加快民航基礎設施建設
推進民航強國發展戰略
中國民用航空局局長 馮正霖
“十三五”時期， 是我國全面建成小康社會的決勝階段， 也是實現從民航大國向民航強國跨越的關鍵時期。 全行業要聚焦民航強國戰略目標， 圍繞加快推進民航基礎設施建設這個主題， 凝聚共識， 彙聚力量， 共促發展。
一、深刻把握民航基礎設施建設方面存在的突出矛盾
黨中央、國務院、中央軍委和各級人民政府都高度重視民航基礎設施建設， 一些重大的民航基礎設施建設項目都是中央拍板決策的。 2012年國務院出臺《關於促進民航業發展的若干意見》，
（一）民航基礎設施建設對行業發展的貢獻率不斷增強
五年來， 民航基礎設施建設取得顯著成效。 投資總量不斷加大， 五年累計完成固定資產投資7555億元， 其中工程建設直接投資3714億元。 機場建設穩步推進， 共實施運輸機場新建工程53個、遷建工程14個、改擴建工程90個， 新增跑道48條、航站樓面積467萬平方米、停機位971個。 截至今年7月底， 我國民航運輸機場數量達到225個， 通用機場310個。 空管設施明顯改善， 累計完成空管系統投資132億元， 共實施終端管制中心、區域管制中心等各類空管系統建設專案418個， 新增管制磁區111個， 新增各類通導監視設備1430餘台套；各類空中交通管制磁區達344個， 不重複航線里程達634.8萬公里。
作為國民經濟社會發展的戰略性產業， 民航生產運行、健康發展必須依靠基礎設施的強有力支撐， 否則就會成為“無米之炊”。 近五年來， 我國民航運輸總周轉量、旅客運輸量、貨郵運輸量年均分別增長12.1%、11.2%和5.2%， 航班量持續保持10%左右的增速。 目前,我國民航旅客周轉量在綜合交通運輸體系中的比重已達28.2%， 民航運輸規模連續12年穩居世界第二。 沒有民航基礎設施的有力保障，
（二）基礎設施建設對民航可持續發展的約束尚未得到有效緩解
儘管成績不小， 但我們必須清醒看到， 民航基礎設施建設水準離行業持續健康發展、平穩安全運行、服務品質提升的需求仍有很大的差距， 突出表現為“三個矛盾”：
一是發展的旺盛需求與基礎設施建設相對滯後的矛盾。 從固定資產投資增長率來看， 近五年， 我國民航運輸發展增速高於同期國民經濟發展速度， 但全行業年均固定資產投資增長率僅為2.3%， 明顯低於民航運輸規模的增速， 也低於全社會固定資產投資12.8%的年均增長率，
二是行業運行系統性要求強與基礎設施建設協調性不夠的矛盾。航空運輸是一個系統性、協作性要求很強的行業，需要航空公司、機場、空管、油料等各運行主體和保障單位密切配合，通力協作，反映到基礎設施建設領域就是要做到規劃建設同步、建設標準相容、系統組態銜接，任何一個環節的基礎設施建設存在短板、拖了後腿，都會影響整個系統的正常、高效、順暢運行。但當前，我國民航基礎設施建設協調性不足的問題比較突出。如，空管工程與機場主體工程建設進度往往不同步。機場主體工程由於專案建設前期工作要求高、影響力大，受到各方高度重視，在審批程式、資金來源、地方政府支援等方面佔有多重有利因素，居於機場建設的主導地位，工程進度一般能夠得到保證；但空管工程往往受多種因素制約，導致進度落後，預算執行率較低，近兩年雖有所好轉，但整體執行率仍不高。以成都雙流機場第二條跑道空管工程為例，當初機場工程在地方政府的全力推動和支援下，進度較快，而空管工程場外導航台的規劃、征地等手續因沒有納入機場工程，導致建設進度滯後，間接影響了機場的整體運行，這種情況在全國空管工程建設中具有普遍性。再如，即使在空管系統內部，也存在因基礎設施建設協調性不夠，導致空管運行效率無法有效提升的問題。在有些地區，因相鄰機場或區域的基礎設施建設標準不同步，有的採用雷達管制，有的採用程式管制，由於兩者在間隔標準等方面存在不同（雷達管制下，兩架飛機的最小間隔只需要10公里；程式管制下，兩架飛機則至少需要10分鐘的縱向間隔，換算成距離，相當於150公里左右的間隔），這就導致部分節點或區域成為空中通行的“腸梗阻”，從而影響了整個區域的空域容量、運行效率以及航班保障能力的提升。此外，隨著行業發展規模的不斷擴大，民航運行體系的複雜性進一步增強，各子系統之間的相互影響更加突出，對行業發展協調性的要求越來越高，如空管的CDM協同決策系統、機場的A-CDM協同放行系統，在整合資源、提高航班正常率以及系統整體運行效率等方面都具有積極作用，但由於在基礎設施規劃、建設、標準等方面的不同步、不相容等問題，導致系統之間協調性不夠、聯動性不強，前一段時間，因受天氣等原因影響，航班正常率比較低，CDM跳變現象嚴重，其中一個主要原因就是各方的協調性不夠，影響了系統的整體效能，也導致基礎設施建設的投資效益和運行效率大打折扣。
三是民航服務品質提升的要求與基礎設施建設在規劃設計等方面前瞻性和創新能力不強的矛盾。真情服務是民航必須堅守的三條底線之一，提升民航服務品質是我們的重要任務，是踐行“發展為了人民”理念的本質要求。民航基礎設施的軟硬體規劃、設計、建設水準，直接影響人民群眾對民航真情服務的獲得感。當前，我國民航基礎設施建設在規劃設計方面存在一些短板。不少大型機場的規劃缺乏前瞻性，對運量增長的分析評估不足，加之機場建設週期較長，有的機場建成不到兩年，就達到了專案建設目標年的輸送量，從而不得不實施改擴建工程；一些機場建設項目設計不合理，存在先天不足，有塔臺視野被遮蔽的，有機坪進出口過於狹窄的，有滑行道、聯絡道數量不足的，有近機位比例偏低的，機場投入運行後暴露出諸多問題。比如，以機場跑滑系統設計為例，首都機場T1、T2航站樓與北側遠機位之間隔著三條聯絡滑行道，浦東機場T1、T2航站樓與南側遠機位之間隔著兩條聯絡滑行道，且都沒有設置服務車輛下穿滑行道的地下通道，成為影響機場安全、高效運行的重要因素。再如，以跑道構型設計為例，近距跑道雖然具有佈局緊湊、土地利用率高等優點，但在運行上也存在明顯局限性，由於近距跑道的相互影響，各跑道往往不能達到單條獨立運行跑道的容量。在機場規劃設計中，必須綜合考慮機場的長遠發展、運行特點以及實際需求等因素，研究設計適宜的機場跑道構型，而不僅僅是照搬國外經驗，照抄標準圖紙，這就要求我們的規劃設計人員必須具備創新意識，要“設計作品”，而不是“複製產品”。又如，以航站樓方案設計為例，成功的航站樓設計應該充分體現人性化服務、功能優先、效率優先的理念，注重空間體驗、流程組織、中轉效率、交通換乘和商業服務的協同發展，候機室設計方案的選擇，應當以有利於提升機場、空管、航空公司等部門的協同運行效率為目標，以更好滿足旅客出行需求為出發點。但國內有一些航站樓的設計方案往往將關注的重點，放在了追求建築物外觀的“高大上”或“奇特異”上，而忽視了候機室的真正“內涵”，本末倒置，往往導致旅客耗費大量時間在機場內奔波，高能耗致使機場運行成本居高不下，應急處置更難以做到迅速精准有效。這種只注重管理者的要求、僅從業主角度設計的機場等基礎設施，怎可能更好的滿足旅客需求？更何談民航真情服務？此外，一些機場還存在“買得起馬，配不起鞍”的現象，對於機場基礎設施建設工程的傳統專案，特別是在建築物的裝修裝飾上，捨得花大錢，但對於能夠有效提升機場安全水準、運行效率的新技術應用等專案，卻不納入工程項目建設，捨不得投資。
上述“三個突出矛盾”，是當前民航基礎設施建設存在的主要問題，也是必須研究解決的突出短板。只有加快解決這些問題，著力補齊民航基礎設施建設中的突出短板，才能真正踐行“三條底線”，才能不負重托，不辱使命，不斷增強行業發展後勁。
二、“十三五”時期民航基礎設施建設的總體要求、基本原則和主要任務
今年2月，習近平總書記在北京新機場考察時，強調北京新機場是國家發展的一個新動力源，要求把北京新機場建設成為“精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程”。習近平總書記為北京新機場確定的發展定位，把民航業的戰略地位提高到了一個新的高度；習近平總書記對新機場建設提出的工程建設目標和要求，也是對民航全行業基礎設施建設的殷切期望。北京新機場建設指揮部認真貫徹落實習總書記重要指示精神，深入研究，制定了明確的目標、任務，採取了一系列措施，切實按照習總書記要求，全面扎實推進“四個工程”建設，取得了不錯的效果，近日馬凱副總理到北京新機場建設工地視察時,給予了高度肯定。民航全行業要以習近平總書記重要指示精神來武裝頭腦，轉變觀念，科學推進“十三五”時期民航基礎設施建設工作。
（一）總體要求
認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共用發展理念，按照民航局黨組“一二三三四”新時期總體工作思路，以民航“十三五”發展規劃為引領，緊緊圍繞民航業供給側結構性改革這條主線，以落實基礎設施建設主體責任為重點，以推進現代工程管理為抓手，以理念創新、機制創新、技術創新為動力，著力提升民航基礎設施建設水準，加快民航基礎設施建設實施步伐，努力構建安全、便捷、高效、綠色的現代民用航空系統，為實現民航強國戰略目標奠定更加堅實的物質基礎，更好地滿足國家全面建成小康社會的需要。
（二）基本原則
——堅持目標導向。圍繞民航強國發展戰略目標，著眼于破解行業發展的瓶頸和短板，堅持適度超前，擴大建設規模，加快建設步伐。
——堅持規劃引領。全面落實民航“十三五”規劃和各專項規劃，增強行業規劃與城市區域規劃、產業發展規劃的有效銜接，突出行業發展的全域性、整體性和系統性。
——堅持協調發展。主動服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家戰略，堅持民航與地方經濟社會、民航與其他交通方式協調發展。進一步優化行業結構，形成運行資源、保障資源和服務資源相互支撐、均衡發展的格局。堅持軍民航深度融合發展，進一步開放民航基礎設施建設市場。
——堅持創新驅動。創新建設理念，堅持綠色低碳、以人為本、效率優先。創新方式方法，加大新技術、新裝備、新工藝的研究和推廣應用，促進行業安全運營、轉型升級、提質增效。
（三）主要任務
根據“十三五”規劃目標，到“十三五”末，我國航空運輸總周轉量將達到1420億噸公里，旅客運輸量要達到7.2億人次，貨郵運輸量要達到850萬噸，年起降架次保障能力要達到1300萬架次。完成上述目標，任務十分艱巨，對民航基礎設施建設提出了更高的要求。
——在基礎設施建設方面，要著力構建功能定位完善的國際樞紐、區域樞紐，以及層次結構明晰的大中小型樞紐、非樞紐運輸機場、通用機場的現代機場體系。至2020年，規劃44個新建機場、30個續建機場、139個改擴建機場、19個遷建機場，完成51個機場建設項目的前期工作，建成機場超過50個，運輸機場總數達260個左右；新增跑道68條、航站樓面積707萬平米、停機位1832個，新增綜合交通樞紐26個。重點建設與京津冀、長三角、珠三角三大城市群相適應的世界級機場群，北京新機場建成通航，加快上海、廣州等機場的改擴建工程；提升成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱等機場的國際樞紐功能，加快成都新機場建設；推動天津、石家莊、太原、呼和浩特、大連、瀋陽、長春、杭州、廈門、南京、青島、福州、濟南、南昌、溫州、寧波、合肥、南寧、桂林、海口、三亞、鄭州、武漢、長沙、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川等機場形成各具特色的區域樞紐；支持和推動大型貨運樞紐機場建設；通用機場新增700個以上。
——在空管基礎設施建設方面，著力構建安全、容量、效率和服務統籌兼顧、協調發展的現代化民航空管體系。至2020年，建成民航運行管理中心、氣象中心、情報管理中心、空域管理中心，完善區域管制中心、終端管制中心、塔臺管制室以及各類培訓設施建設。完善甚高頻覆蓋，構建安全高效的通信傳輸網路，提供可靠地空通信服務。補充完善陸基導航設施，滿足傳統導航及最低PBN運行需求。加快完善雷達、ADS-B、場面監視雷達及多點定位系統佈局，實現自動化系統聯網運行。確保新建、改擴建機場空管建設專案同步實施。
——在科教基礎設施建設方面，按照“出成果、出人才、出效益”的總體要求，著力構建集基礎技術研究、應用技術開發、成果轉化和創新人才培養於一體的民航科教支撐體系。至2020年，建設10個左右行業重點實驗室和工程技術中心，培育形成2-3個學科交叉、綜合集成的國家實驗室。繼續支援科技成果轉化基地建設，擇優選取適宜領域實施重大技術裝備試驗和示範專案，加快自主智慧財產權技術與產品的應用推廣，重點支援開展機場跑道端特性材料攔阻系統、機場高速行李分揀系統、機場綜合監視系統、智慧旅客服務系統等重大科技成果轉化工作。大力推進民航公共雲服務、民航“互聯網＋”行動計畫、網路安全等方面的工程建設，為民航持續發展、安全發展、科學發展提供強有力的資訊技術支撐。
應當說，“十三五”期間民航基礎設施建設任務十分繁重。我們必須勇於擔當、攻堅克難、砥礪前行，以高度的歷史責任感，全面落實“十三五”建設目標和任務，力爭到“十三五”末，民航運行保障能力明顯增強，資源配置水準明顯提高，行業運行效率明顯提升，容量飽和問題明顯緩解，與其他交通方式銜接明顯改善，充分發揮民航業在促進國民經濟社會發展中的戰略基礎性作用。
三、全面提升民航基礎設施建設水準
新的發展階段對民航基礎設施建設提出了“品質工程”的要求。這就是要以“功能合理、運行安全、服務人本、工程耐久、品質可靠、資源節約、生態環保”為目標，牢固樹立先進的建設理念，推進現代工程管理，著力打造集內在品質和外在品位于一體的現代民航基礎設施建設工程，使民航基礎設施建設邁上新臺階。
（一）在推進“四個機場”建設上下功夫
一是要建設平安機場。安全是民航生產運行的底線，也是基礎設施建設的底線，在機場建設中要始終將安全擺在首要位置，把安全貫穿于建設工程的全過程。機場功能設計要統籌考慮安全運行、安保安檢、反恐制暴等基本需求。施工組織管理要切實落實安全主體責任，建立健全各項安全管理制度，統籌好安全與進度、安全與品質的關係，堅持合理工期，堅決杜絕盲目趕工和隨意壓縮工期現象，從嚴從細從實抓好安全生產。要按照精細管理的要求，建立工程品質全鏈條管理，嚴格遵守技術規範和操作規程，以工匠精神追求高品質工程，確保基礎設施建設項目在全壽命週期內保持運行平穩、持續安全。
二是要建設綠色機場。牢固樹立可持續發展理念，大力引進綠色低碳理念，在機場的選址、規劃、設計、施工、運營直至廢棄的整個生命週期，高效利用能源、水源、土地源、物料源等一切被利用的資源。引入海綿城市、花園機場理念，建設海綿機場、生態機場，積極推廣應用環保新材料、光伏發電、雨水迴圈再利用等技術，實現垃圾無害化，汙水處理率和能耗等要控制在科學合理水準。實施嚴格科學的環評管理，最小化影響環境。完善綠色機場標準體系，實現機場建設綠色標準化。
三是要建設智慧機場。綜合運用大資料、雲計算、物聯網、移動互聯網等先進資訊技術，大幅提升機場運行、旅客服務、機場管理的水準。在機場運行上，要實現設備互聯、資訊互通、資源分享、協同決策，不斷優化生產運行流程，提高運行效率。在旅客服務上，要進一步普及電子客票、電子發票、自助值機、無紙登機等服務，建立健全旅客出行資訊告知制度，特別是航班變更、延誤等直接影響旅客出行的動態告知服務。鼓勵引進智慧化新產品、新服務，提升旅客的便利性、舒適性和個人體驗。在機場管理上，積極採用現代化資訊技術，實現機場人員、設備、能源和空間等資源的集約化管理和利用。
四是要建設人文機場。機場建設要始終把旅客放在突出位置，把旅客舒適度和滿意度作為衡量標準，在公共交通換乘、飛機滑行效率、旅客步行距離、中轉時間、首件行李到達等各項指標上，提供人本化服務。要注重旅客體驗，不斷改進提升機場設施的服務功能和流程改造。在增強安全保障和提升服務品質等方面，要認真研究、探索創新，要捨得下功夫、捨得投資，不斷從空間品位、環境品位、文化品位和服務品位等維度進行綜合考慮，真正做到以人為本。
（二）在推行現代工程管理上下功夫
一是要實現項目管理專業化。民航基礎設施建設專業性強，技術含量高，需要多學科、多工種的協同配合，要高度重視會管理、懂工程的專案管理專業化團隊組建。大中型基礎設施建設專案，要加強各專業間協調配合，推行機場建設專案集中統一管理，將空管、油料、航空公司的有關人員也納入機場指揮部，空管、油料、航空公司等工程的征地拆遷、規劃審批、環境評價等事項，具備條件的應當統一納入機場建設工程一併辦理，統一招標建設，統一管理工程品質、安全和進度。
二是要實現工程施工標準化。在施工管理中，要嚴格執行工程標準和技術規範，建立健全各項規章制度，建設項目的全過程應當是執行標準規範的全過程。工地管理要全方位實現施工作業標準化和工地管理標準化，確保“安全零事故、品質零缺陷、崗位零差錯”。
三是要實現管理手段資訊化。廣泛應用資訊技術、網路技術和通訊技術，搭建管理資訊平臺，實現管理過程的全自動控制，達到規範管理流程、提高管理效能、降低管理成本的目的。北京新機場建設中，飛行區工程創新研發並應用了數位化施工管理系統，實現了對關鍵工藝的自動化監控，在國內尚屬首次；航站區工程建設中，施工方集成運用物聯網、BIM、移動互聯網等資訊技術，搭建新機場智慧工地資訊化管理系統，實現了新機場工地勞務實名制、視頻安防全監控、塔吊監控防碰撞、污水排放等集成化管理，以資訊化、精細化、智慧化管控提升“智慧建造”水準，這是新機場主航站樓主體結構提前封頂的關鍵，大幅提升了北京新機場管理水準。
四是要實現日常管理精細化。要注重細節，把粗活做細、把細活做精。一個好的工程建設專案，一定是從每個環節、每道工序、每個建設者的精細操作把關中建成的。細節決定成敗，精細決定品質，港珠澳大橋的建設證實了這一點，北京新機場建設更是如此。民航基礎設施建設專案技術含量高，工程結構複雜，更要注重細節，形成嚴謹科學的工作作風，要按照主體工程的品質管制要求，嚴格要求附屬工程。我們很多基礎設施建設工程出現問題，往往就出在對附屬工程不夠重視，出在日常管理不夠精細上。
（三）在落實建設責任上下功夫
一是要落實政府部門的責任。民航基礎設施建設中，民航行政機關負有行業政策、行業規劃、行業投資、行業補貼、行業工程品質監督等責任；各級地方政府負有城市和區域規劃、建設專案儲備與審批、建設資金投入、招投標管理等責任。各方切實履行責任，是加快民航基礎設施建設的重要前提。民航局將在前期工作的基礎上，大力推進簡政放權，進一步簡化專案審批手續，規範審批流程，全面放開民用機場建設和運營市場，創新民用機場建設和運營投融資方式，加大對政府和社會資本合作的政策支持。在這裡，也希望各級地方政府作為機場的主要投資主體，創新投融資管道，多管道籌措建設資金，同時要高度重視機場特別是大型樞紐機場綜合交通體系的建設，努力實現“零換乘”。
二是要落實專案法人的責任。在民航基礎設施建設中，專案法人單位負有主體責任，要嚴格工程招投標管理、合同管理、施工總承包、分包管理。從業單位要遵守建設法規、信守合同，健全建設項目管理機構，配齊配強工程品質和安全生產管理人員，切實做到責任到位、投入到位、培訓到位、基礎管理到位和應急處置到位。民航空管系統要切實加強基建隊伍建設，創新空管基建項目建設管理的體制機制，做到空管工程建設與機場改擴建工程“同步審批、同步建設、同步交付使用”。
三是要落實設計施工單位的責任。專案設計施工單位在民航基礎設施建設品質和安全中的作用至關重要，要加強基礎研究，創新設計理念，提高設計水準，提高施工作業水準。當前，特別要加強設計品質的提升，這是保證基礎設施建設品質和安全的基礎所在。要加強設計檔審查工作，對設計品質不高、達不到功能要求、偏離建設“四個機場”目標的設計檔，要堅決退回。要建立設計品質責任制和設計品質評價制度，增強設計單位提高設計品質的內在動力和自覺。對設計單位也要建立信用考核體系，對設計品質低劣或因設計品質造成工程品質出現問題的，要嚴肅追究相關設計單位責任。要進一步放開民航基礎設施建設市場，進一步激發市場活力，同時要加強市場監管，創造公平、公正的市場競爭環境，使民航基礎設施建設得到又快又好發展。
四是要落實工程品質監督部門的責任。工程品質監督部門是民航基礎設施建設品質的“守護神”。品質監督是民航行業管理的基礎工作，是維護和規範民航工程建設市場秩序的利器。民航工程質監部門要進一步加強行業工程建設品質監督隊伍的建設，強化民航專業工程建設品質和安全監督責任，加快行業品質監督部門特別是地區管理局品質監督機構的改革，完善規章標準體系、工程品質與安全監督制度，創新監管機制和監管方式，儘快建立健全符合行業發展需要的工程品質監管執法手段，不斷提高品質安全監管能力。
（四）在全面從嚴治黨上下功夫
廉政建設與安全、品質同是工程的生命線，也是基礎設施建 設的底線。廉政建設和工程品質安全建設相輔相成，廉政方面出現問題，工程品質就很難得到保證，這是一般規律。從近年來民航違法亂紀的典型案件看，民航工程建設領域一直是腐敗現象高發之地，也是民航反腐敗鬥爭的重要領域，我們要落實“兩個責任”，保持反腐敗高壓態勢，對腐敗“零容忍”，共同營造民航基礎設施建設的良好政治環境。要嚴格依照國家法律法規、基本建設程式運作，加強廉潔風險防控，堅決避免腐敗問題滋生，努力把所有工程建設專案都建成廉政工程，真正做到乾乾淨淨做工程，認認真真樹豐碑。要加強制度建設，完善專案決策、招投標程式、財務制度、紀檢監督、審計跟蹤等制度，建立健全廉政風險防控機制。特別是要加強權力運行的監督制約，抓住工程建設專案的關鍵崗位和關鍵環節，構建起“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，堅決避免出現“工程建起來，幹部倒下去”的情況，打造行業廉政建設良好形象。
加快民航基礎設施建設，全面推進民航強國戰略是時代賦予我們的光榮使命，責任重大、任務艱巨。讓我們凝心聚力、攻堅克難、真抓實幹、團結協作，以更加堅定的信心和扎實的工作，加快推進民航基礎設施建設，為全面實現小康社會、國家和地方經濟社會發展做出新的更大的貢獻，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開！
還需要我們進一步加大機場建設力度。從空管運行保障能力來看，目前我國日均運行1.4萬多個航班，高峰期達到1.6萬多班，但是，空管基礎設施建設明顯滯後，航班運行需求與空管保障能力之間的矛盾日益突出。以空管雷達建設為例，空管雷達是保障飛行安全、提高空域利用效率的重要基礎設施，目前，美國FAA有1000余部雷達為其提供全空域監視服務，而我國空管系統現有運行的雷達台站僅110多座，雷達設備僅140餘套，即使在我國東部發達地區，部分機場進近區域仍然存在雷達盲區，西部地區中低空尚未實現雷達連續覆蓋，新疆大部分區域甚至還沒有雷達覆蓋，部分地區雷達還面臨服役時間較長，需要更新改造的問題。“十三五”期間，我國航空運輸仍將保持較快增長速度，若不能儘快扭轉基礎設施建設滯後的被動局面，長期緊貼保障能力的“天花板”運行，必將影響民航服務品質的提升，甚至引發諸多安全風險。二是行業運行系統性要求強與基礎設施建設協調性不夠的矛盾。航空運輸是一個系統性、協作性要求很強的行業，需要航空公司、機場、空管、油料等各運行主體和保障單位密切配合，通力協作，反映到基礎設施建設領域就是要做到規劃建設同步、建設標準相容、系統組態銜接，任何一個環節的基礎設施建設存在短板、拖了後腿，都會影響整個系統的正常、高效、順暢運行。但當前，我國民航基礎設施建設協調性不足的問題比較突出。如，空管工程與機場主體工程建設進度往往不同步。機場主體工程由於專案建設前期工作要求高、影響力大，受到各方高度重視，在審批程式、資金來源、地方政府支援等方面佔有多重有利因素，居於機場建設的主導地位，工程進度一般能夠得到保證；但空管工程往往受多種因素制約，導致進度落後，預算執行率較低，近兩年雖有所好轉，但整體執行率仍不高。以成都雙流機場第二條跑道空管工程為例，當初機場工程在地方政府的全力推動和支援下，進度較快，而空管工程場外導航台的規劃、征地等手續因沒有納入機場工程，導致建設進度滯後，間接影響了機場的整體運行，這種情況在全國空管工程建設中具有普遍性。再如，即使在空管系統內部，也存在因基礎設施建設協調性不夠，導致空管運行效率無法有效提升的問題。在有些地區，因相鄰機場或區域的基礎設施建設標準不同步，有的採用雷達管制，有的採用程式管制，由於兩者在間隔標準等方面存在不同（雷達管制下，兩架飛機的最小間隔只需要10公里；程式管制下，兩架飛機則至少需要10分鐘的縱向間隔，換算成距離，相當於150公里左右的間隔），這就導致部分節點或區域成為空中通行的“腸梗阻”，從而影響了整個區域的空域容量、運行效率以及航班保障能力的提升。此外，隨著行業發展規模的不斷擴大，民航運行體系的複雜性進一步增強，各子系統之間的相互影響更加突出，對行業發展協調性的要求越來越高，如空管的CDM協同決策系統、機場的A-CDM協同放行系統，在整合資源、提高航班正常率以及系統整體運行效率等方面都具有積極作用，但由於在基礎設施規劃、建設、標準等方面的不同步、不相容等問題，導致系統之間協調性不夠、聯動性不強，前一段時間，因受天氣等原因影響，航班正常率比較低，CDM跳變現象嚴重，其中一個主要原因就是各方的協調性不夠，影響了系統的整體效能，也導致基礎設施建設的投資效益和運行效率大打折扣。
三是民航服務品質提升的要求與基礎設施建設在規劃設計等方面前瞻性和創新能力不強的矛盾。真情服務是民航必須堅守的三條底線之一，提升民航服務品質是我們的重要任務，是踐行“發展為了人民”理念的本質要求。民航基礎設施的軟硬體規劃、設計、建設水準，直接影響人民群眾對民航真情服務的獲得感。當前，我國民航基礎設施建設在規劃設計方面存在一些短板。不少大型機場的規劃缺乏前瞻性，對運量增長的分析評估不足，加之機場建設週期較長，有的機場建成不到兩年，就達到了專案建設目標年的輸送量，從而不得不實施改擴建工程；一些機場建設項目設計不合理，存在先天不足，有塔臺視野被遮蔽的，有機坪進出口過於狹窄的，有滑行道、聯絡道數量不足的，有近機位比例偏低的，機場投入運行後暴露出諸多問題。比如，以機場跑滑系統設計為例，首都機場T1、T2航站樓與北側遠機位之間隔著三條聯絡滑行道，浦東機場T1、T2航站樓與南側遠機位之間隔著兩條聯絡滑行道，且都沒有設置服務車輛下穿滑行道的地下通道，成為影響機場安全、高效運行的重要因素。再如，以跑道構型設計為例，近距跑道雖然具有佈局緊湊、土地利用率高等優點，但在運行上也存在明顯局限性，由於近距跑道的相互影響，各跑道往往不能達到單條獨立運行跑道的容量。在機場規劃設計中，必須綜合考慮機場的長遠發展、運行特點以及實際需求等因素，研究設計適宜的機場跑道構型，而不僅僅是照搬國外經驗，照抄標準圖紙，這就要求我們的規劃設計人員必須具備創新意識，要“設計作品”，而不是“複製產品”。又如，以航站樓方案設計為例，成功的航站樓設計應該充分體現人性化服務、功能優先、效率優先的理念，注重空間體驗、流程組織、中轉效率、交通換乘和商業服務的協同發展，候機室設計方案的選擇，應當以有利於提升機場、空管、航空公司等部門的協同運行效率為目標，以更好滿足旅客出行需求為出發點。但國內有一些航站樓的設計方案往往將關注的重點，放在了追求建築物外觀的“高大上”或“奇特異”上，而忽視了候機室的真正“內涵”，本末倒置，往往導致旅客耗費大量時間在機場內奔波，高能耗致使機場運行成本居高不下，應急處置更難以做到迅速精准有效。這種只注重管理者的要求、僅從業主角度設計的機場等基礎設施，怎可能更好的滿足旅客需求？更何談民航真情服務？此外，一些機場還存在“買得起馬，配不起鞍”的現象，對於機場基礎設施建設工程的傳統專案，特別是在建築物的裝修裝飾上，捨得花大錢，但對於能夠有效提升機場安全水準、運行效率的新技術應用等專案，卻不納入工程項目建設，捨不得投資。
上述“三個突出矛盾”，是當前民航基礎設施建設存在的主要問題，也是必須研究解決的突出短板。只有加快解決這些問題，著力補齊民航基礎設施建設中的突出短板，才能真正踐行“三條底線”，才能不負重托，不辱使命，不斷增強行業發展後勁。
二、“十三五”時期民航基礎設施建設的總體要求、基本原則和主要任務
今年2月，習近平總書記在北京新機場考察時，強調北京新機場是國家發展的一個新動力源，要求把北京新機場建設成為“精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程”。習近平總書記為北京新機場確定的發展定位，把民航業的戰略地位提高到了一個新的高度；習近平總書記對新機場建設提出的工程建設目標和要求，也是對民航全行業基礎設施建設的殷切期望。北京新機場建設指揮部認真貫徹落實習總書記重要指示精神，深入研究，制定了明確的目標、任務，採取了一系列措施，切實按照習總書記要求，全面扎實推進“四個工程”建設，取得了不錯的效果，近日馬凱副總理到北京新機場建設工地視察時,給予了高度肯定。民航全行業要以習近平總書記重要指示精神來武裝頭腦，轉變觀念，科學推進“十三五”時期民航基礎設施建設工作。
（一）總體要求
認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共用發展理念，按照民航局黨組“一二三三四”新時期總體工作思路，以民航“十三五”發展規劃為引領，緊緊圍繞民航業供給側結構性改革這條主線，以落實基礎設施建設主體責任為重點，以推進現代工程管理為抓手，以理念創新、機制創新、技術創新為動力，著力提升民航基礎設施建設水準，加快民航基礎設施建設實施步伐，努力構建安全、便捷、高效、綠色的現代民用航空系統，為實現民航強國戰略目標奠定更加堅實的物質基礎，更好地滿足國家全面建成小康社會的需要。
（二）基本原則
——堅持目標導向。圍繞民航強國發展戰略目標，著眼于破解行業發展的瓶頸和短板，堅持適度超前，擴大建設規模，加快建設步伐。
——堅持規劃引領。全面落實民航“十三五”規劃和各專項規劃，增強行業規劃與城市區域規劃、產業發展規劃的有效銜接，突出行業發展的全域性、整體性和系統性。
——堅持協調發展。主動服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家戰略，堅持民航與地方經濟社會、民航與其他交通方式協調發展。進一步優化行業結構，形成運行資源、保障資源和服務資源相互支撐、均衡發展的格局。堅持軍民航深度融合發展，進一步開放民航基礎設施建設市場。
——堅持創新驅動。創新建設理念，堅持綠色低碳、以人為本、效率優先。創新方式方法，加大新技術、新裝備、新工藝的研究和推廣應用，促進行業安全運營、轉型升級、提質增效。
（三）主要任務
根據“十三五”規劃目標，到“十三五”末，我國航空運輸總周轉量將達到1420億噸公里，旅客運輸量要達到7.2億人次，貨郵運輸量要達到850萬噸，年起降架次保障能力要達到1300萬架次。完成上述目標，任務十分艱巨，對民航基礎設施建設提出了更高的要求。
——在基礎設施建設方面，要著力構建功能定位完善的國際樞紐、區域樞紐，以及層次結構明晰的大中小型樞紐、非樞紐運輸機場、通用機場的現代機場體系。至2020年，規劃44個新建機場、30個續建機場、139個改擴建機場、19個遷建機場，完成51個機場建設項目的前期工作，建成機場超過50個，運輸機場總數達260個左右；新增跑道68條、航站樓面積707萬平米、停機位1832個，新增綜合交通樞紐26個。重點建設與京津冀、長三角、珠三角三大城市群相適應的世界級機場群，北京新機場建成通航，加快上海、廣州等機場的改擴建工程；提升成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱等機場的國際樞紐功能，加快成都新機場建設；推動天津、石家莊、太原、呼和浩特、大連、瀋陽、長春、杭州、廈門、南京、青島、福州、濟南、南昌、溫州、寧波、合肥、南寧、桂林、海口、三亞、鄭州、武漢、長沙、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川等機場形成各具特色的區域樞紐；支持和推動大型貨運樞紐機場建設；通用機場新增700個以上。
——在空管基礎設施建設方面，著力構建安全、容量、效率和服務統籌兼顧、協調發展的現代化民航空管體系。至2020年，建成民航運行管理中心、氣象中心、情報管理中心、空域管理中心，完善區域管制中心、終端管制中心、塔臺管制室以及各類培訓設施建設。完善甚高頻覆蓋，構建安全高效的通信傳輸網路，提供可靠地空通信服務。補充完善陸基導航設施，滿足傳統導航及最低PBN運行需求。加快完善雷達、ADS-B、場面監視雷達及多點定位系統佈局，實現自動化系統聯網運行。確保新建、改擴建機場空管建設專案同步實施。
——在科教基礎設施建設方面，按照“出成果、出人才、出效益”的總體要求，著力構建集基礎技術研究、應用技術開發、成果轉化和創新人才培養於一體的民航科教支撐體系。至2020年，建設10個左右行業重點實驗室和工程技術中心，培育形成2-3個學科交叉、綜合集成的國家實驗室。繼續支援科技成果轉化基地建設，擇優選取適宜領域實施重大技術裝備試驗和示範專案，加快自主智慧財產權技術與產品的應用推廣，重點支援開展機場跑道端特性材料攔阻系統、機場高速行李分揀系統、機場綜合監視系統、智慧旅客服務系統等重大科技成果轉化工作。大力推進民航公共雲服務、民航“互聯網＋”行動計畫、網路安全等方面的工程建設，為民航持續發展、安全發展、科學發展提供強有力的資訊技術支撐。
應當說，“十三五”期間民航基礎設施建設任務十分繁重。我們必須勇於擔當、攻堅克難、砥礪前行，以高度的歷史責任感，全面落實“十三五”建設目標和任務，力爭到“十三五”末，民航運行保障能力明顯增強，資源配置水準明顯提高，行業運行效率明顯提升，容量飽和問題明顯緩解，與其他交通方式銜接明顯改善，充分發揮民航業在促進國民經濟社會發展中的戰略基礎性作用。
三、全面提升民航基礎設施建設水準
新的發展階段對民航基礎設施建設提出了“品質工程”的要求。這就是要以“功能合理、運行安全、服務人本、工程耐久、品質可靠、資源節約、生態環保”為目標，牢固樹立先進的建設理念，推進現代工程管理，著力打造集內在品質和外在品位于一體的現代民航基礎設施建設工程，使民航基礎設施建設邁上新臺階。
（一）在推進“四個機場”建設上下功夫
一是要建設平安機場。安全是民航生產運行的底線，也是基礎設施建設的底線，在機場建設中要始終將安全擺在首要位置，把安全貫穿于建設工程的全過程。機場功能設計要統籌考慮安全運行、安保安檢、反恐制暴等基本需求。施工組織管理要切實落實安全主體責任，建立健全各項安全管理制度，統籌好安全與進度、安全與品質的關係，堅持合理工期，堅決杜絕盲目趕工和隨意壓縮工期現象，從嚴從細從實抓好安全生產。要按照精細管理的要求，建立工程品質全鏈條管理，嚴格遵守技術規範和操作規程，以工匠精神追求高品質工程，確保基礎設施建設項目在全壽命週期內保持運行平穩、持續安全。
二是要建設綠色機場。牢固樹立可持續發展理念，大力引進綠色低碳理念，在機場的選址、規劃、設計、施工、運營直至廢棄的整個生命週期，高效利用能源、水源、土地源、物料源等一切被利用的資源。引入海綿城市、花園機場理念，建設海綿機場、生態機場，積極推廣應用環保新材料、光伏發電、雨水迴圈再利用等技術，實現垃圾無害化，汙水處理率和能耗等要控制在科學合理水準。實施嚴格科學的環評管理，最小化影響環境。完善綠色機場標準體系，實現機場建設綠色標準化。
三是要建設智慧機場。綜合運用大資料、雲計算、物聯網、移動互聯網等先進資訊技術，大幅提升機場運行、旅客服務、機場管理的水準。在機場運行上，要實現設備互聯、資訊互通、資源分享、協同決策，不斷優化生產運行流程，提高運行效率。在旅客服務上，要進一步普及電子客票、電子發票、自助值機、無紙登機等服務，建立健全旅客出行資訊告知制度，特別是航班變更、延誤等直接影響旅客出行的動態告知服務。鼓勵引進智慧化新產品、新服務，提升旅客的便利性、舒適性和個人體驗。在機場管理上，積極採用現代化資訊技術，實現機場人員、設備、能源和空間等資源的集約化管理和利用。
四是要建設人文機場。機場建設要始終把旅客放在突出位置，把旅客舒適度和滿意度作為衡量標準，在公共交通換乘、飛機滑行效率、旅客步行距離、中轉時間、首件行李到達等各項指標上，提供人本化服務。要注重旅客體驗，不斷改進提升機場設施的服務功能和流程改造。在增強安全保障和提升服務品質等方面，要認真研究、探索創新，要捨得下功夫、捨得投資，不斷從空間品位、環境品位、文化品位和服務品位等維度進行綜合考慮，真正做到以人為本。
（二）在推行現代工程管理上下功夫
一是要實現項目管理專業化。民航基礎設施建設專業性強，技術含量高，需要多學科、多工種的協同配合，要高度重視會管理、懂工程的專案管理專業化團隊組建。大中型基礎設施建設專案，要加強各專業間協調配合，推行機場建設專案集中統一管理，將空管、油料、航空公司的有關人員也納入機場指揮部，空管、油料、航空公司等工程的征地拆遷、規劃審批、環境評價等事項，具備條件的應當統一納入機場建設工程一併辦理，統一招標建設，統一管理工程品質、安全和進度。
二是要實現工程施工標準化。在施工管理中，要嚴格執行工程標準和技術規範，建立健全各項規章制度，建設項目的全過程應當是執行標準規範的全過程。工地管理要全方位實現施工作業標準化和工地管理標準化，確保“安全零事故、品質零缺陷、崗位零差錯”。
三是要實現管理手段資訊化。廣泛應用資訊技術、網路技術和通訊技術，搭建管理資訊平臺，實現管理過程的全自動控制，達到規範管理流程、提高管理效能、降低管理成本的目的。北京新機場建設中，飛行區工程創新研發並應用了數位化施工管理系統，實現了對關鍵工藝的自動化監控，在國內尚屬首次；航站區工程建設中，施工方集成運用物聯網、BIM、移動互聯網等資訊技術，搭建新機場智慧工地資訊化管理系統，實現了新機場工地勞務實名制、視頻安防全監控、塔吊監控防碰撞、污水排放等集成化管理，以資訊化、精細化、智慧化管控提升“智慧建造”水準，這是新機場主航站樓主體結構提前封頂的關鍵，大幅提升了北京新機場管理水準。
四是要實現日常管理精細化。要注重細節，把粗活做細、把細活做精。一個好的工程建設專案，一定是從每個環節、每道工序、每個建設者的精細操作把關中建成的。細節決定成敗，精細決定品質，港珠澳大橋的建設證實了這一點，北京新機場建設更是如此。民航基礎設施建設專案技術含量高，工程結構複雜，更要注重細節，形成嚴謹科學的工作作風，要按照主體工程的品質管制要求，嚴格要求附屬工程。我們很多基礎設施建設工程出現問題，往往就出在對附屬工程不夠重視，出在日常管理不夠精細上。
（三）在落實建設責任上下功夫
一是要落實政府部門的責任。民航基礎設施建設中，民航行政機關負有行業政策、行業規劃、行業投資、行業補貼、行業工程品質監督等責任；各級地方政府負有城市和區域規劃、建設專案儲備與審批、建設資金投入、招投標管理等責任。各方切實履行責任，是加快民航基礎設施建設的重要前提。民航局將在前期工作的基礎上，大力推進簡政放權，進一步簡化專案審批手續，規範審批流程，全面放開民用機場建設和運營市場，創新民用機場建設和運營投融資方式，加大對政府和社會資本合作的政策支持。在這裡，也希望各級地方政府作為機場的主要投資主體，創新投融資管道，多管道籌措建設資金，同時要高度重視機場特別是大型樞紐機場綜合交通體系的建設，努力實現“零換乘”。
二是要落實專案法人的責任。在民航基礎設施建設中，專案法人單位負有主體責任，要嚴格工程招投標管理、合同管理、施工總承包、分包管理。從業單位要遵守建設法規、信守合同，健全建設項目管理機構，配齊配強工程品質和安全生產管理人員，切實做到責任到位、投入到位、培訓到位、基礎管理到位和應急處置到位。民航空管系統要切實加強基建隊伍建設，創新空管基建項目建設管理的體制機制，做到空管工程建設與機場改擴建工程“同步審批、同步建設、同步交付使用”。
三是要落實設計施工單位的責任。專案設計施工單位在民航基礎設施建設品質和安全中的作用至關重要，要加強基礎研究，創新設計理念，提高設計水準，提高施工作業水準。當前，特別要加強設計品質的提升，這是保證基礎設施建設品質和安全的基礎所在。要加強設計檔審查工作，對設計品質不高、達不到功能要求、偏離建設“四個機場”目標的設計檔，要堅決退回。要建立設計品質責任制和設計品質評價制度，增強設計單位提高設計品質的內在動力和自覺。對設計單位也要建立信用考核體系，對設計品質低劣或因設計品質造成工程品質出現問題的，要嚴肅追究相關設計單位責任。要進一步放開民航基礎設施建設市場，進一步激發市場活力，同時要加強市場監管，創造公平、公正的市場競爭環境，使民航基礎設施建設得到又快又好發展。
四是要落實工程品質監督部門的責任。工程品質監督部門是民航基礎設施建設品質的“守護神”。品質監督是民航行業管理的基礎工作，是維護和規範民航工程建設市場秩序的利器。民航工程質監部門要進一步加強行業工程建設品質監督隊伍的建設，強化民航專業工程建設品質和安全監督責任，加快行業品質監督部門特別是地區管理局品質監督機構的改革，完善規章標準體系、工程品質與安全監督制度，創新監管機制和監管方式，儘快建立健全符合行業發展需要的工程品質監管執法手段，不斷提高品質安全監管能力。
（四）在全面從嚴治黨上下功夫
廉政建設與安全、品質同是工程的生命線，也是基礎設施建 設的底線。廉政建設和工程品質安全建設相輔相成，廉政方面出現問題，工程品質就很難得到保證，這是一般規律。從近年來民航違法亂紀的典型案件看，民航工程建設領域一直是腐敗現象高發之地，也是民航反腐敗鬥爭的重要領域，我們要落實“兩個責任”，保持反腐敗高壓態勢，對腐敗“零容忍”，共同營造民航基礎設施建設的良好政治環境。要嚴格依照國家法律法規、基本建設程式運作，加強廉潔風險防控，堅決避免腐敗問題滋生，努力把所有工程建設專案都建成廉政工程，真正做到乾乾淨淨做工程，認認真真樹豐碑。要加強制度建設，完善專案決策、招投標程式、財務制度、紀檢監督、審計跟蹤等制度，建立健全廉政風險防控機制。特別是要加強權力運行的監督制約，抓住工程建設專案的關鍵崗位和關鍵環節，構建起“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，堅決避免出現“工程建起來，幹部倒下去”的情況，打造行業廉政建設良好形象。
加快民航基礎設施建設，全面推進民航強國戰略是時代賦予我們的光榮使命，責任重大、任務艱巨。讓我們凝心聚力、攻堅克難、真抓實幹、團結協作，以更加堅定的信心和扎實的工作，加快推進民航基礎設施建設，為全面實現小康社會、國家和地方經濟社會發展做出新的更大的貢獻，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開！