今年8月， 省委、省政府在寧舉辦領導幹部學習會。 學習會上,中國人民大學教授、中國社會保障學會會長鄭功成作了題為“人口老齡化及其應對”的專題講座。
人口是國情的重要構成部分， 調整人口結構和應對人口問題更是屬於國家戰略層面的重大問題。 從我國將以獨生子女為主要追求目標的計劃生育政策確定為基本國策到現在， 30多年過去了， 我國進入了不可逆轉的快速老齡化時代。
黨中央、國務院對應對人口老齡化高度重視， 習近平總書記作出過一系列重要批示， 國家“十三五”規劃中以第65章專門一章的篇幅來闡述政府在“十三五”期間應對老齡化的積極行動方案。 老齡化問題實際上不光是要解決現實問題， 更是從更高的高度、從長遠發展來考慮解決的問題。
人口老齡化發展趨勢
根據世界衛生組織當年的定義，
全世界在2011年的時候， 老齡化的加權值達到8.1%， 也就是本世紀的2010年前後， 全世界都是老齡型世界了， 都在7%以上， 進入全球老齡化的時代。 現在日本、德國基本上是超老齡化社會， 中國、美國、俄羅斯屬於老齡化社會， 全世界有60多個國家是處在這個階段。
我國在1982年是4.9%， 2001年是7.1%， 2015年是10.5%， 這個速度是相當快的， 同期的老年撫養比從8%到10.1%。 我國從2000年進入老齡化社會， 2016年底60歲以上老年人口達2.3億人， 占總人口的16.7%；65歲及以上人口1.5億人， 占總人口的10.8%；失能半失能老年人達4000多萬， 占總人口的2.9%。
預計到2035年， 全國老年人口平均每年增長1000萬人， 總量將達到4億人左右，
應該達成四個基本共識
人口老齡化是一個不可逆轉的趨勢， 在這個問題上， 我們需要形成四個基本共識。
其一， 人口老齡化是我們人類發展進程中一個最具有綜合進步意義的指標， 是經濟社會發展的積極成果。 我國居民的人均壽命越來越長， 這是我們改革開放和經濟社會發展的巨大成就。 應該改變過去那種提到老齡化社會就消極悲觀的心態和論調， 充分認識到老齡化是一個進步的指標， 是極具綜合意義的積極指標。 只有形成這個共識， 我們才能破除老齡化的畏懼心理， 以積極的心態來看待老齡化，
其二， 人口老齡化對一個國家和地區的發展來講， 其影響是全面、深刻、持久的。 人口老齡化不僅僅是民生問題， 而且是一個重要的社會問題、經濟問題、政治問題、文化問題。 所以我們需要綜合思維， 需要政府、社會、各相關主體綜合應對。 只有形成這個共識， 我們才能認識到人口老齡化問題絕非應急之舉， 也非一時一地一策可以解決的， 而要有綜合思維， 通盤考慮， 有效應對。
其三， 人口老齡化是挑戰也是機遇。 從世界範圍來看， 超老齡化國家如日本、德國的發展狀況非常典型。 日本自上世紀90年代以來， 雖然20多年間經濟發展低迷， 但社會依然穩定， 民生得到充分保障。
其四， 我國的人口老齡化在當今世界有自身的獨特性， 即少子高齡化。 因為過去一段時期以來實施獨生子女的政策， 我國大多數的家庭都是少子高齡化。 特別是伴隨著我們工業化進程的加快， 在農村地區更加具有普遍性。 我國人口老齡化， 具有我國經濟社會發展的時代特徵， 情況比較複雜， 所以必須綜合應對。
人口老齡化帶來的嚴峻挑戰
如此快速的老齡化， 迅速壯大的老年人口規模，正在對民生保障、經濟發展、社會治理、文化乃至政治生態等方面產生全面、深刻而持久的影響。
第一，對民生保障的挑戰。養老問題已經成為牽涉面最廣且公眾反映日益強烈的重大民生問題，而我國事實上還未做好充分的準備。一方面，養老保險制度實現全覆蓋，現在領養老金的人口達2.4億多，這是一個世界性的奇跡，但這個制度還不成熟，責任分擔失衡、互助共濟弱化，多元並舉格局並未形成，其不確定性損害了人們的安全預期；另一方面，養老服務業雖在發展，但供給總量依然嚴重不足，供需脫節現象普遍，正面臨著“誰來為中國老人養老”的質疑。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會機制缺失，對老年人的人文關懷與精神慰藉還未真正納入制度安排。如果不能儘快完善社會保障制度及相關服務，必定導致老年人群體生活品質下降，造成整個社會民心不安。
第二，對經濟發展的挑戰。國內消費正在成為支撐我國經濟增長的主要動力源，而老年人口從現在的2億人增長到2035年的4億人左右，必定成為消費生力軍。我國現階段與老年人相關的產業並未得到有效開發，養老、健康、文化服務等發展乏力，老年群體的消費需求得不到滿足。如果不能適應快速老齡化帶來消費群體結構與需求結構的重大變化，及時調整經濟發展目標與產業結構並確保涉老產業得到快速增長，數以億計的老年人作為可以持續支撐經濟長期發展的巨大動力源將被無形消減，我們就很可能喪失一個巨大的消費市場。
第三，對社會治理的挑戰。家庭結構小型化與少子高齡化，代際關係由緊變松，是調查中發現的普遍社會現象。從發生在老年人中的各種上當受騙事件到各地家庭矛盾、代際關係衝突加劇的諸多案例，以及一些老年人的無所事事，都表明老年人口的迅速增長及其組織化的驟然消減，帶給社會治理的挑戰是多方面的。我們國家還沒有建立相應的社會機制，來促進老年人在離開原有工作崗位、原有工作單位之後，以新的方式重新融入社會，有序參與社會。如果任由幾億老年人始終處在無序的狀態，社會治理可能要出現大問題。
第四，對時代文化與政治生態的挑戰。調查發現，當前代際之間與老年人群體內部，已經存在著傳統觀念與現代文明的衝突、既有等級差序與追求社會公平的衝突，不同的利益訴求與公平意識、維權意識在高漲，價值取向多元化已是不爭的事實，這也是我們這個時代的特徵。這些必定對時代文化產生深刻影響，並要求國家在政治上做出回應。如果不能建立適當的機制，一個數以億計的群體所釋放出來的巨大能量將是一柄雙刃劍。如果老年人保障得不好，大家將對這個制度、對這個國家失去信心。
科學應對老齡化的政策建議
2000年，我國剛跨入老齡化門檻時，中共中央、國務院就發佈了《關於加強老齡工作的決定》；2012年，全國人大常委會全面修訂了《老年人權益保障法》；2013年，國務院發佈了《關於加快發展養老服務業的若干意見》；國家“十二五”規劃亦對老齡事業做出了相應的規劃。所有這些，均表明了黨和政府對老齡化的重視。然而，當前的應對措施主要體現在民生保障上，對老齡化帶來的經濟、社會、文化乃至政治文明等方面的挑戰還未仔細考量。不僅如此，現在的格局仍然是按傳統體制、機制與路徑的分割應對，老年人群體被制度分割，養老金制度被地區分割，養老服務存在供需脫節，相關產業並未成為預期中的經濟新增長點，這表明現行政策及體制、機制還不能適應老齡化的發展變化。對此，建議如下：
第一，由中共中央、國務院發佈新的決定，明確將科學應對老齡化上升為基本國策。老齡化的不可逆轉性及其對人民生活、經濟建設、社會發展所具有的全域性、長期性、重大性影響，決定了它是關乎國家長遠發展並需要全面、系統、綜合應對的重大問題。近年來養老問題的日益突顯，需要引起更高程度的重視。因此，在《關於加強老齡工作的決定》頒佈17年後，有必要再次由中央制定新的政策性檔，將科學應對老齡化明確為一項基本國策，用以指導相關制度建設和國家中長期規劃及相關產業的發展，並採取更為有效的綜合應對行動，真正將人口老齡化轉化為促進國家健康持續發展的長期有利因素。
第二，適時調整老齡工作方針及與之相關的體制機制。根據近10多年來的形勢變化和“四個全面”戰略佈局，新時期的老齡工作宜以維護老年人生活品質與平等、尊嚴為目標，堅持黨政一體領導，社會廣泛參與，家庭成員互助，老年人自立自強，並據此調整相關體制、機制。一方面，進一步強化各級黨委的領導職責，進一步做實老齡工作機構，賦予其具體規劃科學應對人口老齡化工作並履行監察職能的職責，真正扮演好老齡工作綜合規劃中心、資訊中心、考核評估中心、政策研究中心等角色；另一方面，全面實現養老服務社會化，特別需要重視發揮社會組織與市場機制的作用。政府要托住困難老年人的民生底線，更要智慧地運用公共資源和相關政策來引導市場與社會資源投向養老產業。
第三，制定養老產業專項規劃，讓其成為國民經濟持續發展的新增長點和新興戰略性產業。老齡化帶來的消費群體結構變化，必然帶來整個社會的消費結構、產業結構、就業結構的變化，經濟增長將長期受其影響。國家宜將老年消費視為內需增長的主要驅動力之一，將老年人群體視為推動產業結構變化和經濟增長的一支十分重要的力量，有必要制定養老產業發展專項規劃，明確相關產業的結構佈局與發展目標，為養老產業的大發展提供行動指南。這種規劃應當立足於老年人的數量與結構變化趨勢，以老年人的需求為出發點，走社會化、市場化、多元化“三化並舉”道路，政府要主導社會化、促進市場化、助力多元化。
第四，儘快促使養老保險制度理性地走向定型。養老金制度為老年人提供基本經濟來源，是人們安享晚年的重要保障。我國養老金制度面臨的問題，主要不是資金短缺而是結構欠優和資源配置方式有誤。因此，應當通過深化改革來促使其在“十三五”走向成熟、定型。當務之急有三：一是儘快推進基本養老保險制度全國統籌，真正實現全國制度統一；二是優化基本養老保險制度，包括主體各方相對均衡地分擔籌資責任、強化互助共濟功能、實現待遇結構正向激勵等；三是真正構建起多層次制度體系，通過適度降低基本養老保險替代率、繳費率，為企業或職業年金等留出空間，並給予公平且更具激勵性的政策優惠。
第五，抓住“十三五”的寶貴時機，及時完善養老服務業發展思路與政策體系。養老服務是老年人群急劇增長的內在需求，也是有巨大潛力的經濟增長點。“十三五”期間的總體政策取向，應以立足社區服務居家老人為重點，以緩解農村老年人養老服務嚴重不足為重點，通過城鎮社區和鄉村將養老機構、社會組織等專業化服務與老年人居家生活緊密聯繫在一起，這是真正滿足絕大多數老年人需求並能夠提高養老服務投入效率的合理取向。同時，構建完整的政策支持體系，杜絕相關政策相互衝突的現象，將經濟政策、社會政策等融為一體，圍繞中心與重點工作提供有力支援。還要打破現行政策界限，明確公辦養老機構主要承擔收養失能半失能老年人的責任，讓有需要的健康老年人（包括“三無”、“五保”老人）入住民辦養老院，優先扶持立足社區或向社區輻射的養老機構。
第六，儘快建立長期照護保險制度。調查發現，需要長期護理的失能半失能老年人是最困難的群體，他們大多無法依靠養老金來支付長期護理費用，許多失能半失能老人不是自己苦苦支撐著，就是子女們輪流照護，其生活品質伴隨失能程度而下降。與此同時，民間資本投向養老服務業時則因老年人的護理消費能力不足而信心不足，一些投資者偏好高收入老年人，或借養老之名行房地產開發之實。因此，我國有必要借鑒德國、日本、韓國等國的經驗，儘快建立長期照護保險制度，以此達到壯大老年人消費基金，進一步減輕養老後顧之憂，同時增強民間資本投向養老服務業的信心等多重目標。
第七，大力培養護理專業人才，積極開發老年人力資源。調查發現，養老服務業發展中最難的不是資金缺乏與土地供給，而是專業護理人員極度緊缺且後繼乏人。當前養老機構聘用的服務人員大多年齡偏大、文化偏低且缺乏專業訓練，年輕人中鮮有願意加入的。國家有必要儘快制定護理隊伍建設專項規劃，在“十三五”期間切實推進大規模培養（訓）專業人才的行動；同時，將老年人人力資源開發作為新時期老齡工作的重要內容，建立老年人志願服務機制，宣導低齡、健康的老年人參與志願服務，促進老年人之間互助養老。
第八，進一步完善相關法制，為老年人維權提供更加清晰的法律依據。調查發現，有的地方老年人應當享受的優待政策未得到落實；一些農村青年敬老養老意識淡薄，有的外出打工後不僅不履行贍養義務，甚至多年不與年邁父母聯繫；一些家庭或養老機構還存在虐老行為；老年護理中的意外傷害事件不時發生。這些表明維護老年人合法權益刻不容緩。此外，“三無老人”等特困老人和入住養老機構的老人的監護問題，依靠現行法律也很難圓滿解決。因此，老齡工作應當儘快納入全面依法治國戰略中，進一步完善相關法制，當務之急是宣傳、督促貫徹落實《老年人權益保障法》，儘快完善老年人監護制度等。
（本文系作者2017年8月在江蘇領導幹部學習會上的報告摘編）
摘編自《群眾·大眾學堂》2017年第4期，原標題為《老齡化的嚴峻挑戰與科學應對》
作者：鄭功成
中共江蘇省委群眾雜誌社主辦
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迅速壯大的老年人口規模，正在對民生保障、經濟發展、社會治理、文化乃至政治生態等方面產生全面、深刻而持久的影響。第一，對民生保障的挑戰。養老問題已經成為牽涉面最廣且公眾反映日益強烈的重大民生問題，而我國事實上還未做好充分的準備。一方面，養老保險制度實現全覆蓋，現在領養老金的人口達2.4億多，這是一個世界性的奇跡，但這個制度還不成熟，責任分擔失衡、互助共濟弱化，多元並舉格局並未形成，其不確定性損害了人們的安全預期；另一方面，養老服務業雖在發展，但供給總量依然嚴重不足，供需脫節現象普遍，正面臨著“誰來為中國老人養老”的質疑。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會機制缺失，對老年人的人文關懷與精神慰藉還未真正納入制度安排。如果不能儘快完善社會保障制度及相關服務，必定導致老年人群體生活品質下降，造成整個社會民心不安。
第二，對經濟發展的挑戰。國內消費正在成為支撐我國經濟增長的主要動力源，而老年人口從現在的2億人增長到2035年的4億人左右，必定成為消費生力軍。我國現階段與老年人相關的產業並未得到有效開發，養老、健康、文化服務等發展乏力，老年群體的消費需求得不到滿足。如果不能適應快速老齡化帶來消費群體結構與需求結構的重大變化，及時調整經濟發展目標與產業結構並確保涉老產業得到快速增長，數以億計的老年人作為可以持續支撐經濟長期發展的巨大動力源將被無形消減，我們就很可能喪失一個巨大的消費市場。
第三，對社會治理的挑戰。家庭結構小型化與少子高齡化，代際關係由緊變松，是調查中發現的普遍社會現象。從發生在老年人中的各種上當受騙事件到各地家庭矛盾、代際關係衝突加劇的諸多案例，以及一些老年人的無所事事，都表明老年人口的迅速增長及其組織化的驟然消減，帶給社會治理的挑戰是多方面的。我們國家還沒有建立相應的社會機制，來促進老年人在離開原有工作崗位、原有工作單位之後，以新的方式重新融入社會，有序參與社會。如果任由幾億老年人始終處在無序的狀態，社會治理可能要出現大問題。
第四，對時代文化與政治生態的挑戰。調查發現，當前代際之間與老年人群體內部，已經存在著傳統觀念與現代文明的衝突、既有等級差序與追求社會公平的衝突，不同的利益訴求與公平意識、維權意識在高漲，價值取向多元化已是不爭的事實，這也是我們這個時代的特徵。這些必定對時代文化產生深刻影響，並要求國家在政治上做出回應。如果不能建立適當的機制，一個數以億計的群體所釋放出來的巨大能量將是一柄雙刃劍。如果老年人保障得不好，大家將對這個制度、對這個國家失去信心。
科學應對老齡化的政策建議
2000年，我國剛跨入老齡化門檻時，中共中央、國務院就發佈了《關於加強老齡工作的決定》；2012年，全國人大常委會全面修訂了《老年人權益保障法》；2013年，國務院發佈了《關於加快發展養老服務業的若干意見》；國家“十二五”規劃亦對老齡事業做出了相應的規劃。所有這些，均表明了黨和政府對老齡化的重視。然而，當前的應對措施主要體現在民生保障上，對老齡化帶來的經濟、社會、文化乃至政治文明等方面的挑戰還未仔細考量。不僅如此，現在的格局仍然是按傳統體制、機制與路徑的分割應對，老年人群體被制度分割，養老金制度被地區分割，養老服務存在供需脫節，相關產業並未成為預期中的經濟新增長點，這表明現行政策及體制、機制還不能適應老齡化的發展變化。對此，建議如下：
第一，由中共中央、國務院發佈新的決定，明確將科學應對老齡化上升為基本國策。老齡化的不可逆轉性及其對人民生活、經濟建設、社會發展所具有的全域性、長期性、重大性影響，決定了它是關乎國家長遠發展並需要全面、系統、綜合應對的重大問題。近年來養老問題的日益突顯，需要引起更高程度的重視。因此，在《關於加強老齡工作的決定》頒佈17年後，有必要再次由中央制定新的政策性檔，將科學應對老齡化明確為一項基本國策，用以指導相關制度建設和國家中長期規劃及相關產業的發展，並採取更為有效的綜合應對行動，真正將人口老齡化轉化為促進國家健康持續發展的長期有利因素。
第二，適時調整老齡工作方針及與之相關的體制機制。根據近10多年來的形勢變化和“四個全面”戰略佈局，新時期的老齡工作宜以維護老年人生活品質與平等、尊嚴為目標，堅持黨政一體領導，社會廣泛參與，家庭成員互助，老年人自立自強，並據此調整相關體制、機制。一方面，進一步強化各級黨委的領導職責，進一步做實老齡工作機構，賦予其具體規劃科學應對人口老齡化工作並履行監察職能的職責，真正扮演好老齡工作綜合規劃中心、資訊中心、考核評估中心、政策研究中心等角色；另一方面，全面實現養老服務社會化，特別需要重視發揮社會組織與市場機制的作用。政府要托住困難老年人的民生底線，更要智慧地運用公共資源和相關政策來引導市場與社會資源投向養老產業。
第三，制定養老產業專項規劃，讓其成為國民經濟持續發展的新增長點和新興戰略性產業。老齡化帶來的消費群體結構變化，必然帶來整個社會的消費結構、產業結構、就業結構的變化，經濟增長將長期受其影響。國家宜將老年消費視為內需增長的主要驅動力之一，將老年人群體視為推動產業結構變化和經濟增長的一支十分重要的力量，有必要制定養老產業發展專項規劃，明確相關產業的結構佈局與發展目標，為養老產業的大發展提供行動指南。這種規劃應當立足於老年人的數量與結構變化趨勢，以老年人的需求為出發點，走社會化、市場化、多元化“三化並舉”道路，政府要主導社會化、促進市場化、助力多元化。
第四，儘快促使養老保險制度理性地走向定型。養老金制度為老年人提供基本經濟來源，是人們安享晚年的重要保障。我國養老金制度面臨的問題，主要不是資金短缺而是結構欠優和資源配置方式有誤。因此，應當通過深化改革來促使其在“十三五”走向成熟、定型。當務之急有三：一是儘快推進基本養老保險制度全國統籌，真正實現全國制度統一；二是優化基本養老保險制度，包括主體各方相對均衡地分擔籌資責任、強化互助共濟功能、實現待遇結構正向激勵等；三是真正構建起多層次制度體系，通過適度降低基本養老保險替代率、繳費率，為企業或職業年金等留出空間，並給予公平且更具激勵性的政策優惠。
第五，抓住“十三五”的寶貴時機，及時完善養老服務業發展思路與政策體系。養老服務是老年人群急劇增長的內在需求，也是有巨大潛力的經濟增長點。“十三五”期間的總體政策取向，應以立足社區服務居家老人為重點，以緩解農村老年人養老服務嚴重不足為重點，通過城鎮社區和鄉村將養老機構、社會組織等專業化服務與老年人居家生活緊密聯繫在一起，這是真正滿足絕大多數老年人需求並能夠提高養老服務投入效率的合理取向。同時，構建完整的政策支持體系，杜絕相關政策相互衝突的現象，將經濟政策、社會政策等融為一體，圍繞中心與重點工作提供有力支援。還要打破現行政策界限，明確公辦養老機構主要承擔收養失能半失能老年人的責任，讓有需要的健康老年人（包括“三無”、“五保”老人）入住民辦養老院，優先扶持立足社區或向社區輻射的養老機構。
第六，儘快建立長期照護保險制度。調查發現，需要長期護理的失能半失能老年人是最困難的群體，他們大多無法依靠養老金來支付長期護理費用，許多失能半失能老人不是自己苦苦支撐著，就是子女們輪流照護，其生活品質伴隨失能程度而下降。與此同時，民間資本投向養老服務業時則因老年人的護理消費能力不足而信心不足，一些投資者偏好高收入老年人，或借養老之名行房地產開發之實。因此，我國有必要借鑒德國、日本、韓國等國的經驗，儘快建立長期照護保險制度，以此達到壯大老年人消費基金，進一步減輕養老後顧之憂，同時增強民間資本投向養老服務業的信心等多重目標。
第七，大力培養護理專業人才，積極開發老年人力資源。調查發現，養老服務業發展中最難的不是資金缺乏與土地供給，而是專業護理人員極度緊缺且後繼乏人。當前養老機構聘用的服務人員大多年齡偏大、文化偏低且缺乏專業訓練，年輕人中鮮有願意加入的。國家有必要儘快制定護理隊伍建設專項規劃，在“十三五”期間切實推進大規模培養（訓）專業人才的行動；同時，將老年人人力資源開發作為新時期老齡工作的重要內容，建立老年人志願服務機制，宣導低齡、健康的老年人參與志願服務，促進老年人之間互助養老。
第八，進一步完善相關法制，為老年人維權提供更加清晰的法律依據。調查發現，有的地方老年人應當享受的優待政策未得到落實；一些農村青年敬老養老意識淡薄，有的外出打工後不僅不履行贍養義務，甚至多年不與年邁父母聯繫；一些家庭或養老機構還存在虐老行為；老年護理中的意外傷害事件不時發生。這些表明維護老年人合法權益刻不容緩。此外，“三無老人”等特困老人和入住養老機構的老人的監護問題，依靠現行法律也很難圓滿解決。因此，老齡工作應當儘快納入全面依法治國戰略中，進一步完善相關法制，當務之急是宣傳、督促貫徹落實《老年人權益保障法》，儘快完善老年人監護制度等。
（本文系作者2017年8月在江蘇領導幹部學習會上的報告摘編）
摘編自《群眾·大眾學堂》2017年第4期，原標題為《老齡化的嚴峻挑戰與科學應對》
作者：鄭功成
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