農業部市場與經濟資訊司
“十三五”是實現城鄉一體化的關鍵時期,工農城鄉關係正在發生深刻變化,城鄉互動顯著增強,農業發展動力和業態日益多元。 作為承接城鄉的都市現代農業通過資源整合、優化佈局、機制創新等,改變了農村人地關係和生產經營方式,培育出新的農業產業,成為城鄉一體化發展的重要載體和紐帶。
都市現代農業是推進城鄉一體化的歷史選擇
一是國際城鎮化經驗表明產業支撐是實現城鄉一體化的根本保障。 世界各國在推進城鎮化進程中,有不少成功經驗值得借鑒。
二是我國城鎮化路徑為都市現代農業發展創造了空間。 我國城鎮化發展路徑以城鄉二元結構為基礎,進程快且不均衡,突出表現為工農城鄉要素雙向流動、加速融合的特徵。 一方面農民工大量進城,2016年底總數達到2.8億;另一方面,休閒農業、電子商務等新產業新業態蓬勃發展,科技、資本、“城歸”又湧向鄉村。
三是發展都市現代農業是城鄉綠色發展的客觀要求。 習近平總書記多次強調,推進農業綠色發展是農業發展觀的一場深刻革命。 在城鄉一體化發展中,城市周邊的農業資源被超強利用,給城市發展造成巨大的生態危機,“大城市病”日益凸顯。 這就要求新型城鎮化必須走低污染、低消耗的綠色發展道路,既能產出數量充足、品質安全的產品,又能留住乾淨的水源、肥沃的耕地、美麗的田園,從而實現城鄉生產生活生態協調發展。
培育適合中國城鄉一體化發展的都市現代農業模式
一是依託田園綜合體實現都市現代農業融合升級。 田園綜合體集迴圈農業、科技農業、休閒農業等於一體,以原有生態農業空間創新帶動產業優化、鏈條延伸、產業融合,成為打造城鄉一體化格局新引擎。 南京市巴布洛生態穀對原有林地、綠地、濕地實施了最嚴格的保護,在可利用土地上科學佈局農業種植區、休閒觀光區、生態拓展區,將過去落後的農村打造為產業富有特色、文化獨具韻味、生態充滿魅力的城鄉統籌和產業融合新平臺。
二是建設特色小鎮實現產城融合發展。 大都市郊區特色小鎮既有廣闊的高品質農產品消費市場和鄉村旅遊市場,又蘊藏著豐富的科技創新資源,更有條件走出一條以城帶鄉、城鄉統籌的好路子。 南京市“楚韻花香”充分利用了毗鄰市區的區位優勢和傳統花卉種植產業,按照城市建設標準投入5000萬元改造水、電、路、氣和污水垃圾處理等公共基礎設施,採用“農戶出資、政府補貼”的方式對民房進行改造,整合區域內的農業景觀、民俗文化等,將產業發展和社區公共服務有機融合,在培育地方主導產業的同時實現城鎮化。
三是發展農村集體經濟縮小城鄉公共服務差距。 將分散經營的土地收歸集體並折股量化,推進適度規模經營和農村資源優化改造,提高集體承擔公共服務的支出能力,從而實現農村快速城鎮化。 大連市小南村位於旅順口區近郊,全村4000餘人,人均耕地面積僅0.4畝。 2007年,村集體通過動遷置換的方式將分散在農民手中的耕地集中流轉,將村集體經營性資產折股量化到人,打造集農業觀光、鄉村旅遊、科普教育為一體的農村集體經濟。 近年村集體年均分紅、福利支出超過700萬元,占集體可支配收入一半以上。
四是發展農村電商推動城鄉要素流動一體化。發展農村電子商務,打通農產品上行和工業品下行通道,是解決城鄉要素自由流動的現實途徑。南京市雲田商城對農村小賣店、雜貨店進行標準化改造,已設立了70000多個村級體驗店,構建“縣級管理公司—村級體驗店”的雙向物流配送體系,在全國率先打造了集農產品、農資、冷鏈物流、農技服務、農村金融等多領域的縣域互聯網電商綜合服務平臺,促進了城鄉要素融合。
發展中存在的問題
一是產業性質和城鄉一體化政策環境發展不同步。都市現代農業是依託城市發展的現代農業產業,其性質仍然為農業。但現實中,由於都市現代農業融入了二、三產業,導致地方對其產業性質界定不清,常常被歸為工業或旅遊服務業等。大連棒棰島現代化海參養殖企業負責人劉春寶說,企業是工廠化養殖,用水用電一直按工業標準執行,電價0.9元/度,比農業用電高0.55元/度,每年要多支出147萬元。
二是用地需求和城鄉土地供給矛盾突出。調研發現,土地問題是全國都市現代農業在城鄉一體化發展中的共性問題,也是當前面臨的最突出問題之一。近年來,大連都市現代農業配套的建設用地需求急劇增加,保守估計近年增加了20%以上。都市現代農業生產發展自身必要配備的建設用地需求也無法保證。根據國土資源部和農業部的規定,農業生產附屬設施用地比例在5%-10%以內,但總面積最多不超過10-15畝。如大連將軍石生態農場占地面積4.5萬畝,按照最多10畝的設施建築面積規定計算,比例僅為0.02%。
三是產業規劃和城鄉一體化發展不協調。地方在制定城鄉一體化發展戰略和中長期發展規劃時,很少考慮為都市現代農業發展預留空間,造成實際產業發展倒逼城鄉整體規劃調整。規劃不協調導致資源配置不合理或空間佈局缺乏科學性,增加了發展風險和運營成本。同時,都市現代農業涉及多個部門,受原有工作機制制約,缺乏各部門的統籌協調和統一規劃,各地都市現代農業發展大多處於“先上船、後買票”的情況,影響了產業的持續健康發展。
政策建議
一是地方政府應結合實際做好中長期規劃。大中城市要本著立足區域特色、避免同質化的原則,將都市現代農業納入到城市發展體系中,做好中心城區和周邊城鎮發展的定位和分工。地方政府要加強自身城鎮化發展規律研究,避免盲目複製推廣,科學制定中長期發展規劃,加強指導性和可行性。都市現代農業是新興產業,制定規劃要根據發展定位,明確產業性質和政府職能邊界,探索建立都市現代農業聯席會議制度,形成部門合力。
二是盤活存量完善都市現代農業用地政策。探索試行在大中城市近郊採用功能混合用地等方式,實施存量土地減量化指標市場化交易,防止大拆大建,同時盤活存量、統籌安排。利用好當前農村集體建設用地政策,加快集體建設用地整理,充分挖掘用地潛力,在保持建設用地總量不變的情況下,推動城鄉建設用地結構更加科學合理。在現有土地政策框架下,利用移動房車旅館、木屋等形式,解決農用地不能用於非農建設這一限制。
三是加強政府公共服務建設。加強城市郊區基礎設施、公共服務、生態環境建設,實現宜居宜業宜遊協同發展,提升當地居民獲得感,更好承接中心城區人口外溢。打造城市郊區特色公共景觀,為促進城郊休閒農業發展發揮“以點帶面”作用。為加快促進都市現代農業發展,吸引返鄉創業,應加強配套的教育資源和城郊醫療服務,鼓勵都市現代農業建設與養老相結合,在疏解城市人口的同時,優化公共資源配置。
四是以政策創建激發各地建設活力。特色小鎮等都市現代農業發展模式是新型城鎮化的重要改革抓手,要加大政策創建力度,激發建設活力。利用好國家扶貧政策,將都市現代農業與國家扶貧工程相融合,打造一批產業扶貧工程、電商扶貧工程、鄉村旅遊扶貧工程等,爭取國家扶持政策和資金。鼓勵採用PPP模式,設立股權投資、融資擔保等投融資平臺,支持更多市場運營主體參與建設。採用“一鎮一策”精准制定都市現代農業發展政策,自下而上,由建制鎮提出政策訴求,由市、省開展定制化方案研究。
四是發展農村電商推動城鄉要素流動一體化。發展農村電子商務,打通農產品上行和工業品下行通道,是解決城鄉要素自由流動的現實途徑。南京市雲田商城對農村小賣店、雜貨店進行標準化改造,已設立了70000多個村級體驗店,構建“縣級管理公司—村級體驗店”的雙向物流配送體系,在全國率先打造了集農產品、農資、冷鏈物流、農技服務、農村金融等多領域的縣域互聯網電商綜合服務平臺,促進了城鄉要素融合。
發展中存在的問題
一是產業性質和城鄉一體化政策環境發展不同步。都市現代農業是依託城市發展的現代農業產業,其性質仍然為農業。但現實中,由於都市現代農業融入了二、三產業,導致地方對其產業性質界定不清,常常被歸為工業或旅遊服務業等。大連棒棰島現代化海參養殖企業負責人劉春寶說,企業是工廠化養殖,用水用電一直按工業標準執行,電價0.9元/度,比農業用電高0.55元/度,每年要多支出147萬元。
二是用地需求和城鄉土地供給矛盾突出。調研發現,土地問題是全國都市現代農業在城鄉一體化發展中的共性問題,也是當前面臨的最突出問題之一。近年來,大連都市現代農業配套的建設用地需求急劇增加,保守估計近年增加了20%以上。都市現代農業生產發展自身必要配備的建設用地需求也無法保證。根據國土資源部和農業部的規定,農業生產附屬設施用地比例在5%-10%以內,但總面積最多不超過10-15畝。如大連將軍石生態農場占地面積4.5萬畝,按照最多10畝的設施建築面積規定計算,比例僅為0.02%。
三是產業規劃和城鄉一體化發展不協調。地方在制定城鄉一體化發展戰略和中長期發展規劃時,很少考慮為都市現代農業發展預留空間,造成實際產業發展倒逼城鄉整體規劃調整。規劃不協調導致資源配置不合理或空間佈局缺乏科學性,增加了發展風險和運營成本。同時,都市現代農業涉及多個部門,受原有工作機制制約,缺乏各部門的統籌協調和統一規劃,各地都市現代農業發展大多處於“先上船、後買票”的情況,影響了產業的持續健康發展。
政策建議
一是地方政府應結合實際做好中長期規劃。大中城市要本著立足區域特色、避免同質化的原則,將都市現代農業納入到城市發展體系中,做好中心城區和周邊城鎮發展的定位和分工。地方政府要加強自身城鎮化發展規律研究,避免盲目複製推廣,科學制定中長期發展規劃,加強指導性和可行性。都市現代農業是新興產業,制定規劃要根據發展定位,明確產業性質和政府職能邊界,探索建立都市現代農業聯席會議制度,形成部門合力。
二是盤活存量完善都市現代農業用地政策。探索試行在大中城市近郊採用功能混合用地等方式,實施存量土地減量化指標市場化交易,防止大拆大建,同時盤活存量、統籌安排。利用好當前農村集體建設用地政策,加快集體建設用地整理,充分挖掘用地潛力,在保持建設用地總量不變的情況下,推動城鄉建設用地結構更加科學合理。在現有土地政策框架下,利用移動房車旅館、木屋等形式,解決農用地不能用於非農建設這一限制。
三是加強政府公共服務建設。加強城市郊區基礎設施、公共服務、生態環境建設,實現宜居宜業宜遊協同發展,提升當地居民獲得感,更好承接中心城區人口外溢。打造城市郊區特色公共景觀,為促進城郊休閒農業發展發揮“以點帶面”作用。為加快促進都市現代農業發展,吸引返鄉創業,應加強配套的教育資源和城郊醫療服務,鼓勵都市現代農業建設與養老相結合,在疏解城市人口的同時,優化公共資源配置。
四是以政策創建激發各地建設活力。特色小鎮等都市現代農業發展模式是新型城鎮化的重要改革抓手,要加大政策創建力度,激發建設活力。利用好國家扶貧政策,將都市現代農業與國家扶貧工程相融合,打造一批產業扶貧工程、電商扶貧工程、鄉村旅遊扶貧工程等,爭取國家扶持政策和資金。鼓勵採用PPP模式,設立股權投資、融資擔保等投融資平臺,支持更多市場運營主體參與建設。採用“一鎮一策”精准制定都市現代農業發展政策,自下而上,由建制鎮提出政策訴求,由市、省開展定制化方案研究。