案，不需要向雷根控制的白宮意識形態投降，並且 - 很好，他們做到了這一切，正如Kevin Glass寫道，大量的溫和派共和黨亦支持這麼做。...“雖然共和黨議員在2013年時地位較弱，他們提出的要求尚未破壞民主黨的壁壘。
克林頓政府期間債務限額辯論加劇。在1995年和1996年九個月期間，當共和黨使用債務限額作為高風險議價籌碼，按照他們的“與美國的合同” （Contract with America），包括大幅度減稅和深度（投資）削減計畫，政府和共和黨議會處於不利地位。眾議院議長紐特·金格裡奇公開威脅違約的可能性，除非共和國的稅收和預算要求得到滿足，穆迪和標準普爾都警告說，美國的信用評級有風險。
最終，在此期間政府兩次部分關閉，使得共和黨人沒有得到公眾的支援，限制了共和黨增加債務限額的能力。1996年3月，債務限額增加，同時政策變化相對溫和 - 頒佈了旨在緩解小企業監管要求和調整社會保障受益人稅收結構的舉措。儘管在這段時間裡出現了違約的威脅，但傳統的觀點是，違約從未真正被考慮過。在此期間，管理和預算辦公室主任Alice Rivlin告訴新共和國“這是根本不可想像的......國會中沒有人真正考慮強制違約。
與在過去幾年中違約是“不可想像的”這一觀點相反，國會的一些人公開提倡在債務限額突破期間違約。在2011年和2013年的債務限額突破期間，國會的一些成員也開始主張將債務支付優先於其他支付，作為提高債務限額的替代辦法。這種優先順序錯誤地表明，違約之所以重要，是因為我們需要履行對債務工具的本金償付義務以及付息義務。該觀點的宣導者聲稱，只要我們能夠償還我們的債務，如果錯過了其他支出，則不會有重大影響。然而，不向國會承諾的支出付款其實只是另一種形式的違約。不向受益人，醫療提供者或承包商付款將構成對美國信用的懷疑。並且為聯邦交易增加支付風險會將不確定性和成本滲透到一個在全球範圍內被視為無風險基準的類“金本位”的系統中。
在2011年長期的“邊緣政策”之後，美國的信用評級在其歷史上第一次被降級。信用評級機構標準普爾在其決定中解釋說，“最近幾個月的政治邊緣政策令我們感到美國的治理和決策變得不穩定，低效和不可預測”。顯然，圍繞違約的修辭已經開始影響金融市場，金融市場正在考慮相關風險是否可能兌現。
然而，這些魯莽的建議仍然被忍受了。2013年，共和黨領導的眾議院批准了優先立法，the Full Faith and Credit Act (H.R. 807)，在2015年最近的債務限額僵局期間和之後不久，共和黨領導的美國眾議院通過了兩個法案， （HR 692）和2015年“債務管理和財政責任法案”（HR 3442），這將指示財政部將本金和利息優先於其他付款。行政當局威脅否決每一項法案，參議院則從未考慮過這些法案。
在奧巴馬當政期間債務限制“邊緣政策”的影響
在奧巴馬當政期間與債務限額危機有關的問題以及不斷升溫的“邊緣政策”有很嚴重的影響。財政部的借款成本在這時上升，納稅人的花費增加，赤字亦然。我們還看到這種不負責任的行為有可能損害世界對美國金融體系的信心。而且，雖然我們感激地不必親自學習在國會有意允許該國違約的情況下會發生什麼，但我們預計哪怕結果不是災難性的，這些影響也將是極其有害的。
債務限制危機的直接成本
債務上限的衝擊降低了財政部在其債務管理中的定期和可預測能力。作為一個規模超過18萬億美元的經濟體，財政部每日現金流入和流出規模是非常大的，非常不規律，也很難預測。因此，隨著債務接近極限，財政部的定期和可預見的發行時間表必須徹底修改，以確保未償還的債務不超過限額。財政部不得不採取更加不穩定的發行規模，並增加使用更昂貴的資金選擇，稱為現金管理法案（CMBs），審計總署（GAO）明確指出這是一個更昂貴的資金來源並建議盡可能地限制這類發行。有時，財政部甚至推遲定期拍賣。這些操作中的每一個都是不尋常的，在財政部債務發行方面產生了很大的不確定性，並增加了納稅人的成本。
雖然其中一些債務管理的做法可能看起來很神秘，但納稅人的成本是非常真實的。2015年時的僵局中，我們不得不在“糟糕的”和“更糟糕的”結果之間進行選擇，推遲拍賣並在10月份發行2年期的國債，這是自1995年的僵局以來財政部首次需要推遲拍賣。當我們能夠進行推遲的拍賣時，我們收到了自2010年以來2年期國債拍賣的最弱需求，收益率則躍升至4年高點。GAO研究了近期債務危機的影響。例如，GAO估計，由於2011年債務上限僵局，財政部的借款成本增加了10億美元至17億美元。當財政部的借款成本增加時，最終納稅人不得不出錢支付更高的利息，也就是加稅。
此外，如果國會反復接受違約的可能性，那麼這些額外成本以及債務危機可能造成的更廣泛的危害，且可能會帶來更加嚴重的影響，並更快地傳導到其他國家的金融體系。技術的改進和全球金融市場的增強的互聯性使得主權和私人投資者可以即時關注最新資訊，當政客們建議美國政府應該違約時，機構投資者公開宣佈他們正在規避買入國債，財政部則必須支付更高的利率以發行國債。這種情況越多，投資者就越可能預期發生這種情況，最後反映到他們的投資組合之上——規避美國國債資產並引發財政部發行成本上升。
增加違約風險
雖然債務限制邊緣政策的直接成本可能是巨大的，並可能損害我們的經濟，但對我們的金融體系和經濟的潛在間接成本更大。不斷發生的債務限制僵局和美國政府可能違約的看法將在金融市場中造成動盪，並增加下一次債務限制僵局的負面後果，造成更大的風險。
金融市場的長期信念是，沒有任何條件能夠或可能導致財政部不能支付其債務的情況。如果投資者開始失去對債務人償還債務的信心，他們將要求更高的利率。正如我們在長期債務限額辯論中所學到的，如果投資者失去足夠的信心，美國政府這樣的強大債務人也將面臨這些現實問題。在2013年債務危機高峰期的四周時間內，1個月期國債的拍賣利率增加了0-35個基點。而且存在一個真正的風險，最終，一些債權人可能只是停止貸款。例如，在2015年10月的債務限額僵局期間，從財政部購買一個月國債的需求大幅減少。在該拍賣中，財政部收到的總投標金額相對於該期發債總額下降了近50％，表明投資者希望以任何利率水準購買國債的數量明顯減少。
2013年時，當市場預期我們將達到債務上限且國會無所作為時，富達投資甚至宣佈，它已經在10月下旬或11月初出售了所有的美國國債。雖然富達的行動可能被某些人認為是極端的，但這些行動反映了在債務限額僵局期間的市場環境，其中其他的機構可能決定在賣出相同期限的國債，以避免被市場認作為不好的受託人。這種情況可能導致更高的成本，並最終引發財政部無法以任何價格借款的可能性。如果沒有通過發行新債務來籌集資金的能力，財政部的現金餘額將迅速下降並迅速違約。
在長期債務限額被突破期間，財政部無法維持與其現金餘額政策一致的審慎現金水準。例如，2015年，由於債務限額辯論延長，財政部從夏末開始必須放棄其審慎的現金管理政策。從8月中旬開始，持續到11月中旬，財政部的現金水準一直遠遠低於我們目前的政策，持有大約1500億美元的現金，一般相當於5天的流動性需求。這意味著，如果投資者不願意或無法購買我們的證券，或者如果現金流出現意想不到的動盪，會使美國金融體系更容易受到危機的影響，那麼財政部將面臨違約風險。
實際違約的潛在成本
我們不知道償付國債失敗會造成什麼樣程度的經濟損失，這是不可想像的。但是，我們的歷史上有一個小規模的事件，雖然不是一個類似的例子，但也提供了一些參考。1979年，國會在提高債務限額之前再次走向邊緣邊緣，由於技術故障，財政部錯過了大約價值1.2億美元的償債。要清楚，這不是一個有意識的選擇；這是一個技術錯誤，很快得到糾正。這與主動選擇錯過償付有很大不同，這是國會在近幾年提出的一些建議。儘管如此，這一事件導致國債利率上升了50個基點以上，隨著時間的推移，利息支付增加了數十億美元。
1979年的事件有助於考慮最近的建議，即錯過償付將是不可接受亦不可行的。首先，它表明即使小的事故也可能造成真正的負面後果。當然，若國會決定放棄更大規模的償付，市場對美國債務新的不確定性的反應，將導致更加嚴重的後果。第二，它提醒我們，我們的償付系統是不可靠的。雖然有些人建議財政部可以並應該優先處理某些付款，而忽略別人，但財政部的付款系統旨在按時和全額支付我們的所有債務，而不是選擇償付哪些債務。持續支付本金和利息在技術上是可行的；然而，試圖手動優先處理聯邦政府每月8000多萬筆支付將面臨風險。我們已經看到了從偶然錯過一小筆償付的傷害。
即使違約的威脅可能僅此而已，但我的擔憂是，有一天，國會的錯誤估計和不作為將導致美國政府的意外違約，這本身可能會產生重大後果。違約對我們的債務的直接影響是美國不能及時和全額地償債。所涉及的各方不僅是複雜的金融機構和主權財富基金。他們還是被欠薪的士兵，社會保障福利的退休人員，醫療保險補償的醫院和政府承包商，其中許多是小企業。換句話說，政府的違約將迅速擾亂許多美國人的生活，他們以某種方式依賴政府的穩定支出。
甚至單次違約都可能會有很多其他的影響。如上所述，2011年，標準普爾將美國政府的信用評級從AAA下調至AA +，這是70年來的第一次，部分原因是國會僵局的嚴重性，即使當時財政部沒有錯過任何一次支付義務。如果美國實際上真的違約了，幾乎肯定的是信用評級機構將進一步降級，並且投資者在出借款項給財政部時會要求更多的補償，考慮到新生的償付風險。這將加重所有前述的問題，例如直接增加美國公民的成本，削弱美國政府抵禦危機的能力。
過去最小化債務限制的影響的方法
債務限額的歷史揭示了我們國家債務管理的框架。GAO最近的報告中有許多細節。
過去的一種方法是將債務限額增加直接與國會預算過程聯繫起來。目前，政府有關稅收與支出的決定是孤立於服務這些政策的資金來源的。這就是所謂的“Gephardt規則”，以Richard Gephardt命名，並於1979年通過，規定當眾議院通過預算決議時，眾議院將自動被視為已經通過立法——將債務限額調整到相應的水準。該規則在2001年至2002年期間被廢除，並最終在2011年再次被廢除。
所謂的“McConnell條款”是另一個過去的方法，由參議員Mitch McConnell（R-KY）作為2011年預算控制法案的一部分，由奧巴馬總統簽署成為法律。根據這一安排，總統被授權兩次通知國會，未清債務正在接近債務限額，需要進一步借款。然後，國會將有機會通過聯合不贊成的決議表達對增加債務限額的優點的意見。如果該決議來到總統辦公室，總統可以否決它。因此，如果反對的決議沒有被通過，則債務限額增加將生效。該程式在預算控制法設想的兩個債務限額增加後於2012年屆滿， 該程式在“預算控制法”設想的兩個債務限額增加後於2012年到期，但是我的前任作為財政部長蒂姆·蓋特納支援延長該程式。
雖然這些方法可能有助於在短期內減輕債務限額的影響，但它們沒有提供持久的解決辦法。債務限額持續存在，不必要的違約威脅亦仍然存在。
是時候消除違約風險了
當下，我們有著破舊而又過時的制度，已經無法滿足我們國家的需要了。我們必須做出改變。如果這是對我們國家安全的外部威脅，我們將加強我們的國防。如果這是可預見的自然災害，我們將加強我們的基礎設施，以減輕這種風險。同樣，目前處理債務限額的過程是一個明顯的風險，可能對我們的金融系統造成不可接受的威脅。雖然我們必須尊重國會對政府借款的最終權力，但現在是國會減少與債務限額相關的不必要風險和改革現行制度的時候了。
作為一個經濟原則，債務限額的存在難以被辯護；它是一個純粹的政治產物。增加債務限額不授權或創造額外支出，在任何債務限額僵局之前，立法者已經做出了直接聯邦開支和收入，以及國家債務軌跡的預算決定。
在對經濟的影響方面，債務限額的想法只有缺點。雖然政府管理其財政狀況以使其債務/GDP之比是可持續的，但重要的是政府應該在支出和收入法頒佈時作出關於多少借款的決定，而不是在等待償付時決定。
正是由於這個原因，正如GAO 2011年報告中所說的那樣，大多數國家都放棄了預算的債務限額概念，而是將政策決定與其對債務的影響更好地聯繫起來。事實上，美國是世界上仍然使用債務限額的少數幾個國家之一。
雖然美國與我們許多國際同行的不同之處在於，憲法賦予國會借錢的權力，債務限額本身不是憲法所要求的 - 我們賦予國會特權以借款的方式絕不是不可變的。
債務限額不應再是談判磋商的話題，國會應採取行動消除這種定期的風險。它已經不再是簡化借款過程的工具，債務限額已經變成了一個武器，國會不負責任的行動可能對我們的經濟福利產生負面影響。然而，國會選擇在國家債務方面行使其憲法角色，無論是完全放棄債務限額還是採取一種新的方法來解決目前的風險，有一點是清楚的：目前的債務限制制度已經超過其有用性。
結論
2017年3月15日，目前暫停法定債務限額的法案將到期。此時，如果國會不採取行動，我的繼任者將必須採取特別措施，以避免違約，並使美國能夠在不超過債務限額的情況下暫時繼續借款。這可能是新政府及新國會的一大挑戰。
有一條替代路徑。我們不應該使一個債務限制僵局循環往復地困擾我們，使我們越來越接近不可想像的事實，而是應該為我們的經濟和安全消除不必要的威脅。
我參與了我國三十多年來兩黨面臨的債務限額決定。我永遠不會忘記坐在辦公室內，與總統討論最差情形的光景。我希望，我的經驗和我的前任的經驗可以作為警告，違約的邊緣是相當危險的。國會應避免回歸到對我們國家可能造成嚴重威脅的邊緣政策。過去八年的行動證明，延長債務限額不應通過談判決定。