三大片區一體化新陣法 “兵團作戰”順德實踐
“不是並鎮的並鎮”順德實踐
三大片區一體化新陣法 為區鎮管理體制機制創新探路
從開放引領的戰略部署，到精准微創的片區戰術，蘊含改革基因的順德人，創新步伐從未停止。
2016年6月17日，順德區第十五屆人民代表大會第七次會議審議並通過了《關於加快北部片區建設的報告》。
2016年7月11日，順德區舉行幹部大會，9個鎮街新主官正式亮相。
2016年8月1日，順德宣佈北部片區管委會完成組建，在北部率先啟動“不是並鎮的並鎮”的新陣法，為順德區鎮管理體制機制創新探路。
至此，順德完成從戰略到戰術的系統性佈局。其中，“不是並鎮的並鎮”改革，被視為新一輪發展大局的關鍵一役。
“攔路者倒，觀望者移，得力者上。”市委常委、順德區委書記區邦敏用12個字表達了改革決心。
在區邦敏看來，“不是並鎮的並鎮”，就是針對一個片區組織一場戰役，針對一個目標群組織一支衝鋒隊，閃電突擊，聚焦突破。
由“單打獨鬥”變“兵團作戰”，集中優勢兵力向同一個城牆口衝鋒。這既是片區一體化的戰術之變，更是區鎮發展思維與格局的考驗。
新陣法
鎮街連片，合力突圍
2月23日，華南師範大學附屬順德北滘學校項目正式發佈。順德區計畫投入3.5億元建校，委託華南師範大學管理，力爭3～5年內打造成省內一流教育高地。這是自2016年底廣州大學城衛星城在順德北部片區啟動後，迎來的首個實質性高端教育專案。
根據《順德北部片區2016-2018年基礎教育建設發展規劃》，未來三年，順德北部片區計畫投入超過25億元，積極推動“7+2+2”建設計畫：三年內新建公辦小學7所、公辦初中2所、民辦國際學校2所共11所，共增加學位20700個。
統籌片區資源，集中力量辦大事，正是順德“不是並鎮的並鎮”體制機制創新要義——不涉及行政區劃調整，讓相鄰鎮街以片區定位協同發展，跨越行政藩籬，由“單打獨鬥”轉變為“兵團作戰”，參與更大層面的區域融合以及區域競爭。
這一探索始於2016年8月1日的順德北部片區建設體制機制創新動員會上，區邦敏提出做實片區戰略新陣法：探索並鎮以外的區鎮管理新模式，以加強區一級對北部片區經濟發展、公共配套等資源的統籌，在北部試行基礎上，逐步推行到東部片區和西南片區。
這是順應順德片區一體化“棋局”的關鍵一子。
2015年1月，順德區委十二屆五次全會提出“開放引領、創新驅動”戰略，對內統籌“三大片區”，兼顧東部、北部、西南部協調發展的同時，按照“成熟一片推出一片”思路，率先在北部片區實施規劃建設、基礎設施、產業經濟、公共服務“四個一體化”。
2016年6月17日，順德區第十五屆人民代表大會第七次會議審議通過《關於佛山市順德區人民政府加快北部片區建設報告的決議》。
三大片區發展戰略已定，“排兵佈陣”成為新命題。
區邦敏認為，打破鎮街背靠背的區位關係已經成為共識，只有創新才能改變局面。這場“不是並鎮的並鎮”戰役則是採用以片區管委會發展為主，發展規劃及公共基礎設施以區為主，社會管理、服務群眾以鎮為主的打法。“通過這種模式發揮順德優勢，改善順德不足。”
大良中心城區精品綠道工程。（資料圖片）
作為順德開放引領的先行軍，北部片區管委會率先成立，北部三鎮北滘、陳村、樂從形成區域共同體，此後，龍江鎮作為北部縱深發展區域納入其中。管委會下設有辦公室、監察辦、發展規劃局、建設管理局、招商局、會展局、教育局七個大局（部門）。其中，辦公室、監察辦、招商局、會展局四個部門分別與中德工業服務區管委會對口部門合署辦公，以點帶面統籌片區資源，讓中德工業服務區在更高的平臺上發揮功能區作用。
“不是並鎮的並鎮，就是好鋼用在刀刃上，重兵布在橋頭堡。”順德區區長彭聰恩形象比喻：片區管委會是指揮部負責攻山頭，鎮街是主戰場負責插紅旗，各個部門是糧草官負責送彈藥。
北部先行探路，東部、西南緊隨其後，三大片區相繼成立管委會。
新佈局
以事擇人，用其所長
戰略確定，人是關鍵因素。
2016年是鎮街換屆年，順德10鎮街中9個調整了主官，區直部門負責人也多有調整。
順德區委組織部相關負責人用“三個變化”詮釋順德本次換屆背後的深意：順德發展戰略調整變化、區鎮權責結構變化、鎮街領導班子架構變化。
“這次換屆新鎮街班子總體而言更為年輕，各鎮街都有一名以上的年輕幹部。”順德區委組織部相關負責人表示，經過換屆，班子結構更優、功能更強，經過換屆，穩定鎮街領導班子，為接下來鎮街發展定下了相對穩定、專業能力較強的班子。
同時，為了結合鎮街發展的不同側重點，區委用“一盤棋”的思想來統籌區政府、鎮街工作，促進各單位形成合理，實行兵團作戰，一方面將有豐富基層工作經驗的幹部調入區政府，另一方面結合實際情況，安排30名區委幹部充實到鎮街班子，為鎮街班子注入新鮮活力。
北滘鎮鎮長王崇曦此前是杏壇鎮黨委委員、副鎮長。2016年7月從西南片區杏壇，調任北部片區北滘。半年多時間過去，王崇曦認為這種“不是並鎮的並鎮”區鎮管理體制機制非常有效，不僅體現在取得的發展成果，還體現在思維方式和工作方式都有了很大的轉變：“不再局限於北滘，而是站在片區發展的角度去看問題、解決問題，促進片區發展。”
王崇曦體會到，在新的改革引領下，各鎮街不僅在片區戰略上協同推進，在小問題上也講求合作。如陳村垃圾處理場取消後，陳村的垃圾收運到北滘都寧的垃圾中轉站進行中轉處理。這體現出片區內的鎮街利用各自優勢資源為對方處理一些實際問題。
體制機制創新在不斷磨合，鎮街人事調整也在不斷持續。今年1月23日，容桂召開產業發展振興工作推進會議。會上宣佈了人事調整，容桂街道党工委書記由劉國興擔任，順德區委常委、杏壇鎮黨委書記、順德高新技術產業開發區党工委書記謝順輝駐點分管容桂，參與容桂“三重一大”（重大問題決策、重要幹部任免、重大專案投資決策、大額資金使用）的決策工作，區委還成立了對容桂產業發展振興工作組。
2月13日，陳村鎮加快創新發展工作會議公佈了該鎮最新人事調整：姜遠國任鎮黨委書記、維穩及綜治委主任，容佰輝任鎮黨委委員、副書記；順德區委常委、北滘鎮委書記周旭將分管駐點陳村，參與陳村“三重一大”的決策工作。
至此，順德10個鎮街的主官全部調整到位。
新主官各有所長，可謂以事擇人，用其所長。如新上任的容桂街道黨工委副書記、辦事處主任龍仲英，此前是倫教街道党工委委員、倫教國土城建和水利局局長，“678”文化街改造行動就是他的“代表作”，花小錢實現了村居改貌工程，還活化了倫教三洲傳統文化資源，為探究順德土地“增量”找到新路徑。而土地“增量”正是容桂發展面臨的一大瓶頸。又如原北滘鎮鎮長梁晴爾調任杏壇鎮黨委副書記、鎮長人選。區邦敏表示，作為西南片區重鎮的杏壇，目前正在申報國家高新區，還有一些農村問題急需解決，需要有一個熟悉基層、願意下基層、有辦法、有思路的主官，梁晴爾是最合適的。
區委常委駐點片區的做法則是順德區鎮陣法的新舉措。駐點常委的選擇也極具思考。如周旭分管駐點陳村，此前他曾在陳村擔任鎮長一職長達兩年多，而在出任北滘鎮委書記之前任順德區政府秘書長、區委辦公室主任，參與順德發展戰略的制定全程，對順德片區發展戰略更是了然於胸，更善於協調各種關係、處理各種複雜問題。
由此種種，不難看出，順德這一輪“點將”將進一步突出基層的執行力和片區的統籌力。
新使命
片區發力，搶佔先機
綜觀順德發展史，可以說是一部鎮街發展史。順德十鎮街，從一窮二白發展成為響噹噹的專業鎮，各有特色，更湧現出容桂、北滘兩個千億大鎮。
然而，鎮街“野蠻生長”的黃金時期已經一去不返。當前，順德面臨著截然不同競爭局勢。順德內部：在“十三五”期間，順德過千億元的基礎設施將完成，軌道交通將覆蓋過半鎮街，連通廣佛、對接深圳指日可待；以美的、碧桂園兩大千億企業為代表的順企邁向了國際化征程，企業從資源型發展逐步轉向高新技術型發展，人才訴求空前迫切，亟待政府打造一個全球引才留才的城市環境。順德外部：廣佛同城進入新週期，粵港澳大灣區建設升級為國家戰略，在廣佛聯手建設粵港澳大灣區核心區中，順德如何提升發展優勢，做出更大的貢獻？
一根竹竿容易彎，三縷紗麻難扯斷。其實，片區統籌，鎮街抱團齊頭並進的效應已經顯現，早在2015年11月，順德北部片區從概念轉入實質性推進階段，北部片區專案對接大會暨專案奠基及動工儀式上，550多名全球各地客商慕名而來，當天簽約產業項目便達722億元。
在隨後不到一年的時間裡，北部片區更是創造了兩個“順德速度”——廣東（潭洲）國際會展中心建成並成功舉辦了多個大型展覽、廣州地鐵七號線順德西延線正式動工。
2016年11月26日，順德啟建廣州大學城衛星城，聯手14所高校致力在北部片區打造高端人才聚集區，將廣州地鐵七號線西延順德段變成順德的“人才線”和“創新走廊”，更將北部片區塑造成面向世界的廣佛標杆。
北部片區在短短一年多時間裡得以急速發展，並取得巨大成效，絕非某個鎮街憑一己之力可以做到，正是應驗了片區聚力發展的效能。以北部片區管委會成立為標誌性事件的，順德區鎮管理體制機制的改革、創新可謂順勢而為。
區鎮管理模式的改革創新，外觀成效，內觀人心。即將參與陳村鎮“三重一大”事項決策的周旭表示，北部片區一體化通過跨行政建制，以片區為單位來配置、整合資源，讓鎮街之間實現組團發展，打好“組合拳”，參與到更大範圍的區域競爭與合作中，這對於鎮街是新的機遇，也需要新的擔當，承擔新的使命。
然而，縱觀順德區鎮管理體制機制創新，亮點在北部片區集聚湧現，東部片區及西南片區相比之下“默默無聞”。儘管遵循“三大片區，北部先行”原則，然而，時至今日，北部已經先行一年多了，東部片區以及西南片區是時候思考迎頭趕上了。謝順輝駐點容桂或是東部和西南片區的新起點。
“順德將來要變成什麼樣，關鍵看這兩三年，關鍵看這些人。”開年之後，順德的首個會議便是2017年全區重點工作任務動員會。區邦敏表示，今年是“落實年”，要堅定“開放引領創新驅動”戰略，要把戰略專案化，專案落實具體化、時間化，把每一個專案落實到節點、落實到人。
文/佛山日報記者駱蘇豔、黃才文 圖/佛山日報記者周春
■專家訪談中山大學政治與公共事務管理學院教授何豔玲：
以前是做“加減法” 這次做的是“乘法”
何豔玲教授一直專注研究城市與地方治理、政府改革等領域，順德也是她的研究關注點之一。她認為，順德這次推行的區鎮管理體制機制創新是順德已有改革的風格延續、思路延續。
在何豔玲看來，順德一直都在改革，只是不同時期有不同的改革方式。何豔玲表示，順德的發展歷史上，也曾有過鎮街合併或分離，但與這次區鎮管理體制機制改革“不是並鎮的並鎮”這一做法比，以前做的是“加減法”，這次做的是“乘法”，不在於形式上的並鎮，而是在實質上，面對地方發展的新勢態、區域競爭的新勢態、外部經濟結構的新變化，而進行的系統性的、整體性的一次變革，是一個新的突破。
放眼國內，類似於“不是並鎮的並鎮”的區鎮管理機制體制也有，大多以“協調小組”、“聯合小組”等協調機構存在。雖然模式類似，何豔玲評價順德做得更為實在，涉及實質性的人事變化，在區級層面相對高位地推動，而且還有具體專案落實。
何豔玲提醒，“協調小組”、“聯合小組”這些同等行政級別的臨時機構很多會被架空，儘管順德“不是並鎮的並鎮”這種模式設計更為優化，但也要注意規避這一點，同時在實施過程中還要考慮到感情的、地方文化的等軟性因素，這涉及順德的改革承受力。
儘管“不是並鎮的並鎮”這種區鎮管理體制機制有所創新，也涉及內部的根本性調整，但何豔玲認為這並非長遠之計。從長遠發展的角度看，區鎮結構應該適應發展需求，未來順德在區鎮管理這方面還可以繼續探索。區鎮的職能重新分設也可是一種途徑。鎮街行政級別不變，但根據鎮街在順德發展過程中承擔的功能不一樣，鎮街所有的職能也不一樣。鎮街的行政職能不應該只按照行政級別來劃分，也可以嘗試根據區域的實際發展需求來進行微調，為順德打造一個適應外部發展環境的內部結構。(佛山日報記者駱蘇豔)
編輯：何欣鴻
三大片區發展戰略已定，“排兵佈陣”成為新命題。
區邦敏認為，打破鎮街背靠背的區位關係已經成為共識，只有創新才能改變局面。這場“不是並鎮的並鎮”戰役則是採用以片區管委會發展為主，發展規劃及公共基礎設施以區為主，社會管理、服務群眾以鎮為主的打法。“通過這種模式發揮順德優勢，改善順德不足。”
大良中心城區精品綠道工程。（資料圖片）
作為順德開放引領的先行軍，北部片區管委會率先成立，北部三鎮北滘、陳村、樂從形成區域共同體，此後，龍江鎮作為北部縱深發展區域納入其中。管委會下設有辦公室、監察辦、發展規劃局、建設管理局、招商局、會展局、教育局七個大局（部門）。其中，辦公室、監察辦、招商局、會展局四個部門分別與中德工業服務區管委會對口部門合署辦公，以點帶面統籌片區資源，讓中德工業服務區在更高的平臺上發揮功能區作用。
“不是並鎮的並鎮，就是好鋼用在刀刃上，重兵布在橋頭堡。”順德區區長彭聰恩形象比喻：片區管委會是指揮部負責攻山頭，鎮街是主戰場負責插紅旗，各個部門是糧草官負責送彈藥。
北部先行探路，東部、西南緊隨其後，三大片區相繼成立管委會。
新佈局
以事擇人，用其所長
戰略確定，人是關鍵因素。
2016年是鎮街換屆年，順德10鎮街中9個調整了主官，區直部門負責人也多有調整。
順德區委組織部相關負責人用“三個變化”詮釋順德本次換屆背後的深意：順德發展戰略調整變化、區鎮權責結構變化、鎮街領導班子架構變化。
“這次換屆新鎮街班子總體而言更為年輕，各鎮街都有一名以上的年輕幹部。”順德區委組織部相關負責人表示，經過換屆，班子結構更優、功能更強，經過換屆，穩定鎮街領導班子，為接下來鎮街發展定下了相對穩定、專業能力較強的班子。
同時，為了結合鎮街發展的不同側重點，區委用“一盤棋”的思想來統籌區政府、鎮街工作，促進各單位形成合理，實行兵團作戰，一方面將有豐富基層工作經驗的幹部調入區政府，另一方面結合實際情況，安排30名區委幹部充實到鎮街班子，為鎮街班子注入新鮮活力。
北滘鎮鎮長王崇曦此前是杏壇鎮黨委委員、副鎮長。2016年7月從西南片區杏壇，調任北部片區北滘。半年多時間過去，王崇曦認為這種“不是並鎮的並鎮”區鎮管理體制機制非常有效，不僅體現在取得的發展成果，還體現在思維方式和工作方式都有了很大的轉變：“不再局限於北滘，而是站在片區發展的角度去看問題、解決問題，促進片區發展。”
王崇曦體會到，在新的改革引領下，各鎮街不僅在片區戰略上協同推進，在小問題上也講求合作。如陳村垃圾處理場取消後，陳村的垃圾收運到北滘都寧的垃圾中轉站進行中轉處理。這體現出片區內的鎮街利用各自優勢資源為對方處理一些實際問題。
體制機制創新在不斷磨合，鎮街人事調整也在不斷持續。今年1月23日，容桂召開產業發展振興工作推進會議。會上宣佈了人事調整，容桂街道党工委書記由劉國興擔任，順德區委常委、杏壇鎮黨委書記、順德高新技術產業開發區党工委書記謝順輝駐點分管容桂，參與容桂“三重一大”（重大問題決策、重要幹部任免、重大專案投資決策、大額資金使用）的決策工作，區委還成立了對容桂產業發展振興工作組。
2月13日，陳村鎮加快創新發展工作會議公佈了該鎮最新人事調整：姜遠國任鎮黨委書記、維穩及綜治委主任，容佰輝任鎮黨委委員、副書記；順德區委常委、北滘鎮委書記周旭將分管駐點陳村，參與陳村“三重一大”的決策工作。
至此，順德10個鎮街的主官全部調整到位。
新主官各有所長，可謂以事擇人，用其所長。如新上任的容桂街道黨工委副書記、辦事處主任龍仲英，此前是倫教街道党工委委員、倫教國土城建和水利局局長，“678”文化街改造行動就是他的“代表作”，花小錢實現了村居改貌工程，還活化了倫教三洲傳統文化資源，為探究順德土地“增量”找到新路徑。而土地“增量”正是容桂發展面臨的一大瓶頸。又如原北滘鎮鎮長梁晴爾調任杏壇鎮黨委副書記、鎮長人選。區邦敏表示，作為西南片區重鎮的杏壇，目前正在申報國家高新區，還有一些農村問題急需解決，需要有一個熟悉基層、願意下基層、有辦法、有思路的主官，梁晴爾是最合適的。
區委常委駐點片區的做法則是順德區鎮陣法的新舉措。駐點常委的選擇也極具思考。如周旭分管駐點陳村，此前他曾在陳村擔任鎮長一職長達兩年多，而在出任北滘鎮委書記之前任順德區政府秘書長、區委辦公室主任，參與順德發展戰略的制定全程，對順德片區發展戰略更是了然於胸，更善於協調各種關係、處理各種複雜問題。
由此種種，不難看出，順德這一輪“點將”將進一步突出基層的執行力和片區的統籌力。
新使命
片區發力，搶佔先機
綜觀順德發展史，可以說是一部鎮街發展史。順德十鎮街，從一窮二白發展成為響噹噹的專業鎮，各有特色，更湧現出容桂、北滘兩個千億大鎮。
然而，鎮街“野蠻生長”的黃金時期已經一去不返。當前，順德面臨著截然不同競爭局勢。順德內部：在“十三五”期間，順德過千億元的基礎設施將完成，軌道交通將覆蓋過半鎮街，連通廣佛、對接深圳指日可待；以美的、碧桂園兩大千億企業為代表的順企邁向了國際化征程，企業從資源型發展逐步轉向高新技術型發展，人才訴求空前迫切，亟待政府打造一個全球引才留才的城市環境。順德外部：廣佛同城進入新週期，粵港澳大灣區建設升級為國家戰略，在廣佛聯手建設粵港澳大灣區核心區中，順德如何提升發展優勢，做出更大的貢獻？
一根竹竿容易彎，三縷紗麻難扯斷。其實，片區統籌，鎮街抱團齊頭並進的效應已經顯現，早在2015年11月，順德北部片區從概念轉入實質性推進階段，北部片區專案對接大會暨專案奠基及動工儀式上，550多名全球各地客商慕名而來，當天簽約產業項目便達722億元。
在隨後不到一年的時間裡，北部片區更是創造了兩個“順德速度”——廣東（潭洲）國際會展中心建成並成功舉辦了多個大型展覽、廣州地鐵七號線順德西延線正式動工。
2016年11月26日，順德啟建廣州大學城衛星城，聯手14所高校致力在北部片區打造高端人才聚集區，將廣州地鐵七號線西延順德段變成順德的“人才線”和“創新走廊”，更將北部片區塑造成面向世界的廣佛標杆。
北部片區在短短一年多時間裡得以急速發展，並取得巨大成效，絕非某個鎮街憑一己之力可以做到，正是應驗了片區聚力發展的效能。以北部片區管委會成立為標誌性事件的，順德區鎮管理體制機制的改革、創新可謂順勢而為。
區鎮管理模式的改革創新，外觀成效，內觀人心。即將參與陳村鎮“三重一大”事項決策的周旭表示，北部片區一體化通過跨行政建制，以片區為單位來配置、整合資源，讓鎮街之間實現組團發展，打好“組合拳”，參與到更大範圍的區域競爭與合作中，這對於鎮街是新的機遇，也需要新的擔當，承擔新的使命。
然而，縱觀順德區鎮管理體制機制創新，亮點在北部片區集聚湧現，東部片區及西南片區相比之下“默默無聞”。儘管遵循“三大片區，北部先行”原則，然而，時至今日，北部已經先行一年多了，東部片區以及西南片區是時候思考迎頭趕上了。謝順輝駐點容桂或是東部和西南片區的新起點。
“順德將來要變成什麼樣，關鍵看這兩三年，關鍵看這些人。”開年之後，順德的首個會議便是2017年全區重點工作任務動員會。區邦敏表示，今年是“落實年”，要堅定“開放引領創新驅動”戰略，要把戰略專案化，專案落實具體化、時間化，把每一個專案落實到節點、落實到人。
文/佛山日報記者駱蘇豔、黃才文 圖/佛山日報記者周春
■專家訪談中山大學政治與公共事務管理學院教授何豔玲：
以前是做“加減法” 這次做的是“乘法”
何豔玲教授一直專注研究城市與地方治理、政府改革等領域，順德也是她的研究關注點之一。她認為，順德這次推行的區鎮管理體制機制創新是順德已有改革的風格延續、思路延續。
在何豔玲看來，順德一直都在改革，只是不同時期有不同的改革方式。何豔玲表示，順德的發展歷史上，也曾有過鎮街合併或分離，但與這次區鎮管理體制機制改革“不是並鎮的並鎮”這一做法比，以前做的是“加減法”，這次做的是“乘法”，不在於形式上的並鎮，而是在實質上，面對地方發展的新勢態、區域競爭的新勢態、外部經濟結構的新變化，而進行的系統性的、整體性的一次變革，是一個新的突破。
放眼國內，類似於“不是並鎮的並鎮”的區鎮管理機制體制也有，大多以“協調小組”、“聯合小組”等協調機構存在。雖然模式類似，何豔玲評價順德做得更為實在，涉及實質性的人事變化，在區級層面相對高位地推動，而且還有具體專案落實。
何豔玲提醒，“協調小組”、“聯合小組”這些同等行政級別的臨時機構很多會被架空，儘管順德“不是並鎮的並鎮”這種模式設計更為優化，但也要注意規避這一點，同時在實施過程中還要考慮到感情的、地方文化的等軟性因素，這涉及順德的改革承受力。
儘管“不是並鎮的並鎮”這種區鎮管理體制機制有所創新，也涉及內部的根本性調整，但何豔玲認為這並非長遠之計。從長遠發展的角度看，區鎮結構應該適應發展需求，未來順德在區鎮管理這方面還可以繼續探索。區鎮的職能重新分設也可是一種途徑。鎮街行政級別不變，但根據鎮街在順德發展過程中承擔的功能不一樣，鎮街所有的職能也不一樣。鎮街的行政職能不應該只按照行政級別來劃分，也可以嘗試根據區域的實際發展需求來進行微調，為順德打造一個適應外部發展環境的內部結構。(佛山日報記者駱蘇豔)
編輯：何欣鴻