胡文龍：生態保護、產業發展與精准扶貧

國家重點生態功能區是提供生態產品、保障國家生態安全的重要區域。 目前， 共有676個縣被確定為國家重點生態功能區， 約占國土面積的53%，

常住人口超過1.3億。 這些區域是存在大量產業活動、亟須產業轉型發展的區域。 因此， 需要對國家重點生態功能區有針對性地提出綜合性的產業精准扶貧政策措施， 協調處理好其在產業發展、精准扶貧與生態保護等方面的複雜關係。

當前， 重點生態功能區的產業發展主要存在以下問題。

首先， 生態功能分區相對粗放， “限制和禁止”政策不利於產業適度發展。 全國國土空間根據功能劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四種類型， 並以縣、市、區、旗等縣級行政區域為最小單元。 納入重點生態功能區的縣域全部屬於限制或禁止開發區域， 這對具體縣域而言相對粗放。 從空間範圍來看， 納入重點生態功能區的縣域範圍普遍較大，

縣域範圍內其實有足夠的空間進行產業適度開發；從資源環境承載力來看， 大多數重點生態功能區的資源生態環境稟賦較好， 資源環境容量較大， 能夠進行適度的產業發展；從產業基礎來看， 這些區域產業基礎普遍較弱， 人民生活比較貧困， 單純依靠中央和省市的財政轉移支付， 較難扭轉經濟發展相對滯後的現狀， 因而必須依靠產業發展來脫貧致富。

其次， 產業政策生態優先導向不明顯， 綠色低碳產業缺乏“正面”引導。 《全國主體功能區規劃》《國家發展改革委貫徹落實主體功能區戰略推進主體功能區建設若干政策的意見》和《關於加強國家重點生態功能區環境保護和管理的意見》等檔從保護生態角度對重點生態功能區的產業政策進行了部署，

但上述檔側重從修訂產業結構調整指導目錄、市場准入、資源承載能力、市場退出機制等方面作原則性的規定， 政策的細化程度不夠， 針對性和可操作性不強。 因此， 納入重點生態功能區的縣域產業政策制定主要以促進地區經濟發展和調整產業結構為目的， 綠色生態產業並沒有置於產業發展的優先位置。 在產業實際發展過程中， 由於資源稟賦較差、商業環境欠佳等因素， 一些縣域產業佈局缺乏主導能力， 產業佈局不合理；部分縣域承接東部地區產業轉移比較被動， 引進了一些限制淘汰的產業類型， 導致生態風險較高。

最後， 產業發展動力和壓力不足，

生態保護與精准扶貧缺乏產業支撐。 一方面， 《關於加快推進生態文明建設的意見》提出對重點生態功能區進行差別化考核， 限制、禁止開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發重點縣域， 不再考核地區生產總值指標。 另一方面， 環保部、財政部分別制定了《國家重點生態功能區縣域生態環境品質考核辦法》《中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》， 許多省市在此基礎上制定了重點生態功能區主要生態環境保護指標一票否決制度。 這樣， 取消地區生產總值考核的同時也卸掉了其促進綠色產業發展的動力和壓力；而在嚴格的生態環境考核壓力下， 為爭取國家生態補償資金支援， 大多數縣域主動選擇從嚴從緊執行“限制和禁止開發”政策， 反而限制了綠色生態產業的發展的。

重點生態功能區具有自然資源和生態環境的優勢， 市場開發潛力較大， 產業發展前景廣闊。 在生態保護優先基礎上提高產業扶貧的精准性， 第一， 要做好空間利用規劃方案。 由於重點生態功能區最小行政單位是一個縣（市、區、旗）， 一旦被納入重點生態功能區， 意味著整個縣域都劃定為限制或禁止開發區域。 因此， 要充分考慮其經濟較為落後的現狀， 以及其希望通過縣域經濟發展改善城鄉居民生活水準的現實利益訴求， 在具體縣域層面進行細化落實。 建議根據功能定位做好縣域空間規劃方案， 在全縣域遵循國家“限制和禁止”開發的總原則下， 明確縣域內部可以優化開發和重點開發的區域佈局，形成縣域經濟發展的空間利用範圍紅線。從浙江省開化縣的試點來看，納入重點生態功能區的縣域，只要做好空間利用規劃和產業引導，照樣可以在資源環境承載能力範圍內加快產業發展，實現經濟發展和生態環境保護的協調統一。

第二，制定專門的產業發展規劃。一方面，鼓勵重點生態功能區結合當地生態環境、資源稟賦、交通區位、勞動力資源等狀況，優先發展旅遊觀光、休閒度假、特色小鎮、文化創意、健康養老等環境友好型和綠色低碳產業。同時，依託資源環境生態優勢，圍繞產業鏈向上下游拓展，打造產業生態集群，做精做細優勢產業。另一方面，要求納入重點生態功能區的縣域根據國家和省市相關法律法規細化編制鼓勵、限制和禁止的產業指導目錄。對國家支持的位於重點生態功能區內的建設專案，應提高中央和省市財政資金的補貼比例，同時降低所在市縣政府的配套投資資金比例，尤其要減輕特困地區和中西部落後地區縣級政府的財政配套負擔。

第三，編制自然資源資產負債表，完善考核評價機制。納入重點生態功能區的縣級行政主體編制自然資源資產負債表，既可以推動建立科學規範的自然資源統計調查制度，為生態資產轉變為生態資本提供評價基礎；又可以為資源環境保護提供管理工具，完善領導幹部資源環境離任審計和生態文明績效考核制度。這不僅是當前形勢下推進政績考核評價機制的迫切需要，也是新形勢下落實生態文明體制機制改革的一項重要任務。編制自然資源資產負債表，有利於糾正單純以GDP和對財政貢獻大小作為政績考核標準的缺陷，促使重點生態功能區轉變經濟發展方式，根據自身資源稟賦和資源環境承載能力在生態保護優先的基礎上保持產業適度發展，妥善處理經濟增長、產業發展、精准扶貧與生態保護等社會經濟發展目標。

（作者：胡文龍 單位：中國社會科學院工業經濟研究所）

明確縣域內部可以優化開發和重點開發的區域佈局，形成縣域經濟發展的空間利用範圍紅線。從浙江省開化縣的試點來看，納入重點生態功能區的縣域，只要做好空間利用規劃和產業引導，照樣可以在資源環境承載能力範圍內加快產業發展，實現經濟發展和生態環境保護的協調統一。

第二，制定專門的產業發展規劃。一方面，鼓勵重點生態功能區結合當地生態環境、資源稟賦、交通區位、勞動力資源等狀況，優先發展旅遊觀光、休閒度假、特色小鎮、文化創意、健康養老等環境友好型和綠色低碳產業。同時，依託資源環境生態優勢，圍繞產業鏈向上下游拓展，打造產業生態集群，做精做細優勢產業。另一方面，要求納入重點生態功能區的縣域根據國家和省市相關法律法規細化編制鼓勵、限制和禁止的產業指導目錄。對國家支持的位於重點生態功能區內的建設專案，應提高中央和省市財政資金的補貼比例，同時降低所在市縣政府的配套投資資金比例，尤其要減輕特困地區和中西部落後地區縣級政府的財政配套負擔。

第三，編制自然資源資產負債表，完善考核評價機制。納入重點生態功能區的縣級行政主體編制自然資源資產負債表，既可以推動建立科學規範的自然資源統計調查制度，為生態資產轉變為生態資本提供評價基礎；又可以為資源環境保護提供管理工具，完善領導幹部資源環境離任審計和生態文明績效考核制度。這不僅是當前形勢下推進政績考核評價機制的迫切需要，也是新形勢下落實生態文明體制機制改革的一項重要任務。編制自然資源資產負債表，有利於糾正單純以GDP和對財政貢獻大小作為政績考核標準的缺陷，促使重點生態功能區轉變經濟發展方式，根據自身資源稟賦和資源環境承載能力在生態保護優先的基礎上保持產業適度發展，妥善處理經濟增長、產業發展、精准扶貧與生態保護等社會經濟發展目標。

（作者：胡文龍 單位：中國社會科學院工業經濟研究所）