巴曙松：地方債務問題應當如何化解？
✎小編語：說起地方政府債務這個話題，總是略顯沉重。從資料上看，現在的地方政府負債確實較高。那麼過高的負債是如何形成的？背後的原因是什麼？從長期看，防範與化解地方政府債務風險的途徑又有哪些？重讀一篇舊文，
地方政府債務形成原因
我國地方政府負債過高成因比較複雜，有著特定的歷史背景。其主要原因有財稅體制、政府考核制度和宏觀經濟政策等幾個方面。
（一）分稅制改革後各級政府間事權和財權高度不匹配
1994年實行分稅制改革後，地方財政所占全國總財政收入的比例不斷下降，造成地方政府事權和財權高度不對稱，地方財政收支嚴重失衡，導致了地方財政狀況不斷惡化。而《預算法》又規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這就使得地方政府無法在體制內尋求收支缺口的彌補途徑，
（二）不恰當的政績觀
部分地方官員對政績工程的熱衷，是推動地方債務的又一重要原因。中國目前實行的地方政府經濟績效考核模式，
（三）地方財政制度不健全
地方財政制度不健全，也是地方債務規模不斷擴大的原因。
目前很多部門都擁有預算外收支，這些並沒有納入政府一般預算範圍中，財政部門很難對這些收支進行統籌和規劃。
長期看防範與化解地方政府債務風險的途徑
化解地方政府債務要著眼長遠，這就必須建立地方政府債務管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。只有從多方位、全過程地對地方政府債務實施有效管理，才能力求實現標本兼治。
1.完善分稅制財政體制。解決地方政府債務問題，根本是要推進財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。根據財權與事權必須統一的原則，應合理劃分各級政府之間的財權。我國目前共有28個稅種，而要將這28個稅種分到五級政府並形成與各級政府事權相對應的穩定的財權，是非常困難的，這就需要減少政府層次，按照中央、省、縣三級分稅。中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。同時，還應擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權。此外，應規範和完善轉移支付制度，實現地方政府事權與財權的對稱，充分發揮轉移支付在防範與化解政府債務中的重要作用。
2.強化地方政府債務約束機制。建立地方政府債務約束機制是加強地方政府債務管理的重要手段之一。為確保地方政府債務按期還本付息，地方各級財政部門應通過年度預算安排、財政結餘調劑以及債務投資項目收益的一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金，用於各種地方政府債務的償還。考慮到償債的長期性，償債基金一旦建立，就應保持其穩定性，年度預算安排要作為固定支出項目，每年都應有所增長。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，專設償債基金帳戶，統一由財政部門負責還本付息。建立地方財政償債機制，把償債基金納入年度財政預算，不僅有利於消除目前地方財政因年度突然激增的債務支出所造成的地方預算難以有效執行的弊端，而且有利於保證財政償債有穩定的資金來源，嚴格控制新的財政債務的增加。
3.建立政府債務風險預警機制。政府債務風險預警機制是防範地方財政風險的前提。建立一種預警機制以記錄和評估地方政府財政風險是非常重要的，這個機制可被用於對地方政府財政狀況的評級，並作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的資訊基礎。這點可以參照國外經驗，特別是美國模式，美國模式更確切地講就是俄亥俄州模式。該州建立了一個名為“地方財政監控計畫”的體系，由州審計局負責執行，並在《地方財政緊急狀態法》中詳盡規定了這個監控體系的操作程式。它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。對照我國現有體制，首先，應建立規範充分的地方政府債務資訊公開披露制度，地方政府不僅要定期向上級政府和當地人大彙報，還要通過新聞媒體向社會公眾披露。其次，應儘快建立地方政府債務風險預警指標體系，這些指標應主要包括地方財政自給率、地方財政可用財力比例、債務依存度、債務負擔率、債務償還率、內外債比率，以及借新還舊債務額占債務總額比重等，同時應設定合理的債務安全線和風險指標控制範圍，科學劃分地方財政風險信號類別，以便於地方政府及時瞭解和全面掌握政府債務風險程度，並及時採取措施防範、控制和化解債務風險。
4.統一管理地方政府債務。地方政府應設立債務管理委員會，並將所有政府債務，包括直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等，一律納入政府財政部門統一管理，由各級財政部門按照國家規定的統一口徑具體負責政府債務的統計、舉債的審查控制、債務資金的使用和償還等全過程的管理和監控，變政府債務的“分權”管理為“集權”管理，把政府債務全面置於各級政府完全能夠控制的“籠子”裡。
文/巴曙松
長期看防範與化解地方政府債務風險的途徑
化解地方政府債務要著眼長遠，這就必須建立地方政府債務管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。只有從多方位、全過程地對地方政府債務實施有效管理，才能力求實現標本兼治。
1.完善分稅制財政體制。解決地方政府債務問題，根本是要推進財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。根據財權與事權必須統一的原則，應合理劃分各級政府之間的財權。我國目前共有28個稅種，而要將這28個稅種分到五級政府並形成與各級政府事權相對應的穩定的財權，是非常困難的，這就需要減少政府層次，按照中央、省、縣三級分稅。中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。同時，還應擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權。此外，應規範和完善轉移支付制度，實現地方政府事權與財權的對稱，充分發揮轉移支付在防範與化解政府債務中的重要作用。
2.強化地方政府債務約束機制。建立地方政府債務約束機制是加強地方政府債務管理的重要手段之一。為確保地方政府債務按期還本付息，地方各級財政部門應通過年度預算安排、財政結餘調劑以及債務投資項目收益的一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金，用於各種地方政府債務的償還。考慮到償債的長期性，償債基金一旦建立，就應保持其穩定性，年度預算安排要作為固定支出項目，每年都應有所增長。對有經濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經營效益情況進行監控，專設償債基金帳戶，統一由財政部門負責還本付息。建立地方財政償債機制，把償債基金納入年度財政預算，不僅有利於消除目前地方財政因年度突然激增的債務支出所造成的地方預算難以有效執行的弊端，而且有利於保證財政償債有穩定的資金來源，嚴格控制新的財政債務的增加。
3.建立政府債務風險預警機制。政府債務風險預警機制是防範地方財政風險的前提。建立一種預警機制以記錄和評估地方政府財政風險是非常重要的，這個機制可被用於對地方政府財政狀況的評級，並作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的資訊基礎。這點可以參照國外經驗，特別是美國模式，美國模式更確切地講就是俄亥俄州模式。該州建立了一個名為“地方財政監控計畫”的體系，由州審計局負責執行，並在《地方財政緊急狀態法》中詳盡規定了這個監控體系的操作程式。它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。對照我國現有體制，首先，應建立規範充分的地方政府債務資訊公開披露制度，地方政府不僅要定期向上級政府和當地人大彙報，還要通過新聞媒體向社會公眾披露。其次，應儘快建立地方政府債務風險預警指標體系，這些指標應主要包括地方財政自給率、地方財政可用財力比例、債務依存度、債務負擔率、債務償還率、內外債比率，以及借新還舊債務額占債務總額比重等，同時應設定合理的債務安全線和風險指標控制範圍，科學劃分地方財政風險信號類別，以便於地方政府及時瞭解和全面掌握政府債務風險程度，並及時採取措施防範、控制和化解債務風險。
4.統一管理地方政府債務。地方政府應設立債務管理委員會，並將所有政府債務，包括直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等，一律納入政府財政部門統一管理，由各級財政部門按照國家規定的統一口徑具體負責政府債務的統計、舉債的審查控制、債務資金的使用和償還等全過程的管理和監控，變政府債務的“分權”管理為“集權”管理，把政府債務全面置於各級政府完全能夠控制的“籠子”裡。
文/巴曙松