社科院調查｜沒有羊的養羊村 分戶成為貧困戶——村級扶貧不能這麼任性
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關於村級扶貧工作的調查與建議
——以寧夏三山井村為例
中國社科院農村發展研究所助理研究員、博士 劉同山
村莊是扶貧攻堅的最前線，以“解剖麻雀”的方式研究村莊扶貧工作有重要意義。2016年12月和2017年8月，中國社科院“精准扶貧精准脫貧百村調研”特大專案子課題組在先後兩次對寧夏三山井村進行調查後，分析了該村扶貧工作存在的問題，並提出了相關對策建議。
三山井村屬於同心縣下馬關鎮，
一、村級扶貧工作的三個突出問題
(一)“分戶”混淆了扶貧與農民養老問題
確定誰是貧困戶，
為了滿足貧困戶條件而“分戶”，不是三山井村獨有。據農業部的資料，與2015年相比，2016年全國農戶數量增加了200萬。在城鎮化快速推進的背景下，全國農戶數量不減反增，表明扶貧的“分戶效應”突出。“分戶”這種做法，把養老和扶貧問題混為一談，
(二)貧困戶、低保戶認定的“隨意性”問題
除“分戶”問題外，村裡的扶貧工作還缺乏“瞄準性”，對貧困戶、低保戶的認定過於“隨意”。即便認為“分戶”是合理的，並將脫貧線提高至家庭人均收入5000元，抽取的32戶建檔立卡貧困戶中，仍有20戶(占比62.5%)不應被認定為貧困戶。他們中有6戶的家庭人均純收入甚至達到10000元左右。一些村民還反映，
另外，一些因家裡有公職、有轎車、有股份而不能成為貧困戶的“三有人員”，卻成了“低保戶”。在抽取的31戶非貧困戶中，有6戶為低保戶。其中一戶2016年家庭人均純收入高達14608元，比全國平均水準高出2000多元，且家中有一輛小轎車，顯然不貧困，然而從2017年開始，家裡的兩個老人都開始領取每月180元的低保。村裡“吃低保”的人越來越多。至2017年8月，三山井村“吃低保”的人數比2016年增加了79人，達到463人，占常住人口的9.5%。本來只有低收入群體才能享受的“低保”儼然成了“大鍋粥”。
(三)扶貧工作的“上有政策下有對策”問題
按照當地產業扶貧資金使用辦法，貧困戶養羊每年可以領取一筆幫扶資金，2016年、2017年分別是5800元、7800元。據村裡上報的統計資料，全村共有1.2萬頭羊、553個羊棚，平均一人2頭羊、三戶1個棚。實際上，由於耕地貧瘠，沒有牧草，而且當地禁牧，真正養羊的村民很少。2015年2月，該村貧困戶劉文澤曾在產業扶貧資金幫扶下買了30只羊，因沒有牧草，養殖成本太高，2016年11月他賣掉了所有的羊。沒有羊的“養羊戶”，需要從別處“借羊”“租羊”通過政府認定或檢查。三山井村成了“沒有羊的養羊特色村”。由於大部分貧困戶都不養羊，誰可以成為“養羊戶”獲得項目幫扶資金，主要由村裡確定。這就為個別村幹部與一些農戶“合謀”套取扶貧資金留下了操作空間。
貧困戶、低保戶的認定隨意，幫扶資金發放不公正、透明，讓大部分村民對本村的扶貧工作產生了懷疑。在抽取的63個樣本中，認為本村的貧困戶選擇“非常合理”或“比較合理”的分別只有1人和16人;認為本村扶貧效果“非常好”或“比較好”的分別有0人和13人。對村裡扶貧工作、扶貧效果的不滿意，直接表現為2017年3月村“兩委”換屆選舉時，不少村民公開質疑扶貧資金分配問題，導致村支書、村主任雙雙落選。
二、村莊扶貧出現問題的主要原因
對於生態環境差、資源缺乏的三山井村而言，中央的扶貧脫貧政策是天大的好事。之所以沒能把好事辦好，主要有三個原因：
一是村“兩委”人手有限、能力不足，很難將扶貧工作做扎實。三山井村由8個自然村組成，近6000個村民，村域面積達35平方公里，相距最遠的農戶之間步行時間接近兩個小時，而村“兩委”班子只有6個人，而且普遍只有初中文化。客觀地講，即使沒有其他工作，村“兩委”只負責全村的扶貧工作，平均1個村幹部要負責1000個村民，想把不斷變化且種類繁多、程式繁瑣的扶貧工作做細、做實，確實有不小的壓力。比如，2017年，全村有968戶脫貧，幾個村幹部很難做到挨家挨戶通知，只能張榜公示，造成一些貧困戶不清楚脫貧情況。
二是村幹部既是裁判員，又是運動員，無法把扶貧工作做到公平公正。農村是人情社會，土生土長的村幹部，既有平衡各方利益的需要，也有徇私甚至貪腐的動力。在訪談中，一位村民坦言，“党的扶貧政策是真好，可惜我們村山高皇帝遠。”言下之意，村裡的扶貧工作存在很多問題。一部分村幹部有私心，扶貧工作中不願意發動群眾，否則就損失了權力，喪失了“尋租”空間。村幹部完全掌控扶貧工作，致使一些扶貧資金被各種關係戶和鄉村精英“俘獲”。調查中，有兩個村民告訴我們，村裡有人花錢辦了低保。
三是扶貧方式繁多、資金分散，造成農民對扶貧工作“霧裡看花”。三山井村與扶貧有關的資金，有產業扶貧資金、低保補助(又分為不同等級)、社保兜底資金、殘疾補貼資金、教育補助、救災救助資金、社會幫扶資金等10多種，這些資金都是分散發放和使用。即使是專業的審計人員，面對如此多分散的、相互關聯的扶貧資金使用，也頗感頭疼，普通農民尤其是文化水準較低的貧困戶更是難以全面瞭解，他們只能聽從村幹部的政策解讀，遵從村幹部的工作安排。這又埋下了村民不滿意和村幹部腐敗的種子。
三、改善村級扶貧工作的對策建議
當前農村存在的貧困戶認定、扶貧資金使用等問題，主要是扶貧機制不合理、基層幹部不勝任引發的，應從三個方面加以改進。
首先，互換協力廠商與基層幹部在扶貧中的角色，改變村莊扶貧機制。目前政府主要把貧困戶認定等基礎性扶貧工作交給村裡，最後再請協力廠商評估。但是，村幹部很難全心全意地貫徹落實扶貧政策，而且協力廠商評估作為一種事後監督，也無法從源頭上保障扶貧效果。要把扶貧脫貧工作做細、做實、做好，需要一個沒有利益關係的協力廠商來開展這項工作。可以反過來，讓協力廠商作為村級扶貧工作的實施主體，負責貧困戶的認定、扶貧資金使用;讓基層政府、村幹部和普通村民共同對協力廠商的扶貧工作進行考評、驗收。
其次，廣泛發動群眾，讓普通農民真正參與扶貧工作。習近平總書記指出，“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”。農村是熟人社會，村民對誰家真正貧困有共識。但一些地方在扶貧時，主要依靠村“兩委”幹部，不肯發揮村裡黨員的先鋒帶頭作用，更不敢讓普通村民真正參與。三山井村有160多個黨員，目前只有個別黨員參與了村裡的扶貧工作。相信群眾、依靠群眾是扶貧工作的出發點和落腳點。廣泛發動群眾，讓普通黨員和村民參與貧困戶的認定、扶貧資金的使用，有助於消除貧困戶認定不準確、扶貧資金“跑冒滴漏”等問題。
(三)扶貧工作的“上有政策下有對策”問題
按照當地產業扶貧資金使用辦法，貧困戶養羊每年可以領取一筆幫扶資金，2016年、2017年分別是5800元、7800元。據村裡上報的統計資料，全村共有1.2萬頭羊、553個羊棚，平均一人2頭羊、三戶1個棚。實際上，由於耕地貧瘠，沒有牧草，而且當地禁牧，真正養羊的村民很少。2015年2月，該村貧困戶劉文澤曾在產業扶貧資金幫扶下買了30只羊，因沒有牧草，養殖成本太高，2016年11月他賣掉了所有的羊。沒有羊的“養羊戶”，需要從別處“借羊”“租羊”通過政府認定或檢查。三山井村成了“沒有羊的養羊特色村”。由於大部分貧困戶都不養羊，誰可以成為“養羊戶”獲得項目幫扶資金，主要由村裡確定。這就為個別村幹部與一些農戶“合謀”套取扶貧資金留下了操作空間。
貧困戶、低保戶的認定隨意，幫扶資金發放不公正、透明，讓大部分村民對本村的扶貧工作產生了懷疑。在抽取的63個樣本中，認為本村的貧困戶選擇“非常合理”或“比較合理”的分別只有1人和16人;認為本村扶貧效果“非常好”或“比較好”的分別有0人和13人。對村裡扶貧工作、扶貧效果的不滿意，直接表現為2017年3月村“兩委”換屆選舉時，不少村民公開質疑扶貧資金分配問題，導致村支書、村主任雙雙落選。
二、村莊扶貧出現問題的主要原因
對於生態環境差、資源缺乏的三山井村而言，中央的扶貧脫貧政策是天大的好事。之所以沒能把好事辦好，主要有三個原因：
一是村“兩委”人手有限、能力不足，很難將扶貧工作做扎實。三山井村由8個自然村組成，近6000個村民，村域面積達35平方公里，相距最遠的農戶之間步行時間接近兩個小時，而村“兩委”班子只有6個人，而且普遍只有初中文化。客觀地講，即使沒有其他工作，村“兩委”只負責全村的扶貧工作，平均1個村幹部要負責1000個村民，想把不斷變化且種類繁多、程式繁瑣的扶貧工作做細、做實，確實有不小的壓力。比如，2017年，全村有968戶脫貧，幾個村幹部很難做到挨家挨戶通知，只能張榜公示，造成一些貧困戶不清楚脫貧情況。
二是村幹部既是裁判員，又是運動員，無法把扶貧工作做到公平公正。農村是人情社會，土生土長的村幹部，既有平衡各方利益的需要，也有徇私甚至貪腐的動力。在訪談中，一位村民坦言，“党的扶貧政策是真好，可惜我們村山高皇帝遠。”言下之意，村裡的扶貧工作存在很多問題。一部分村幹部有私心，扶貧工作中不願意發動群眾，否則就損失了權力，喪失了“尋租”空間。村幹部完全掌控扶貧工作，致使一些扶貧資金被各種關係戶和鄉村精英“俘獲”。調查中，有兩個村民告訴我們，村裡有人花錢辦了低保。
三是扶貧方式繁多、資金分散，造成農民對扶貧工作“霧裡看花”。三山井村與扶貧有關的資金，有產業扶貧資金、低保補助(又分為不同等級)、社保兜底資金、殘疾補貼資金、教育補助、救災救助資金、社會幫扶資金等10多種，這些資金都是分散發放和使用。即使是專業的審計人員，面對如此多分散的、相互關聯的扶貧資金使用，也頗感頭疼，普通農民尤其是文化水準較低的貧困戶更是難以全面瞭解，他們只能聽從村幹部的政策解讀，遵從村幹部的工作安排。這又埋下了村民不滿意和村幹部腐敗的種子。
三、改善村級扶貧工作的對策建議
當前農村存在的貧困戶認定、扶貧資金使用等問題，主要是扶貧機制不合理、基層幹部不勝任引發的，應從三個方面加以改進。
首先，互換協力廠商與基層幹部在扶貧中的角色，改變村莊扶貧機制。目前政府主要把貧困戶認定等基礎性扶貧工作交給村裡，最後再請協力廠商評估。但是，村幹部很難全心全意地貫徹落實扶貧政策，而且協力廠商評估作為一種事後監督，也無法從源頭上保障扶貧效果。要把扶貧脫貧工作做細、做實、做好，需要一個沒有利益關係的協力廠商來開展這項工作。可以反過來，讓協力廠商作為村級扶貧工作的實施主體，負責貧困戶的認定、扶貧資金使用;讓基層政府、村幹部和普通村民共同對協力廠商的扶貧工作進行考評、驗收。
其次，廣泛發動群眾，讓普通農民真正參與扶貧工作。習近平總書記指出，“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”。農村是熟人社會，村民對誰家真正貧困有共識。但一些地方在扶貧時，主要依靠村“兩委”幹部，不肯發揮村裡黨員的先鋒帶頭作用，更不敢讓普通村民真正參與。三山井村有160多個黨員，目前只有個別黨員參與了村裡的扶貧工作。相信群眾、依靠群眾是扶貧工作的出發點和落腳點。廣泛發動群眾，讓普通黨員和村民參與貧困戶的認定、扶貧資金的使用，有助於消除貧困戶認定不準確、扶貧資金“跑冒滴漏”等問題。